Sentencia T-265/22

Referencia: Expediente T-8.600.309

Acción de tutela interpuesta por Rafael

Eduardo Cera Alcalá, en contra de Salud
Total EPS.

Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintidós (2022)

La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,

conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger -quien la preside-,
José Fernando Reyes Cuartas y Natalia Ángel Cabo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente:

SENTENCIA

En el trámite de revisión de las decisiones judiciales emitidas, en primera

instancia, por el Juzgado Once de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de
Barranquilla, el nueve (9) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)1 y, en
segunda instancia, por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de
Barranquilla, el catorce (14) de enero de dos mil veintidós (2022) 2, dentro de la
acción de tutela promovida por el señor Rafael Eduardo Cera Alcalá en contra
de Salud Total EPS.

I. ANTECEDENTES

De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), el

Decreto 2591 de 1991 (art. 33) y el Acuerdo 02 de 2015 (art. 55), la Sala de
Selección de Tutelas Número Tres3 de la Corte Constitucional escogió, para
1
Ver a folio 1 del cuaderno de primera instancia.
2
Ver a folio 1 del cuaderno de segunda instancia.
3
Sala de Selección de Tutelas Número Tres, conformada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y la
magistrada Cristina Pardo Schlesinger. Auto del 29 de marzo de 2022, notificado el 20 de abril de 2022.

1
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad
con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Séptima de Revisión
procede a dictar la Sentencia correspondiente.

1. De los hechos y las pretensiones

El ciudadano Rafael Eduardo Cera Alcalá, a través de apoderada judicial,

interpuso acción de tutela en contra de Salud Total EPS. En ella solicitó la
protección de los derechos fundamentales al “debido proceso, dignidad
humana, seguridad social, igualdad y a obtener una respuesta oportuna, sin
evasivas”4, presuntamente vulnerados por la entidad accionada. Dentro del
proceso de revisión del expediente de la referencia se consideraron los
siguientes hechos:

1.1. El señor Rafael Eduardo Cera Alcalá tiene 70 años de edad 5 y padece un
diagnóstico de síndrome mielodisplásico sin otra especificación desde el 13 de
noviembre de 2018, además presenta otro diagnóstico de trastorno de la piel y
tejido subcutáneo no especificado desde el 30 de agosto de 20216.

1.2. Actualmente el accionante se encuentra afiliado a Salud Total EPS S.A.,

como cotizante independiente desde el año 2008. Relata el actor que el 12 de
mayo de 2020 se cumplieron 540 días reglamentarios para que las
incapacidades que se generen sean pagadas por Salud Total EPS, tal como lo
dispone la Ley 1753 de 2015 en su artículo 67. Situación que el señor Cera
Alcalá puso de presente a la EPS pero obtuvo negativa para el pago
solicitado7.

1.3. Por lo anterior, el 18 de diciembre de 2020 el actor presentó derecho de

petición ante la EPS, en este solicitó el pago correspondiente al subsidio por
incapacidades que superen los 540 días8.

1.4. El 5 de mayo de 2021, en respuesta a la petición radicada por el

accionante, la EPS señaló que el señor Rafael Eduardo Cera Alcalá solicitó el
pago de incapacidades superiores a 180 días que corresponde asumir al fondo

4
Ver a folio 2 del escrito de tutela.
5
De acuerdo con historia clínica que obra a folio 18 del escrito de tutela.
6
Ver a folio 1 del escrito de tutela.
7
Ver a folio 2 del escrito de tutela.
8
Derecho de petición presentado por el actor, el 18 de diciembre de 2020.

2
de pensiones. Agregó que el accionante no está afiliado a ningún fondo de
pensiones y que por esa razón no procederá a realizar los pagos requeridos9.

1.5. Sin embargo, el actor considera que la EPS dio una respuesta evasiva y
sin fundamento, ya que no responde a la petición y, por el contrario,
desconoce directamente sus derechos fundamentales, la gravedad de su
progresiva enfermedad y su obligación de pago de sus incapacidades. Agregó
que la EPS nada dijo sobre el cumplimiento de los 540 días el 12 de mayo de
2020, momento desde el que tiene derecho al pago de sus incapacidades por
parte de la EPS10.

