LEÇON 7 : LES INSTITUTIONS POLITIQUES DE L’UNION

EUROPÉENNE
Le Conseil Européen et le Conseil défendent les intérêts des états
membres -> logique d’intégration. Le Pt européen représente quant à lui
les citoyens de l’Union. La Commission européenne (exécutif de l’UE)
représente l’intérêt de l’Union.

Section 1. L'instance de direction : le Conseil européen

Depuis 1961 se tiennent des sommets européens, qui réunissent soit les
chefs d’état soit les chefs de gvnmt. C’est lors du sommet de Paris (1974)
que ces réunions vont être institutionnalisées et prendre le nom de Conseil
Eu, mais il s’agissait d’une consécration informelle : il fallait attendre l’acte
unique de 1986 pour voir apparaître dans les traités le terme de Conseil
Eu, sans qu’il ne s’agisse pour autant d’une véritable instit eu.
 C’est le Traité de Lisbonne qui fera du Conseil Eu une véritable instit.

I. Le statut organique du Conseil européen

Depuis le Traité de Lisbonne, il est prévu explicitement que le Conseil Eu

est constitué de chefs d’état ou de gvnmt -> art. 15 §2 TUE. Il est
aussi composé du président du Conseil Eu, du président de la
Commission, et du haut représentant de l’Union pr la pôl étrangère et
de sécurité (sorte de ministre des affaires étrangères de l’UE).
Le Traité de Lisbonne prévoit que ce Conseil se réunit 2 fois par semestre,
mais peut tenir des réunions extraordinaires.

Le président du Conseil Eu est Antonio Costa (ancien 1er ministre du

Portugal) depuis le 28 juin 2024. Ce président n’exerce pas de mandat
national en même tps et est élu par le Conseil eu pr 2 ans et demi,
renouvelable 1 fois.
Il assure la représentation extérieure de l’Union, assure un lien avec les
autres instit européennes, détermine les feuilles de route du Conseil eu, et
est président de séance (organise la tenue des débats).

L’art. 15 §1 TUE : le Conseil eu donne à l’Union les impulsions nécessaires

à son dvlpmt et en définit les orientations et les priorités. Concernant la
prise de décision, le TUE indique que la méthode privilégiée est celle du
consensus -> on ne recherche pas forcément l’unanimité. Certaines
décisions du Conseil Eu peuvent être cependant prises à la majorité
qualifiée

II. Le rôle du Conseil européen

Missions accomplies par le Conseil Eu :
1/ le rôle d’orientation du Conseil Eu : il exerce un rôle d’orientation
en matière éco et en matière d’action extérieure : art. 22 §1 TUE.
2/ actes juridiques du Conseil Eu, ce qui implique leur justiciabilité : le
Conseil Eu intervient dans la procédure de sanction prévue à l’art. 7 §2
TUE
3/ participation à la révision des Traités : il doit se prononcer à la
majorité simple lorsqu’un projet de révision lui est transmis par le Conseil.
4/ matière d’adhésion et de retrait : le Conseil Eu approuve les
critères d’éligibilité d’un état candidat, et idem pr procédure de retrait.
5/ rôle dans la nomination de crtnes instit/personnalités :
- Propose au Parlement Eu un candidat à la fonction de président de la
commission : art. 17 §7 TUE.
- Nomme à la majorité qualifiée la Commission, après approbation du
Parlement
- Fixe la composition du Parlement Eu : doit adopter à l’unanimité la
décision qui fixe la compo du Pt
- Nomme le haut représentant de l’Union pr les affaires étrangères, et
peut aussi mettre fin à son mandat : art. 18 TUE.
6/ arbitrage : tranche sur certaines décisions qui n’arrivent pas à être
tranchées au sein du Conseil

Section 2. La Commission européenne

La Commission n’est pas le gvnmt de l’union, même si indices qui
prouvent l’inverse, ex : sa compo est approuvée par le Pt Eu -> elle n’a
pas de légitimité propre parce que les commissaires européens sont
nommés par les états membres. Elle protège les intérêts de l’Union.

I. La composition de la Commission

Av. 2005,il y avait 20 membres et les grands pays pouvaient avoir jusqu’à
2 membres. Suite à l’élargissement de l’UE, le Traité de Lisbonne prévoit
désormais que la commission est composée d’un ressortissant par état
membre. Le mandat est de 5 ans.

