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代建与项目管理二种模式的制度分析

自《国务院关于投资体制改革的决定》中提出对非经营性政府投资项目加快

推进“代建制”以来，截至 2004 年末的相关资料表明，全国已有十余个省市开

展了“代建制”试点工作，更有一些省市及相关主管部门还陆续出台了有关政府

投资公益性项目实行“代建制”的管理办法及相关规定。“代建制”作为我国投

资体制改革的一项重要举措，受到了人们的广泛关注。“代建制”能否如制度设

计者所愿，从源头上扼制政府投资项目普遍存在的三超问题？本文试图分别从理

论与实践的角度对“代建制”与项目管理制的作用机理、适用范围及存在问题作

出分析和探讨。

　　一、制度需求与制度创新

　　制度是社会的博弈规则，即构建人们相互作为的人为设定的约束。它既包括

正式规则，如法律、规章等，也包括非正式规则，如习惯和道德约束等。制度

的功效在于最大限度地节约社会的交易成本，当然制度的执行也是有成本的，因

此一项新的制度如果能够得到越多的当事人的支持，则其成本就越小。

　　“代建制”，简言之，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理

企业，负责对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建

成后交付使用单位的制度。工程项目管理模式（PM 或 PMC），是指由业主方委托

专业机构（一般为工程咨询公司或项目管理公司）作为业主代表，也即业主职能

的延伸，对工程项目进行集成化管理。还有一种称之为工程总承包模式（EPC），

是指业主通过招标等手段，委托一家工程（施工或设计）公司对整个工程项目实

行设计—采购—建设进行总承包，通常由总承包商完成工程的主体设计或施工，

但允许总承包商把局部设计或施工分包出去，甚至允许总承包商把建筑安装施工

全部分包出去，而所有的分包工作都由总承包商对业主负责，业主不与分包商直

接签订合同。工程项目管理模式抑或工程总承包模式在发达的资本主义国家已有

若干年历史，这种制度安排究其根源是社会专业化分工使然。因此，也有人认为

“代建制”只是工程项目管理制或工程总承包制在我国社会主义市场经济条件

下的一个翻版而已。果然如此吗？要想解释清楚这一问题，就得从“代建制”产

生的背景谈起。

　　众所周知，现阶段我国社会所有制结构仍然是以公有制为主体的一种制度安

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