Semaine 1

CLOM sur la “Prévention des risques et préparation aux situations d’urgence et de crise (PPSUC)
par les collectivités territoriales”

Module 1.2 : “Rôles et missions des collectivités territoriales en matière de gestion

Introduction

La gestion des risques, des situations d'urgence et des crises est un enjeu majeur pour les
collectivités territoriales du monde francophone. Qu'il s'agisse de faire face aux inondations au
Sénégal, aux cyclones à La Réunion, aux séismes en Haïti ou aux risques industriels en Belgique, les
collectivités territoriales sont en première ligne pour assurer la sécurité des personnes et des biens,
ainsi que la continuité des services publics. Cette mission, complexe et évolutive, nécessite une
approche globale et intégrée, prenant en compte les spécificités de chaque territoire. Dans un
environnement très interconnecté de plus en plus complexe, les territoires bien que se protégeant
voient leur vulnérabilité évoluer. Face à la multiplication d'événements indésirables de toutes
natures, qu'ils soient naturels, technologiques, sanitaires ou malveillants, les collectivités
territoriales doivent se doter d'outils et de stratégies performants pour appréhender les défis
associés.

Ce module vise à explorer les rôles et missions des collectivités territoriales dans ce domaine. Nous
y présentons les fondements de leur action, les défis auxquels elles sont confrontées, ainsi que les
outils et stratégies qu'elles peuvent mettre en place pour renforcer leur résilience globale.

Le rôle essentiel des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales, de par leur proximité et leur connaissance du terrain, sont des acteurs
clés de la gestion des risques. Elles sont en première ligne pour identifier les dangers, évaluer les
vulnérabilités, mettre en place des mesures de prévention et de protection adaptées et planifier la
gestion des situations critiques. Par exemple, il est possible de citer l’utilité des plans d’occupation
des sols qui prennent en compte les risques majeurs dans l’urbanisme et les plans municipaux de
gestion de crise comme le Plan Communal de Sauvegarde. Ces deux outils permettent aux
communes de faire de la prévention des risques sur leur territoire ainsi que d’anticiper les actions
de sauvegarde de la population en cas de crise.

Leur rôle ne se limite pas à la sécurité des personnes et des biens. Elles doivent également garantir
Dans le présent document, les termes employés au masculin pour désigner des personnes sont pris au sens générique ; ils ont à la
fois valeur d’un féminin et d’un masculin
la continuité des services publics essentiels, tels que l'eau, l'électricité, les transports ou la santé, en
cas de crise. Cette dimension est fondamentale pour assurer le retour à la normale et la reprise de
l'activité après un événement majeur. Prenons l'exemple du cyclone Irma qui a frappé Saint-Martin
en 2017 : la collectivité territoriale a dû déployer des moyens exceptionnels pour retrouver un
niveau nominal de service quant à l'accès à l'eau potable, aux soins médicaux, aux communications,
et à l'hébergement par exemple.

De la gestion de l'aléa à la prise en compte de la vulnérabilité

Traditionnellement, la gestion des risques a souvent été centrée sur l'aléa, c'est-à-dire l'événement
dangereux lui-même (par exemple, une inondation, un séisme ou un accident industriel). Cette
approche, issue des disciplines techniques comme l'ingénierie, met l'accent sur la quantification et
la prédiction des aléas. On peut citer l'exemple des mesures de protection telles que les digues pour
limiter l’expansion des crues dans des zones à fort enjeux. Les limites de cette approche sont
justement les limites qu’elles s’imposent. En effet, l’ouvrage de protection n’est conçu que pour
protéger jusqu’à une certaine intensité d’aléa. Par exemple, une digue de 2 mètres de hauteur ne
circonscrire pas une hauteur d’eau supérieure à 2 mètres.

Par conséquent, il est apparu progressivement que la vulnérabilité des territoires et des populations
était un facteur tout aussi déterminant dans la survenue et l'impact des crises. La vulnérabilité
désigne la capacité d'un territoire ou d'une population à subir des dommages face à un aléa. Elle
dépend de facteurs multiples, tels que l'urbanisation, la densité de population, la qualité des
infrastructures, la cohésion sociale, la capacité d'adaptation ou la culture du risque. Ainsi, une
collectivité territoriale québecquoise habituée aux hivers rigoureux et expérimentée dans la gestion
des tempêtes hivernales est de fait moins vulnérable qu’une municipalité française peu habituée et
peu préparée.