1.6. Por otro lado, el accionante indica que cuando intenta radicar sus
incapacidades a través de la página web de la entidad accionada, como
requisito de trámite, la plataforma no permite dicha radicación e indica que él
“tiene un programa especial que no permite liquidar prestaciones
económicas”11.

1.7. Al momento de presentación de la acción de tutela el actor afirmó no

haber recibido los pagos correspondientes a las incapacidades posteriores a los
540 días reglamentarios para que el pago sea asumido por la EPS.

1.8. Por lo expuesto, el señor Rafael Eduardo Cera Alcalá, a través de su

apoderada judicial, solicitó la tutela de sus derechos fundamentales al “debido
proceso, dignidad humana, seguridad social, igualdad y a obtener una
respuesta oportuna, sin evasivas”12, presuntamente desconocidos por Salud
Total EPS. En consecuencia pidió ordenar a la accionada realizar el pago
correspondiente a las incapacidades médicas que superaron los 540 días.

2. Contestación de la acción de tutela

En Auto interlocutorio del 26 de octubre de 2021, el Juzgado Once de

Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Barranquilla avocó
conocimiento de la acción, corrió traslado a la entidad accionada y a su
respectiva representante legal. Finalmente, solicitó a la apoderada judicial del
accionante aportar información del representante legal del fondo de pensiones
al que se encuentra afiliado el actor.
9
Respuesta de la EPS, del 5 de mayo de 2021 al derecho de petición presentado por el accionante. Folio 25
del cuaderno de la demanda.
10
Ver a folio 2 del escrito de tutela.
11
Ib. Ídem.
12
Ib. Ídem..

3
 2.1. Intervención de la parte accionada

a) Salud Total EPS SA13

Mediante escrito allegado por la Administradora Suplente de Salud Total EPS

SA, la accionada sostuvo que no es responsable por las prestaciones a favor
del actor que se causen con posterioridad a los primeros 180 días continuos de
incapacidad, ya que, a su juicio, la ley determina que estos deben estar
cubiertos por el fondo de pensiones al que se encuentre afiliado el solicitante.
En consecuencia, es el actor a quien se le imputa la consecuencia negativa de
carecer de afiliación a un fondo de pensiones. Agregó que el señor Rafael
Eduardo Cera cuenta con calificación, en primera oportunidad, de pérdida de
capacidad laboral en un porcentaje del 42.15%.

En virtud de lo anterior, la EPS solicitó declarar la improcedencia de la acción

de tutela por la inexistencia de vulneración de derecho fundamental alguno y
la existencia de otros medios de defensa judicial al alcance del actor.

3. Pruebas relevantes que obran en el expediente

- Copias de los certificados de incapacidades expedidas por los

médicos tratantes entre el 7 de mayo de 2020 y el 25 de febrero de
2022.
- Derecho de petición radicado el 18 de diciembre de 2020
- Respuesta de Salud Total EPS del 5 de mayo de 2021 al derecho de
petición presentado por el accionante.
- Pantallazo de la página web de la EPS donde se presenta la
imposibilidad de tramitar prestaciones económicas.
- Certificado de afiliación a Salud Total EPS.
- Certificación de pago de incapacidades por parte de la EPS durante
los primeros 180 días.

4. Decisiones judiciales objeto de revisión

4.1 Sentencia de primera instancia

13
Ib. Ídem.

4
4.1.1. Mediante Sentencia del nueve (9) de noviembre de dos mil veintiuno
(2021)14 el Juzgado Once de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de
Barranquilla, decidió tutelar los derechos fundamentales al debido proceso,
dignidad humana y petición del señor Rafael Eduardo Cera Alcalá. En
consecuencia ordenó a la EPS liquidar y pagar al accionante la totalidad de las
incapacidades laborales generadas desde el 6 de junio de 2020 al 28 de
octubre de 2021, y las que eventualmente le genere su médico tratante, so
pena de incurrir en desacato. Adicionalmente ordenó a la accionada habilitar
el portal web para que el beneficiario pueda cargar sus incapacidades al
sistema y ordenó también responder de manera completa y de fondo el
derecho de petición allegado por el actor15.