Désignation des membres :

1/ le Conseil eu doit faire une proposition de nomination du Président
de la Commission en tenant compte des élections eu.
2/ le parlement élit le président de la Commission -> à la majorité
renforcée. Le Pt ne peut pas changer de candidat seul. En général, on va
choisir le chef de parti qui a gagné les élections européennes, même si ce
procédé est contesté car éminemment pôl. En 2019, cela n’a pas été le
cas et c’est Ursula Ven Der Layen qui a été élue alors qu’elle n’était pas
cheffe du partie gagnant. En 2024, elle l’est et a donc été réélue sans
difficulté par le parlement.
3/ proposition des membres par le Conseil sur la base des
propositions des états membres (et du parti gagnant).
4/ cette commission doit être approuvée par le Pt Eu -> investiture
collégiale
5/ la commission est nommée par le Conseil Eu à la majorité
qualifiée.
En Juil. 2024, Ursula devait former sa commission et cela a été chaotique :
le Pt n’avait en nov. 2024 nommé que 19 membres de la commission sur
les 27 + divergences sur les autres, comme ministre de la transition
écologique espagnole car en oct. 2024 ont eu lieu les inondations à
Valencia, et elle a été accusée d’en être responsable -> sa candidature a
été rejetée. Le commissaire hongrois a également posé pb car il était
chargé du portefeuille de la santé et du bien-être animal. Or, il tenait des
positions anti-IVG et sexistes, anti-LGBT etc -> n’a pas obtenu les voies
nécessaires.
Finalement, marchandages pôl (accords entre partis) et la commission
d’Ursula a été validée car les 3 groupes majoritaires au Pt ont accepté tous
les candidats de la présidente.

II. Les fonctions de la Commission

Les principales missions de la Commission sont posées par l’art. 17 TUE.

A) La fonction d'initiative

La Comm possède une mission générale d’initiative, car elle veille à

l’intérêt de l’UE :
- Présente le projet de budget de l’UE, art. 314 TFUE
- Propose un projet de révision des traités, art. 48 TUE
- A l’initiative normative de l’UE : la Comm initie un projet de
texte et ce n’est que dans un second temps que le Conseil de l’UE
pourra se prononcer sur cette proposition.
C’est la Comm qui initie le texte car c’est l’intérêt de l’Union qui doit
prévaloir sur les intérêts nationaux.
La PESC est un cas particulier : l’initiative est partagée entre le Haut
représentant de l’Union et un état membre.
Concernant l’espace de liberté et de justice, la Comm partage
l’initiative avec les états membres.

B) La mission de garde des traités

Art. 17 TUE : la Commission veille à l’application des traités ainsi que des
mesures adoptées par les instit -> mission de protection qui se décline en
2 volets :
- La Comm dispose d’un droit à l’information : lorsqu’elle a un
doute sur l’application des traités, elle peut demander aux
particuliers ou aux états membres des éléments pr vérifier leur
légalité.
- Moyens d’action dont dispose la Commission pr faire respecter les
traités :
o Vis-à-vis des particuliers, la Commission dispose d’un pvr de
sanction : art. 103 §2 TFUE. Ex : en matière de droit de la
concurrence, la Comm peut imposer des amendes aux
entreprises qui violent la concurrence.
o Vis-à-vis des états membres, la Commission, en tant que
gardienne des traités, pourra intenter un recours en manquement
-> permet de constater qu’un état membre a manqué à ses
obligations communautaires. C’est surtout la Commission qui
dispose de ce recours contre les états membres. Les états
membres disposent également de ce pvr mais ne l’utilisent pas.

C) Les fonctions exécutives

Dans le système eu, il est difficile d’identifier un vrai pvr exécutif sur le
plan organique. Sur le plan fonctionnel en revanche nous pouvons
identifier pls fonctions exécutives :
- Fonction d’exécution des règles arrêtées par le Conseil et le
Parlement à l’issue de la procédure de codécision. Cette fonction
peut correspondre à l’exercice d’une compétence règlementaire car
la Commission va adopter des règlements d’exécution pr mettre en
œuvre les grands textes adoptées par le Pt et le Conseil
(principalement les règlements).
- Mesures d’exécution budgétaire -> la Commission est chargée
d’exécuter le budget, conformément à l’art. 17 §1 TUE.
- Fonctions exécutives externes : elle va être chargée de négocier
certains accords internationaux entre l’Union et des états tiers, ou
entre l’Union et des organisations internationales (voir schéma plan).