Prendre en compte la vulnérabilité, c'est reconnaître que deux territoires exposés au même aléa
peuvent connaître des conséquences très différentes en fonction de leur niveau de préparation et
de leur capacité à faire face. C'est également comprendre que la réduction des risques passe par
des actions sur la vulnérabilité elle-même, par exemple en renforçant la qualité des constructions,
en améliorant l'information et la sensibilisation des populations, ou en favorisant la solidarité et
l'entraide. Les stratégies de réduction des risques d’inondation de villes africaines comme Abidjan,
Niamey ou Dakar mettent l'accent sur la vulnérabilité des populations exposées en leur proposant
des solutions d’habitation plus adaptées et des systèmes d’alertes précoces par exemple.

Les missions clés des élus locaux

Les élus locaux, en tant que responsables des collectivités territoriales, ont un rôle central à jouer
dans la gestion des risques et des crises. Leurs missions sont multiples et complémentaires. Nous
en développons ici huit :

1. Connaissance du territoire : ils doivent avoir une connaissance approfondie des risques et

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 vulnérabilités de leur territoire, afin de pouvoir prévenir et anticiper les crises et prendre
des décisions éclairées. Cette connaissance s'appuie sur des documents de planification
tels que les Plans de Prévention des Risques (PPR), les Schémas d'Aménagement
Communal (en Belgique), les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU) ou Plans d’Occupation des
Sols (POS) en Afrique francophone.
2. Réduction des risques : ils contribuent à la réduction des risques, notamment par des
actions de prévention, d'aménagement du territoire et de sensibilisation des populations.
L'organisation de campagnes de sensibilisation aux risques sismiques dans les écoles en
Haïti, la construction de digues de protection contre les débordements du fleuve Niger ou
la promotion de l'agriculture durable pour lutter contre la désertification au Burkina Faso
sont autant d'exemples d'actions de réduction des risques.
3. Information et sensibilisation : ils informent et sensibilisent les habitants sur les risques et
les conduites à tenir en cas de crise, afin de renforcer la culture de la prévention et la
résilience des populations. Nous pouvons prendre comme exemple les communications
faites sur les risques d’incendie et autres risques majeurs expliqués à la population dans les
Documents d’Information Communaux sur les Risques Majeurs (DICRIM) en France ou alors
l'organisation d’exercices d'évacuation en cas de tsunami en Nouvelle-Calédonie par
exemple.
4. Alerte et protection des populations : ils mettent en place, en lien avec les services de
l'État et de secours, des dispositifs d'alerte, d'évacuation et d'accueil en cas de crise. On
peut citer l'exemple du système d'alerte cyclonique par radio et SMS mis en place à La
Réunion, ou les centres d'accueil d'urgence déployés lors des inondations en Côte d’Ivoire
en 2018 par exemple.
5. Coordination des acteurs : ils animent et coordonnent l'ensemble des acteurs locaux
(services municipaux, associations, entreprises, etc.) pour assurer une réponse efficace et
solidaire face aux crises. Le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) et son articulation avec le
dispositif ORSEC en France et en Afrique francophone permettent de centraliser les
informations et de coordonner les interventions des différents acteurs humanitaires et de
sécurité civile, est un exemple de mécanisme de coordination multi-acteurs.
6. Pilotage de crise : en situation de crise, ils assurent le pilotage stratégique de la réponse à
l’échelle de leur collectivité, en prenant les décisions nécessaires pour gérer la situation et
assurer le retour à une situation nominale. Lors d’une situation de crise, le maire est le
directeur de crise à l’échelle de sa commune. En fonction des situations pouvant impliquer
d’autres collectivités territoriales, il se met en coordination avec les acteurs de la crise tout
en gardant son rôle de responsable sur son territoire.
7. Continuité des services publics : ils sont garants de la continuité des services publics
essentiels, en mettant en place des plans de continuité d'activité et en mobilisant les
ressources nécessaires. Par exemple, la ville de Montréal au Canada a mis en place un plan
de continuité des services de transport en commun en cas de tempête de neige, afin de
garantir la mobilité des citoyens.
8. Reconstruction : après une crise, ils jouent un rôle clé dans la reconstruction du territoire,