A dicha conclusión llegó el juez de primera instancia considerando, en primer

lugar, que la acción de tutela si era procedente, toda vez que las condiciones
objetivas del accionante lo ponen en un estado de debilidad manifiesta dado su
estado de salud, además de su precaria situación económica, ya que en las
incapacidades se encontró registrado que sus ingresos no superan un salario
mínimo. En este caso, la jurisdicción ordinaria no podría dar una protección de
manera eficaz y oportuna a los derechos del accionante que requieren garantía
perentoria.

4.1.2. Por otro lado, el juez sostuvo que en línea con lo señalado en la
jurisprudencia constitucional16, el pago de incapacidades tiene una estrecha
relación con la garantía del derecho al mínimo vital, a la salud y a la vida
digna en los periodos en los cuales la persona no se encuentra en condiciones
adecuadas para realizar labores que le permitan obtener un salario. Con estas
reglas, se reconoce implícitamente que, sin dicha prestación, es difícilmente
presumible que se estén garantizando los derechos mencionados. En
consecuencia, y toda vez que las incapacidades presentadas por el accionante
han sido ordenadas en debida forma por su médico tratante, tiene derecho a
recibir el pago de estas. Situación a la que se ha negado la EPS, vulnerando así
los derechos del señor Rafael Eduardo Cera Alcalá al debido proceso y
dignidad humana.

4.1.3. Respecto de la violación al derecho de petición, el juez sostuvo que las

respuestas a las peticiones ciudadanas deben ser oportunas, completas y que
atiendan a la necesidad presentada por el peticionario. Ello no ocurrió en el
14
Ver a folio 1 del cuaderno de primera instancia.
15
Ver a folio 9 de la sentencia de primera instancia.
16
Ver sentencias T-876 de 2013 y T-490 de 2015, citadas en la sentencia de primera instancia.

5
caso concreto, ya que la EPS no resolvió de fondo la petición del actor, y
además la respuesta fue dada por fuera del término legal. Con lo cual
desconoció también su derecho de petición17.

4.2 Impugnación

4.2.1. Salud Total EPS SA presentó escrito de impugnación dentro del

término legal establecido para el efecto. Por un lado, consideró que el juez de
tutela le ordenó el pago de una prestación económica que no cumple con los
requisitos exigidos por la ley, ya que es una prestación que debe ser asumida
por un fondo de pensiones. Agregó que, aunque es verdad que el accionante
cuenta con incapacidades superiores a los 180 días, el pago de estas debe ser
asumido por un fondo de pensiones y el hecho de que el afiliado no cuente con
dicho fondo no debe ser una obligación que asuma la EPS, pues sería una
indebida destinación de los recursos públicos18.

4.2.2. Adicionalmente, la EPS accionada señaló que el afiliado cumplió 180

días de incapacidad el 12 de mayo de 2019, periodo debidamente pagado por
la EPS. Sin embargo, el usuario no es cotizante ante ninguna administradora
de fondo de pensiones, razón por la cual la EPS generó administrativamente la
pérdida de capacidad laboral del accionante valorada en un 42.15%. Así pues,
como el actor no cuenta con afiliación al sistema general de pensiones, es él
mismo quien debe asumir la consecuencia que en este caso le supone no poder
recibir pago de incapacidades superiores a 540 días.

4.2.3. La EPS sostuvo que su proceder se ha enmarcado en lo dispuesto por la

Ley 100 de 1993. En ese sentido, alegó su falta de legitimación en la causa por
pasiva, ya que no ha desconocido los derechos fundamentales del accionante.
Además, adujo que la acción de tutela es improcedente, toda vez que el actor
cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para proponer su
inconformidad, en este caso, la jurisdicción ordinaria en materia laboral.