Section 3. Le Parlement européen

Dès 1951, la CECA comportait « une assemblée commune ». En 1957, les
deux Traités de Rome prévoient chacun la création d’une assemblée, mais
ce n’est qu’en 1986 que l’acte unique européen va créer un Parlement
Européen -> nvlle instit.
 I. L’organisation du travail parlementaire

Depuis 1997 (Traité d’Amsterdam), le siège du Pt Eu est fixé à

Strasbourg : c’est là que se déroulent les 12 sessions plénières par an
mais il y a aussi des sessions plénières additionnelles. Les commission
parlementaires ont lieu à Bruxelles et le secrétariat général du Pt est situé
à Luxembourg.

Au Pt eu, les travaux parlementaires reposent sur une session

annuelle qui commence tjrs le 2 e mardi du mois de mars. Il y a 12 périodes
de session plénière de 4j (donc ils doivent être à Strasbourg 4j par mois).

A l’image des sessions nationales, le déroulement des sessions

dépendent de l’ordre du jour adopté par les présidents. C’est aussi au sein
de cette conférence que va être attribué le temps de parole au sein des
grps pôl ; chaque groupe possède un effectif différent -> il faut respecter
le prcp d’égalité et le prcp de proportionnalité.
II. Les attributions du Parlement européen
A) Les pouvoirs de contrôle
1) Le contrôle organique

1/ Le contrôle-approbation = contrôle positif : il s’agit pr le Pt Eu

d’approuver la nomination des membres de la Commission Eu. L’art. 14
TUE indique que le Pt doit élire le Président de la Comm en tenant compte
des élections au Pt Eu -> on ne peut pas nommer un Président de Comm
dont le parti n’aurait fait que 5% aux élections européennes.
L’avis du Pt Eu est requis pour nommer les membres de la Cour des
comptes.

2/ Le contrôle-sanction = contrôle négatif : se rapproche de la motion

de censure. Le Pt peut, par le vote d’une motion de censure, contraindre la
Comm Eu à démissionner.
La motion doit être déposée par 1/10 des membres du Pt (72 membres).
Un délai de 3 jours doit ensuite s’écouler avant de voter la motion. Pour
être adoptée, la motion de censure doit être votée par la majorité des 2/3
des suffrages exprimés -> art. 17 §8 TUE et art. 234 TFUE.
Aucune motion de censure n’a adopté la majorité requise, et une seule
Comm a mis fin à son mandat avant son terme : sous menace d’une
motion de censure, la Comm a préféré démissionner. -> La motion est une
arme de dissuasion pr que la Comm entretienne des liens avec le Pt.
C’est une démission collective, et jusqu’à la nvlle nomination d’une Comm,
la démissionnaire est chargée des affaires courantes.
 2) Le contrôle fonctionnel

Deux moyens principaux d’exercer ce contrôle fonctionnel :

- Mise en œuvre des moyens d’information dont dispose le Pt. Au
titre des moyens d’info dont dispose le Pt, chaque député peut poser
une question écrite tant à la Commission qu’au Conseil, qu’au
Président du Conseil, au Haut représentant de l’Union ou à la BCE.
- Questions orales avec débat : outil à disposition des Comm au
sein du Pt Eu, soit d’un grp politique soit au moins 1/20 des députés
du Pt.
- Interpellations : question posée à laquelle on répond par écrit et
qui peut être suivie d’un débat. Lorsque le député va recevoir une
réponse à sa question écrite, il peut avec au moins 1/10 des députés
demander l’inscription de la question à l’ordre du jour pour en
débattre oralement.
- Les commissions d’enquête : peut-être instituée à l’initiative de
¼ des membres du Pt -> Traité de Maastricht mais existaient
auparavant au sein du règlement Eu. En cas d’infraction ou de
mauvaise application du droit de l’Union, une Comm d’enquête peut
être créée et sous 3 mois elle peut élaborer un rapport qui fait
lumière sur l’infraction ou la mauvaise application du droit de
l’Union.
B) La participation au pouvoir décisionnel
1) Le pouvoir de décision en matière budgétaire

Le prcp du consentement à l’impôt est à l’origine du parlementarisme

(Boston Tea Party) « pas de taxation sans représentation ». Ce prcp a été
mis à mal lorsqu’en 1970 le système des contributions financières a été
remplacé par celui des ressources propres. Dans le système des
ressources propres, les ressources ne transitent plus par les budgets
nationaux et ne sont plus approuvées par les parlements nationaux alors
qu’autrefois le système des contributions était approuvé par chaque Pt
national.
 C’est la raison pr laquelle le Pt intervient dans l’adoption du budget
annuel de l’UE.