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 en coordonnant les actions de l'ensemble des acteurs et en veillant à la prise en compte
des enseignements tirés de la crise. Le programme de reconstruction de la ville de La
Nouvelle-Orléans (Etats-Unis) après l’ouragan Katrina en 2005 ou celui de Beyrouth au
Liban, suite à l'explosion du port en 2020, implique une forte participation des collectivités
locales dans la planification et la mise en œuvre des projets.

La mise en œuvre des missions : une approche structurée et détaillée

Pour remplir efficacement leurs missions, les collectivités territoriales doivent adopter une
approche structurée et méthodique, comprenant les étapes clés suivantes :

1. Identification des risques

L'identification des risques constitue la pierre angulaire de toute démarche de gestion des risques.
Il s'agit de recenser de manière exhaustive l'ensemble des aléas (naturels, technologiques,
sanitaires, malveillants, sociétaux etc.) qui menacent le territoire, ainsi que les risques
organisationnels qui peuvent affecter la continuité des services publics. Cette étape cruciale
implique de :

● Analyser les données disponibles : collecter et analyser les données historiques sur les
événements passés (catastrophes naturelles, accidents industriels, épidémies, etc.), les
statistiques sur les risques (incendies, inondations, etc.), les études scientifiques et
techniques sur les aléas (cartes de zones inondables, études sismiques, etc.), ainsi que les
informations fournies par les services de l'État, les organismes de recherche et les
associations spécialisées.
● Consulter les acteurs locaux : recueillir l'avis et les témoignages des élus, des techniciens,
des experts, des riverains, des entreprises, des associations, etc., qui connaissent bien le
territoire et les risques potentiels. Cette concertation permet de prendre en compte les
spécificités locales et les vulnérabilités particulières.
● Utiliser des outils adaptés : mobiliser des outils cartographiques comme les Systèmes
d'Information Géographique (SIG) (Figure 1), des bases de données sur les risques, des
logiciels de modélisation des aléas, des questionnaires et des enquêtes auprès des
populations, etc., pour faciliter l'identification et la caractérisation des risques.

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 Figure 1 : Cartographie du risque d’inondation à Liège (Belgique). En couleurs : zones inondables.
Source : https://geoapps.wallonie.be/

2. Évaluation des risques

L'évaluation des risques consiste à quantifier le niveau de risque pour chaque aléa identifié, en
croisant la probabilité d'occurrence de l'aléa et la gravité des impacts potentiels sur les populations,
les biens, l'environnement et les activités économiques. Cette étape décisive permet de :

● Définir des critères d'évaluation : établir des critères clairs et précis pour mesurer la
probabilité d'occurrence des aléas (fréquence, intensité, etc.) et la gravité de leurs impacts
(nombre de victimes, coûts des dommages, perturbations des services publics, etc.).
● Choisir des méthodes d'évaluation adaptées : sélectionner les méthodes d'évaluation les
plus appropriées en fonction du type d'aléa et des données disponibles. Il peut s'agir de
méthodes statistiques, de modèles déterministes, d'analyses de vulnérabilité, d'études
d'impact, etc.
● Hiérarchiser les risques : classer les risques par ordre de priorité en fonction de leur niveau
de gravité et de probabilité, afin de concentrer les efforts et les ressources sur les risques
les plus importants.