4.2.4. Finalmente, respecto del pago de incapacidades, indicó que la Ley 100
de 1993 dispone que “el Sistema General de pensiones tiene por objeto
garantizar a la población el amparo contra las contingencia derivadas de la
vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y
prestaciones, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura

17
Ver a folio 8 de la sentencia de primera instancia.
18
Escrito de impugnación, folio 1.

6
a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones…”19.
Por lo tanto, la prestación económica reclamada por el accionante debe ser
asumida por un fondo de pensiones y, teniendo en cuenta que el actor no
cuenta con uno, este debe asumir las consecuencias de ello. Con fundamento
en los anteriores argumentos, la EPS accionada solicitó revocar la sentencia de
primera instancia por inexistencia de violación de derecho fundamental
alguno.

4.3 Sentencia de segunda instancia20

4.3.1. El catorce (14) de enero de dos mil veintidós (2022)21 el Juzgado Cuarto
Civil del Circuito de Oralidad de Barranquilla desató la impugnación y
decidió revocar el fallo de primera instancia en lo relativo a la orden de pago
de las incapacidades médicas a favor del señor Rafael Eduardo Cera Alcalá y
únicamente otorgó la protección al derecho fundamental de petición.

4.3.2. En primer lugar, el Juzgado consideró que la pretensión del actor es

incierta. Ello por cuanto reclama el pago de una prestación económica que
corresponde asumir a un fondo de pensiones, pero sin contar con afiliación a
alguno de ellos. Agregó que, con base en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional22, la procedencia excepcional de la acción de tutela no implica
que el juez pueda ordenar el pago de un derecho incierto y discutible, ya que
ese tipo de determinaciones escapan a la órbita constitucional23.

4.3.3. En conclusión el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de

Barranquilla consideró que “ante la falta de certeza en el derecho a recibir la
incapacidad por parte del accionante, ante una situación no consagrada
expresamente en la normal (sic), cual es la falta de afiliación del accionante a
un fondo de pensiones, hacen imposible amparar el derecho por vía de
tutela”24. En consecuencia, el accionante debe acudir a la jurisdicción
ordinaria para reclamar sus pretensiones.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia
19
Escrito de impugnación, folio 7.
20
Ver folios 1 a 7 del expediente digital de sentencia de segunda instancia.
21
Ver a folio 1 de la sentencia de segunda instancia.
22
Ver sentencia T-308 de 1993, citada en el fallo de segunda instancia.
23
Ver a folio 5 de la sentencia de segunda instancia.
24
Ver a folio 6 de la sentencia de segunda instancia.

7
 
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional 25 es
competente para proferir Sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo prescrito por el inciso 2º del artículo 86, y el
numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Examen de procedencia de la acción de tutela.

 
2.1. Legitimación en la causa por activa. De acuerdo con lo previsto en el
artículo 86 de la Carta Política, toda persona tiene derecho a interponer acción
de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre 26. En desarrollo de dicho
mandato constitucional, el artículo 10 del Decreto 2591 de 199127 dispone que
la referida acción de amparo: “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar,
por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos”.

En esta oportunidad, el presupuesto mencionado se encuentra acreditado en

tanto que el señor Rafael Eduardo Cera Alcalá es el presunto titular de los
derechos fundamentales cuya protección invoca la abogada Carmen Alicia
Sarabia León, como apoderada judicial del accionante, con poder debidamente
conferido por este28.

2.2. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, el artículo 86 del

texto superior establece que la tutela tiene por objeto la protección efectiva e
inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas
o por el actuar de los particulares en los casos previstos en la Constitución y
en la ley29. En este contexto, según lo señalado de manera reiterada por la
Corte, en lo que respecta a esta modalidad de legitimación, es necesario
acreditar dos requisitos: por una parte, que se trate de uno de los sujetos
respecto de los cuales procede el amparo; y por la otra, que la conducta que

25
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas conformada por los Magistrados Cristina Pardo Schlesinger, Natalia
Ángel Cabo y José Fernando Reyes Cuartas.
26
Constitución Política de 1991, artículo 86. 
27
“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
28
Al respecto ver a folio 5 del cuaderno de la acción de tutela.
29
El artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de procedencia de la acción de tutela contra
particulares.

