INTEGRANTES:
ERNESTO MALAGON
ANGIE MOLINA
DAVID MONCADA
ANDERSON MORENO
CRISTHIAN QUISPI
La Administración Pública ecuatoriana a inicios del siglo xx
Ecuador entra en el siglo xx básicamente con las mismas instituciones administrativas de las
últimas décadas del siglo XIX. Las principales fuentes de la normativa de la Administración
Pública ecuatoriana continúan siendo: la Constitución de la República, la Ley de Hacienda y la
Ley de Régimen Administrativo, sustituidas por la Ley Orgánica de Administración Financiera y
Control (LOAFYC) a mediados de los setenta y, por el "Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva", a fines de siglo, inspirado este último en la ley de
régimen jurídico de las administraciones públicas de España, citada líneas arriba.
Así, las instituciones político-administrativas que se encuentran vigentes en 1900 son la
Presidencia de la República y hasta cinco ministros de Estado, No obstante, en 1900, se reforma
esta Ley autorizando al Ejecutivo aumentar el número de los Ministros Secretarios de Estrado,
hasta el término que fija la Constitución. Esta potestad de creación de ministerios con
prescindencia del Congreso no se encuentra atribuida al Ejecutivo, ni en la codificación de la Ley
de Régimen Administrativo de 1960, y no reaparece hasta la Constitución Política de 1979. En la
Ley de Régimen Político y Administrativo de la República de 1930, los ministros de Estado son
seis: Gobierno y Previsión Social, Relaciones Exteriores, Educación Pública, Obras Públicas,
Agricultura y Fomento, Hacienda y Crédito Público, y Guerra, Marina y Aviación. En la
actualidad existen quince ministerios de Estado a lo que pueden añadirse las dependencias con
nivel ministerial Secretaría General de la Administración y el Consejo de Desarrollo de las
Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE).
Los gobernadores de provincia a comienzos de siglo, conforme la tradición del siglo XIX,
desempeñan un papel destacado, por la autonomía de sus acciones. Además, la dificultad de
comunicaciones le atribuía necesariamente una amplia discrecionalidad en el ejercicio de sus
vastas atribuciones.
La evolución de las competencias públicas a lo largo del siglo xx
Las funciones públicas que la teoría política de su época atribuía al Poder Ejecutivo eran en
extremo restringidas. En el caso ecuatoriano, durante el siglo XIX las actividades del Ejecutivo
se contrajeron al afianzamiento militar, en medio de constantes levantamientos, asonadas y
amenazas de invasión extranjera, con una mínima Administración Pública propiamente dicha. Las
obras y edificios públicos y el apoyo a la instrucción representan los principales esfuerzos de los
presidentes del siglo pasado. En todas estas actividades tenían gran injerencia el Congreso y el
Consejo de Estado.
Asimismo, se observa una nueva dispersión de órganos administrativos y de asignación de
tributos, lo cual es una tendencia cíclica de la Administración Pública ecuatoriana de dispersión y
centralización sucesiva de entes y recursos.
La revolución juliana marca el inicio de una transformación del enfoque de la Administración
Pública en la política no solo monetaria, sino también financiera y económica del país. El Estado
asume un creciente control sobre aspectos que hasta la fecha se encontraban fuera de la órbita
gubernamental. Esta supervisión requiere de una institucionalidad y de una burocracia
especializada.
La creación de unidades administrativas y ministerios sucesivamente encargados de la ejecución
de programas de desarrollo y asistencia local es una tendencia propiciada por el Banco Mundial y
el Banco Interamericano de Desarrollo, que se inicia en los años 80 y se intensifica con el aumento
de la crisis y el empobrecimiento generalizado de la población, especialmente la del campo. El fin
de siglo en Ecuador tiene como características relevantes un gran impulso político y legal hacia
la privatización, el resurgimiento de la antigua figura de la concesión para delegar servicios
públicos y la descentralización, que se tradujeron en magros resultados durante la década de los
noventa, puesto que ningún gran servicio público o importante actividad estatal ha sido
concesionado o privatizado hasta la fecha, ni tampoco la descentralización se ha producido,
aunque referencias abundantes a la misma aparecen en la Constitución de 1998 y en leyes
variadas.
Por último, se perfila un nuevo paradigma en las actividades públicas y privadas orientadas hacia
un desarrollo que no solo signifique crecimiento económico, sino también que aproveche
racionalmente los recursos y sea equitativamente distribuido: es el concepto de desarrollo
sustentable y conservación del medio ambiente, plasmado en la declaratoria constitucional del
derecho a un medio ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.
Desarrollo institucional de la Administración Pública ecuatoriana en el siglo xx
El procedimiento administrativo
Se perfila un nuevo paradigma en las actividades públicas y privadas orientadas hacia un desarrollo que no
solo signifique crecimiento económico, sino también que aproveche racionalmente los recursos y sea
equitativamente distribuido: es el concepto de desarrollo sustentable y conservación del medio ambiente,
plasmado en la declaratoria constitucional del derecho a un medio ambiente sano, ecológicamente
equilibrado y libre de contaminación.