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 3. Réduction des risques

La réduction des risques vise à mettre en œuvre des actions pour diminuer la probabilité
d'occurrence des aléas (prévention) et/ou la gravité de leurs impacts (protection). Cette démarche
proactive implique de :

● Définir des objectifs de réduction des risques: fixer des objectifs clairs et mesurables en
matière de réduction des risques, en tenant compte des enjeux locaux et des priorités
nationales ou régionales.
● Choisir des mesures de prévention et de protection adaptées: sélectionner les mesures les
plus efficaces et les plus pertinentes en fonction des risques identifiés et évalués. Il peut
s'agir de mesures structurelles (travaux d'infrastructures, aménagements du territoire,
construction de bâtiments résistants, etc.), de mesures non structurelles (plans de
prévention, systèmes d'alerte, campagnes de sensibilisation, exercices de simulation, etc.),
ou d'une combinaison des deux.
● Mettre en œuvre les mesures et évaluer leur efficacité: réaliser les travaux et les actions
prévues, et suivre leur efficacité pour ajuster la stratégie de réduction des risques si
nécessaire.

4. La préparation et la gestion des crises

La gestion des crises est une étape essentielle de la démarche. Elle nécessite une préparation
rigoureuse, comprenant :

● l'élaboration de plans de crise, définissant les rôles et responsabilités de chaque acteur, les
procédures à suivre et les moyens à mobiliser ; Le guide méthodologique1 "Plan Communal
de Sauvegarde" (PCS) publié par le Ministère de l'Intérieur français en 2024 propose un
cadre et des outils pour l'élaboration des plans de crise au niveau communal, qui peuvent
être adaptés aux contextes locaux. Les Plans de Continuité d’Activité (PCA) permettent de
se préparer à l’objectif de maintien des missions prioritaires.
● la réalisation d'exercices de simulation, permettant de tester les plans et de former les
acteurs à la gestion de crise
● la mise en place de dispositifs d'alerte et d'information des populations ; Le système
d'alerte par SMS "Québec en alerte" au Canada permet de diffuser rapidement des
messages d'alerte à la population en cas de danger.
● la mobilisation des moyens de secours et d'assistance en cas de crise. Le dispositif ORSEC

1 https://mobile.interieur.gouv.fr/Le-ministere/Securite-civile/Nos-missions/La-protection-des-personnes-des-biens-
et-de-l-environnement/Les-plans-communaux-et-intercommunaux-de-sauvegarde-PCS-PICS

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 (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile) en France, ou les plans d'urgence cantonaux
en Suisse2, définissent les modalités d'intervention des services de secours en cas de crise
majeure.

En situation de crise, les élus locaux assurent le pilotage des opérations, en coordination avec les
services de l'État et de secours. Ils veillent à la mise en œuvre des plans de crise, à la protection des
populations, à la continuité des services publics et au retour à la normale.

5. Le retour d'expérience

Après chaque crise, il est essentiel de réaliser un retour d'expérience, afin d'identifier les points forts
et les points faibles de la gestion de crise, et d'en tirer les enseignements pour améliorer les
dispositifs et les procédures. Le retour d'expérience sur l’épidémie de COVID a par exemple permis
de se rendre compte de l’importance de se préparer aux enjeux de continuité d’activité en
supplément des objectifs de sécurité des personnes afin de maintenir l’équilibre territorial. Cet
aspect est aussi mis de plus en plus en évidence dans le cadre des cyberattaques qui paralysent le
fonctionnement des collectivités très dépendantes des outils digitaux connectés.

Conclusion

La gestion des risques, des situations d'urgence et des crises est un enjeu majeur pour les
collectivités territoriales du monde francophone. Elles ont la responsabilité d'assurer la sécurité des
personnes et des biens, ainsi que la continuité des services publics. Pour remplir cette mission, elles
doivent adopter une approche globale et intégrée, prenant en compte les spécificités de chaque
territoire et les évolutions des risques.

Les élus locaux, en tant que responsables des collectivités territoriales, ont un rôle central à jouer
dans cette démarche. Ils doivent être les garants de la préparation et de la gestion des crises, en
mobilisant les ressources nécessaires, en coordonnant les acteurs locaux et en assurant
l'information et la sensibilisation des populations.

La gestion des risques est un enjeu permanent, qui nécessite une vigilance constante, une
adaptation aux évolutions des risques et une remise en question régulière des pratiques. C'est un
défi collectif, qui requiert l'engagement de l'ensemble des acteurs locaux, des services de l'État et
des populations.

2 https://www.alert.swiss/fr/home.html

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