8
genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o
indirectamente, con su acción u omisión30.

En el asunto objeto de estudio la acción de tutela es procedente en contra de

Salud Total EPS SA, ya que es una entidad que promueve servicios de salud,
cuyas actuaciones están relacionadas, no solo con el acceso de la población al
derecho fundamental a la salud, sino también con la efectividad de la
prestación de tal derecho como un servicio público 31. Adicionalmente la EPS
antedicha es a quien se atribuye la presunta violación de los derechos
fundamentales de los cuales el accionante reclama protección, teniendo en
cuenta que este se encuentra afiliado a dicha entidad.

2.3. Inmediatez. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar

que la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata de los
derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es por ello que el principio
de inmediatez dispone que, aunque la acción de tutela puede formularse en
cualquier tiempo32, su interposición debe darse dentro de un plazo razonable,
oportuno y justo33.

Para definir el plazo razonable, se considera el tiempo transcurrido entre el

momento en el que se produjo la vulneración o amenaza a un derecho
fundamental y la interposición de la acción. De manera que no se vea afectada
la naturaleza propia de la acción de tutela como mecanismo de protección
inmediata y urgente34 de derechos fundamentales. De allí, que le corresponda
al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de inmediatez.

De acuerdo con lo indicado, la Sala encuentra que, para el caso objeto de

revisión, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho. Ciertamente, el
hecho por el cual el accionante estima que se produjo la afectación de sus
derechos fundamentales ocurrió en mayo de 2021 cuando la accionada negó la
solicitud formal de pago de incapacidades allegada a través de derecho de
30
Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería, se expuso que: “la
legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre
la vulneración de los derechos del demandante y la acción u omisión de la autoridad o el particular
demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente (…)”.
31
Al respecto ver sentencia T-194 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
32
Sentencias T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-188 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortíz
Delgado, entre otras.
33
Ver, entre otras, las sentencias T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-887 de 2009 M.P.
Mauricio González Cuervo; T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; SU108 de 2018 M.P.
Gloria Stella Ortíz Delgado; T-188 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
34
Ver, entre otras, las sentencias T-200 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís; SU189 de 2019 M.P.
Alberto Rojas Ríos.

9
petición por parte del actor. Así pues, considerando que la acción de tutela fue
interpuesta el 26 de octubre de 2021, la Sala considera que el tiempo
transcurrido entre el evento que presuntamente afectó los derechos del
accionante y la interposición de la acción, es razonable.

2.4. Subsidiariedad. Finalmente, el artículo 86 de la Constitución Política

dispone que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no cuente
con otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable35. Esto significa que la acción
de tutela tiene un carácter residual o subsidiario, por virtud del cual “procede
de manera excepcional para el amparo de los derechos fundamentales
vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado Social de
Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su
protección” 36. El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el
reparto de competencias atribuido por la Constitución Política y la ley a las
diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios de
independencia y autonomía de la actividad jurisdiccional.

Por otro lado, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la eficacia
de un posible mecanismo ordinario de defensa debe ser apreciada “atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante”37. Al respecto, la Corte
ha indicado que la procedencia de la acción es evidente cuando se advierte la
posible vulneración de los derechos fundamentales de personas que se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta en razón de su edad, su
condición económica, física o mental38.

Esta corporación ha considerado que el medio de defensa judicial es idóneo

cuando permite obtener la protección de los derechos fundamentales, y
efectivo, cuando está diseñado para brindar una protección oportuna a los
derechos amenazados o vulnerados39. En este sentido el mecanismo apto para
que el actor ponga de presente sus requerimientos sería la acción laboral ante
35
Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009, T-436 de 2009, T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de
2010, T-136 de 2010 y T-148-2020.
36
Artículo 86 de la Constitución Política. Ver, sobre el particular, las sentencias T-847 de 2014 M.P Luis
Ernesto Vargas Silva; T-067 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-132 de 2018 M.P. Alberto Rojas
Ríos.
37
Ver sentencias T-149 de 2013 M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-010 de 2019 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger.
38
Sentencia T-010 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y sobre la protección especial a personas en
situación de discapacidad, ver sentencias T-933 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-575 de 2017
M.P. Alejandro Linares Cantillo, T-382 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado, T-116 de 2019 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
39
Ver, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999, T-211 de 2009, T-222 de 2014 y T-194 de 2021.