En todas las leyes de los noventa, relacionadas con los servicios públicos y el aprovechamiento de los
recursos naturales se contempla el requerimiento del estudio de impacto ambiental, consagrado en la Ley
de Gestión Ambiental.
Un importante órgano administrativo, gubernamental y jurisdiccional es el Consejo de Estado, constante en
la Constitución colombiana de Cúcuta y que pervive en el Ecuador hasta entrado el siglo xx, presente
también en España. La reforma constitucional de 1906, le atribuye por primera vez la decisión "de las
cuestiones contencioso-administrativas, en conformidad con la ley", jurisdicción que mantiene hasta 1967,
aunque la Constitución de 1945, le encomienda estas funciones al Tribunal de Garantías Constitucionales.
Ahora bien, aunque las funciones contencioso-administrativas se encomendaron al Consejo de Estado,
conforme la tradición española y francesa, “no llegó a funcionar … como verdadero Tribunal de lo
Contencioso Administrativo” tanto por su composición cuanto por la inexistencia del reglamento
correspondiente, según LARREA HOLGUÍN, por lo que “los pocos casos que se presentaron … o fueron de
ínfima o ninguna importancia o tardaron años y años hasta resolverse o quedaron definitivamente sin
ninguna solución por parte de ese alto organismo.
En 1954 se crea el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Constitución de 1967 reconoce los
"Tribunales de lo Contencioso" para decidir las cuestiones contencioso-administrativas y contencioso-
tributarias. La Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativo recién se expide en 1968 y en 1975 se dicta
el Código Tributario vigente, con reformas, que contiene el procedimiento tributario tanto en sede
administrativa cuanto en sede judicial, donde se regula el funcionamiento del Tribunal Fiscal.
La hacienda pública y lo contencioso tributario
La Hacienda pública, en su competencia de recaudación de rentas públicas, desempeña un papel superlativo
desde la administración española. La administración fiscal estaba inicialmente compuesta por una
Contaduría, que después se transforma en un Tribunal de Cuentas, al estilo español. Desde 1929, la
Contraloría General asume el papel que hasta entonces desempeñaba el Tribunal de Cuentas. Su
competencia es de índole administrativa, de modo que se puede recurrir de sus decisiones en sede judicial,
ante el tribunal respectivo. Originalmente el Tribunal de Cuentas fue básicamente una jurisdicción de la
Función Ejecutiva, con el apoyo de funcionarios revisores. Más adelante, con el nombramiento de sus
magistrados a cargo del Congreso, se integran en la función judicial y en 1959 se instituyen en el Ecuador
el Tribunal Fiscal.
La planificación en el Ecuador
La Constitución de 1979 encargó la planificación al Consejo Nacional de Planificación y convirtió
esta actividad en la principal tarea del Vicepresidente de la República, lo que se convirtió con
frecuencia en origen de variados conflictos con el Presidente de la República.
Los presupuestos públicos
Existen una serie de principios presupuestarios vigentes en la Constitución de 1998 consagrados
en todas las constituciones del siglo xx, algunos provenientes del siglo anterior: deberá contener
todos los ingresos y egresos, no se puede cubrir gastos corrientes con endeudamiento público, no
podrá privarse a ningún órgano público del presupuesto necesario para cubrir sus fines
La contratación pública ecuatoriana
La Ley de Modernización, además de las concesiones de servicios públicos, a que también se
refiere la Constitución, amplia la posibilidad de contrataciones para aplicar sus disposiciones a
todas las figuras contempladas en las leyes ecuatorianas, entre las que se deben considerar
incluidas, en primer lugar, las provisiones del Libro Cuarto, del Código Civil, sobre los contratos.
Además, existen normas específicas para los contratos que pueden celebrar diferentes entidades y
dependencias del Estado de: aprovechamiento forestal, servicios personales, seguros,
endeudamiento público, venta de valores y negocios fiduciarios, sociedad y arrendamiento
mercantil, etc.
Sobre la disposición de bienes del Estado, desde el siglo xix ha correspondido al Congreso
Nacional la aplicación de usos públicos de los bienes nacionales y arreglar su administración,
como por ejemplo la Constitución de 1906. Posteriormente se ha facultado al Congreso para
decretar o autorizar la enajenación o hipoteca de los bienes del Estado. La Constitución de 1946
dispuso que la venta de bienes muebles se debía someter a lo dispuesto por la ley. La Constitución
de 1967 dispuso que correspondía al Senado autorizar la enajenación o gravamen de los
inmuebles. La Constitución de 1979 suprime tales atribuciones del Congreso y otorga a la
Contraloría competencia para controlar los ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos,
administración y custodia de bienes públicos, lo que se mantiene en la reforma y codificación
vigente.