Art. 314 TFUE : « le Pt eu et le Conseil, statuant conformément à une

procédure législative spéciale, établissent le budget annuel de l’UE ->
projet de budget établi par la Comm, le Conseil donne sa position puis le
Pt Eu a 42 jours pr approuver ou amender la position du Conseil.

2) Un pouvoir de décision limité en matière législative

1/ Le pouvoir d’initiative indirecte

A l’image des Pt nationaux, on s’attend à ce que les parlementaires
disposent d’une initiative législative et puissent ainsi déposer des
propositions de textes. Mais dans le système européen, il y a le principe
du monopole quasi exclusif de l’initiative au bénéfice de la
Commission car celle-ci représente l’intérêt général de l’Union.
Néanmoins, on parle de pvr d’initiative indirect car le Pt peut, à la majorité
de ses membres, demander à la Commission de soumettre une proposition
d’acte au Conseil. Cependant, si la Commission refuse aucun recours n’est
possible car il s’agit d’une décision purement pôl, mais la Comm devra
donner les motifs du refus au Pt.

2/ La procédure législative ordinaire : la codécision

A l’origine, le Pt ne détenait d’un pvr consultatif, mais désormais ce pvr de
décision confié au Pt lui permet d’être coauteur de crtns actes
communautaires avec le Conseil -> art. 294 TFUE. La procédure contient
3 lectures entre lesquelles s’insère le mécanisme de la conciliation :
- La Commission propose une procédure législative au Pt.
Lorsque c’est la Comm qui initie, c’est le Pt Eu qui a la possibilité
d’amender la proposition. Ensuite, le Conseil de l’UE pourra modifier
le texte ou l’adopter en l’état.
- Si ce n’est pas adopté en l’état (amendements), s’initiera la 2ème
lecture. Le Pt Eu va examiner les amendements adoptés par le
Conseil et dans un délai de 3 mois, il pourra :
o Approuver la proposition
o Rejeter la proposition : si cela est voté à la majorité absolue
des membres du Pt, le texte est exclu de la procédure
législative
o Le Pt peut proposer des amendements au texte adopté par le
Conseil et ce, à la majorité absolue des membres du Pt. Ce nv
texte tel qu’amendé par le Pt sera ensuite soumis au Conseil
et à la Comm. Si le Conseil approuve tous les amendements
du Pt, l’acte est adopté. Si il n’adopte pas les amendements,
une procédure de conciliation sera engagée dans un délai de 6
semaines.
- Procédure de conciliation : un comité de conciliation va être
constitué et va réunir les représentants des 27 états membres et 27
membres du Pt Eu. Ce comité devra représenter l’importance des
grps pôl au Pt. Dans un délai de 6 semaines, le comité devra trouver
un compromis et adopter un projet commun. S’il ne se met pas
d’accord dans le délai prévu, l’acte sera réputé comme non-adopté
et la procédure sera terminée. A l’inverse, si le comité approuve le
projet commun il faudra aboutir à une 3 ème lecture : le projet sera
soumis au Conseil et au Pt pr confirmation (6 semaines pr
 l’approuver), à la majorité qualifiée pour le Conseil et pr le Pt à la
majorité des suffrages exprimés -> lorsque les deux instit l’ont voté,
le texte sera signé et adopté (voir schéma).

Section 4. Le Conseil (de l’UE)

C’est l’instit qui représente les intérêts des états membres. ⚠️ Quand bien
même il participe à l’adoption des actes législatifs, il ne faut pas associer
le Conseil à une chambre Haute qui représenterait l’intérêt des états
fédérés.
Art. 16 §1 TUE définit les fonctions du Conseil ; il dispose que « le Conseil
exerce conjointement avec le Pt Eu les fonctions législatives et
budgétaires. Il exerce également les fonctions de définition des pôl ».
Le Conseil possède cette faculté d’identifier les pôl publiques et de leur
donner une certaine orientation -> c’est ce qui explique que la Comm ne
représente pas vrmt un gvnmt, puisque le Conseil le fait aussi (si l’on s’en
tient à l’art. 20 constit Fr).