10
la jurisdicción ordinaria; sin embargo, la Corte excepcionalmente ha admitido
la procedencia de la acción de tutela para el requerimiento de prestaciones
económicas en materia de salud atendiendo a que las circunstancias de las
personas presuntamente afectadas, hace necesaria e inminente la actuación del
juez constitucional40.

Así, para determinar la procedencia de la acción de tutela cuya finalidad es

obtener el otorgamiento de una prestación económica en materia de salud, esta
corporación ha tenido en cuenta circunstancias como la edad, situación
económica y estado de salud del solicitante y de su familia, así como la
afectación a sus derechos fundamentales y las actuaciones adelantadas para la
protección de estos41.

Con fundamento en lo expuesto, el requisito de subsidiaridad se encuentra

satisfecho en este caso. Esto es así teniendo en cuenta que la acción de tutela
es ejercida por un hombre de 70 años de edad que padece un diagnóstico de
síndrome mielodisplásico sin otra especificación desde el 13 de noviembre de
2018, además presenta otro diagnóstico de trastorno de la piel y tejido
subcutáneo no especificado desde el 30 de agosto de 202142. Adicionalmente,
el actor es cotizante independiente al sistema de salud y su única fuente de
ingresos son las actividades que desarrollaba y que, por su estado de salud y
consecuentes incapacidades médicas, ha dejado de realizar. De manera que su
fuente de sostenimiento que le permite garantizar su mínimo vital es la
prestación económica correspondiente al pago de incapacidades médicas que
recibió de su médico tratante y de las cuales reclama el pago a través de esta
acción de tutela.

Toda vez que este asunto se trata de la protección de los derechos

fundamentales invocados por un adulto mayor, en condición de vulnerabilidad
por su situación económica y su estado de salud, sus derechos deben ser
protegidos de manera prevalente, toda vez que el mecanismo dispuesto por la
jurisdicción ordinaria no sería idóneo ni eficaz, conforme se expuso
anteriormente. Por lo tanto, la Sala encuentra satisfecho el requisito de
subsidiariedad y reconoce que la acción de tutela procede como mecanismo
autónomo y definitivo para proteger los derechos fundamentales invocados,
presuntamente vulnerados por la entidad accionada.
 
40
Sentencia T-194 de 2021 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
41
Ib. Ídem.
42
Ver a folio 1 del escrito de tutela.

11
Establecida la procedencia de la acción de tutela, la Sala continuará con el
análisis de fondo del presente asunto. 

3. Problema jurídico y metodología de la decisión

De conformidad con las circunstancias fácticas que fueron expuestas, y de

acuerdo con las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en el marco de
la acción de tutela objeto de análisis, le corresponde a la Sala Séptima de
Revisión establecer si la EPS accionada vulneró los derechos fundamentales a
la salud, seguridad social, dignidad humana, debido proceso y petición del
accionante al negar el pago de incapacidades médicas que superan los 540 días
consecutivos.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a los

siguientes puntos: (i) el pago de incapacidades médicas como sustituto del
salario; (ii) el marco normativo y jurisprudencial relacionado con el pago de
incapacidades médicas y los responsables de dicho pago, (iii) el derecho de
petición y su protección legal y constitucional y, finalmente (iv) abordará el
estudio del caso concreto.