Las empresas públicas
En general, las empresas públicas se crearon como personas jurídicas de derecho público. Algunas
de ellas no fueron verdaderas empresas —en el sentido de entidades productoras de bienes para
el mercado— como la Empresa de Suministros del Estado, cuyas funciones ya se encuentran
contempladas en las sucesivas leyes de Hacienda por lo menos desde 1927, donde se asigna al
Ministerio de Hacienda la vigilancia y dirección de las adquisiciones para el Estado, ministerio
donde se crea la Dirección de Suministros para adquirir y suministrar a los Departamentos y
Oficinas los materiales que se necesiten para el uso del gobierno. En cambio, sí responden al
concepto de empresa los servicios públicos de correos, telecomunicaciones y energía eléctrica,
que después de funcionar largo tiempo como dependencias ministeriales, se constituyeron como
entidades con personalidad jurídica de derecho público a comienzos de los años setenta (Empresa
Nacional de Correos, IETEL e INECEL), época en que también se creó la Corporación Estatal
Petrolera Ecuatoriana (CEPE), hoy Petroecuador y sus filiales, entre otras. Por otro lado, las
empresas constituidas principalmente en los años setenta y ochenta, denominadas públicas son en
realidad de derecho privado, puesto que se constituyeron en compañía de economía mixta o como
sociedades anónimas de capitales públicas, conforme las provisiones de la Ley de Compañías. Tal
es el caso también de las empresas eléctricas de capitales públicos en todo el país y de
innumerables compañías de economía mixta. Finalmente, se deben mencionar en este rubro de las
empresas del Estado, compañías anónimas determinadas en las cuales la institución financiera
estatal Corporación Financiera Nacional adquirió participaciones por razones diversas, que vendió
en los años noventa.
Muchas de estas empresas nunca cumplieron las ambiciosas finalidades que les atribuyeron sus
bien intencionados creadores y más bien se constituyeron en una pesada carga para el Estado por
sus pequeñas y grandes pérdidas, además de frecuentes escándalos por elevadas sumas en
negocios fallidos. Las empresas rentísticas no produjeron los excedentes en los montos esperados
o, peor aún, también produjeron pérdidas. Las empresas de servicios públicos y de explotación de
hidrocarburos forzosamente produjeron excedentes a pesar de que ninguna de ellas llegó nunca a
elaborar una contabilidad comercial ni presentar balances ni estados de ganancias y pérdidas, pero
en todo caso realizaron regularmente las transferencias de fondos correspondientes al Tesoro
nacional.
La Ley Fundamental también dice sobre los servicios públicos de agua potable y de riego,
saneamiento, fuerza eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, facilidades portuarias podrán
prestarlos directamente o por delegación a empresas mixtas o privadas, mediante concesión,
asociación, capitalización, traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual,
de acuerdo con la ley.
La función pública
El primer fuerte impulso al crecimiento burocrático ocurre con la laicización educativa que ocurre
en la primera década del siglo xx. La creación de variadas instituciones reguladoras en los años
20 multiplica los empleos burocráticos y el requerimiento de un desarrollo tecnocrático para el
manejo de cuestiones especializadas. La Segunda Ley Obrera, de 1921, que es sancionada por el
Presidente Tamayo … determina lo que debe entenderse por obrero o jornalero, y por patrono,
incluyendo al Estado y a las entidades de derecho público. También se dictan leyes para ciertas
ramas específicas de la burocracia: en 1938 se expiden las leyes de Escalafón del Magisterio y de
Servidores Públicos del Servicio Exterior de la República. Otros empleados que tienen su propia
legislación son los que prestan sus servicios en las diferentes ramas de las fuerzas armadas,
incluyendo la policía, así como los denominados "empleados civiles" de estas dependencias. El
máximo desarrollo de la burocracia pública se produce durante las dictaduras militares de los 70,
—donde se dicta la codificación vigente de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa—
en que la función pública alcanza su más alta expresión en el siglo xx, sin perjuicio de lo cual la
burocracia continúa incrementándose hasta fin de siglo, con el aumento consiguiente del gasto
público, con una pequeña disminución de su número por efecto los esquemas de supresiones de
partidas y de "compra de renuncias" instaurados a comienzos de los años noventa. A pesar de lo
dicho sobre el gasto público, a nivel individual, las remuneraciones burocráticas decrecieron
constantemente, en valores reales, desde comienzos de los 80.
En las entidades que ejercen la potestad estatal se aplica como regla el régimen administrativo y
como excepción—para obreros y trabajadores manuales— el régimen laboral privado. Por otra
parte, todas las demás instituciones, esto es todas aquellas cuyas funciones son delegables al sector
privado, aplican como regla general el Código del Trabajo y como excepción — para quienes
ocupan cargos directivos y, en general, de jefatura— el régimen administrativo.
La Dirección Nacional de Personal contemplada en esta ley se convierte posteriormente en una
unidad de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA), habiéndose trasladado
a la Presidencia de la República cuando se suprimió dicha Secretaría. Actualmente, esta unidad
se denomina Oficina de Servicio Civil y Desarrollo Institucional de la Presidencia de la República.
Tanto la Ley de Presupuestos del Sector Público cuanto la Ley de Modernización contienen
provisiones relacionadas con la disminución del número de funcionarios públicos: indemnización
por supresión de puesto y compensación por separación voluntaria, respectivamente.
En la actualidad, las remuneraciones del sector público son establecidas por el Consejo Nacional
de Remuneraciones (CONAREM), para todos los empleados, tanto los sometidos a las leyes
administrativas cuanto a las laborales.