Le conseil possède également des compétences exécutives ; il est

notamment chargé de mettre en œuvre le pôl de sécurité et de défense. Il
va également être chargé, avec la Comm, de conclure des accords
internationaux au nom de l’UE, mais sa fonction principale reste celle
d’adopter des actes avec le Pt Eu.

I. Composition

Le Conseil est souvent associé à une forme de Conseil de ministres, cf.

TECE voulait adopter l’appellation de Conseil des ministres (mais TECE
refusé) -> sur le plan organique, ce sont les ministres de chaque état qui
vont siéger au sein du Conseil en fonction de l’ordre du jour de celui-ci.
Ex : pourront siéger au sein du Conseil les ministres des affaires
étrangères de chaque état, si les textes en discussion y sont relatifs.

Contrairement aux apparences, le Conseil ne constitue pas un organe

intergvnmtal mais une instit à part entière de l’Union : lorsque les
représentants des états membres participent au Conseil, ils sont
considérés comme des membres de celui-ci qui peuvent décider librement
sans que leurs décisions n’aient besoin d’être approuvées au niv national
(même s’il agit tout de même dans l’intérêt du pays).

Formations du Conseil :
Le conseil siège en différentes formations, prévues par le TUE :
 - Conseil aux affaires étrangères présidé par le représentant de
l’Union pr la pôl étrangère et composé des ministres des affaires
étrangères
- Conseil des affaires générales : instance qui assure la cohérence
des travaux des autres formations du Conseil -> organe permanent
qui assure le fonctionnement général.
En parallèle, il y a d’autres formations thématiques mais non listées
expressément dans le TUE, elles peuvent varier en fonction du contexte et
son adoptées sur décision du Conseil Européen. En ce moment, il y en a 8,
ex : formation des affaires économiques et sociales.

La présidence du Conseil est semestrielle ; depuis le 1er janv, c’est

Donald Tusk qui préside le Conseil pr la 2 ème fois. C’est le Conseil
Européen qui organise la rotation de la présidence du Conseil, qui
fonctionne par grp de 3 états membres, justement pr tenir compte de la
diversité et des équilibres géographiques au sein de l’Union.
Tusk a placé son programme sous le signe de la défense Européenne (en
gros).
 A la fin des 6 mois, un bilan est fait sur la présidence passée et un
débat au Pt Eu sur l’échec ou la réussite de celle-ci.

Existence du comité des représentants permanents : organe permanent

qui prépare le travail des formations en l’absence des différents ministres
lorsque ceux-ci rentrent dans leur capitale respective.

II. Le fonctionnement du Conseil

A) Les procédures majoritaires

Le Traité de Lisbonne fait du vote à la majorité qualifiée la procédure

de prcp -> art. 16 §3 TUE. Les cas où le conseil se prononce à la
majorité simple sont strictement délimitées par le traité et concernent des
décisions moins importantes, comme des décisions de procédure.
Pendant qq années au Conseil, on votait à l’unanimité. En 1965, il était
question de réformer le système de vote au Conseil (passer de l’unanimité
à la maj) -> De Gaulle a décidé de suspendre la représentation de la
France au Conseil -> POLITIQUE DE LA CHAISE VIDE.

La majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des

membres du Conseil, donc 15 états sur 27 qui doivent réunir au moins
65% de la pop de l’Union.
 le 1er seuil (55%) permet de traiter les états à égalité.
 le 2ème seuil tient compte du poids respectif de chaque état (ex :
France = 15% de la pop de l’Union Eu) -> tient compte de la diversité
démographique avec une dimension proportionnelle.

B) Les procédures à l'unanimité

N’est pas caractéristique d’une organisation qui vise l’intégration pôl ->
logique intergvnmtale.
Néanmoins parce que l’UE sui generis (instit particulière), on est obligés
d’adopter des procédures à l’unanimité. Ex : PECS ou réforme du mode
d’élection au Pt Eu. La logique dominante depuis le Traité de Lisbonne est
le passage de l’unanimité à la maj qualifiée ce qui renforce la logique
d’intégration (une 20aine de décisions ont fait l’objet de ce passage)
 Clauses passerelles