4. El pago de incapacidades laborales como sustituto del salario.

Reiteración de jurisprudencia
 
4.1. La Ley 100 de 199343, el Decreto 1049 de 1999, el Decreto 2943 de 2013,
la Ley 692 de 2005, entre otras disposiciones normativas, han dispuesto figuras
conocidas como el pago de incapacidades, seguros, auxilios y pensión de
invalidez, con la finalidad de garantizar protección a los trabajadores que dejan
de percibir un ingreso económico a causa de accidentes laborales o
enfermedades de origen común44. Estas medidas buscan, además, reconocer la
importancia que tiene el salario de los trabajadores en el ejercicio de sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud y a la vida digna 45. Así lo ha
sostenido la Corte, específicamente en lo relativo a las incapacidades,
estableciendo que el pago de estas obedece a la necesidad de “(…) garantizar
que la persona afectada no interrumpa sus tratamientos médicos o que pueda
percibir un sustento económico a título de incapacidad o de pensión de
invalidez, cuando sea el caso. Tal hecho permite concluir que el Sistema de

43
“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”
44
Al respecto ver sentencia T-161 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
45
Ib. Ídem.

12
Seguridad Social está concebido como un engranaje en el cual se establece
que ante una eventual contingencia exista una respuesta apropiada”46

4.2. En este sentido, la Corte definió unas reglas en materia de incapacidades

médicas que fueron recogidas en la sentencia T-490 de 201547, así:

“i) el pago de las incapacidades sustituye el salario del trabajador,

durante el tiempo que por razones médicas está impedido para
desempeñar sus labores, cuando las incapacidades laborales son
presumiblemente la única fuente de ingreso con que cuenta el
trabajador para garantizarse su mínimo vital y el de su núcleo familiar;

ii) el pago de las incapacidades médicas constituye también una

garantía del derecho a la salud del trabajador, pues coadyuva a que se
recupere satisfactoriamente, sin tener que preocuparse por la
reincorporación anticipada a sus actividades laborales, con el fin de
obtener recursos para su sostenimiento y el de su familia; y

iii) Además, los principios de dignidad humana e igualdad exigen que se

brinde un tratamiento especial al trabajador, quien debido a su
enfermedad se encuentra en estado de debilidad manifiesta.”

4.3. Por lo tanto, es claro que si un trabajador no se encuentra en condición de

generar un ingreso económico para su subsistencia y la de su familia a causa de
afecciones en su estado de salud, el reconocimiento de incapacidades
constituye una garantía de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la
salud y a la vida digna durante los periodos correspondientes a las
incapacidades. De ahí, que la Corte Constitucional reconozca que “sin dicha
prestación, se presume la vulneración de los derechos en mención”48.

5. Marco normativo y jurisprudencial en relación con el pago de

incapacidades médicas. Reiteración de jurisprudencia.
 

46
Corte Constitucional, sentencia T-876 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en
sentencias T-200 de 2017 M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, T-312 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, T-161 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-194 de 2021 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, entre otras.
47
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
48
Sentencia T-161 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger que reitera la sentencia T- 200 de 2017 M.P. (e)
José Antonio Cepeda Amarís.

13
En línea con lo señalado anteriormente, es preciso considerar que el Sistema
General de Seguridad Social ha determinado, en concordancia con las
disposiciones legales en la materia49, que los trabajadores tienen derecho a ser
protegidos en su derecho a la vida digna cuando con ocasión a un accidente
acaecido en desarrollo de sus funciones laborales o por enfermedad de origen
común, no se encuentren en condición de continuar con sus actividades
laborales y, por tanto, de generar un ingreso para su sostenimiento y el de su
familia.

Ahora bien, en lo relativo a las limitaciones laborales sobrevinientes al

trabajador, la Corte ha señalado en reiterada jurisprudencia 3 tipos de
incapacidades que pueden ser producto de enfermedades laborales o de origen
común. Al respecto, ha distinguido estas incapacidades de la siguiente manera:
“(i) temporal, cuando se presenta una imposibilidad transitoria de trabajar y
aún no se han definido las consecuencias definitivas de una determinada
patología; (ii) permanente parcial, cuando se presenta un disminución parcial
pero definitiva de la capacidad laboral, en un porcentaje igual o superior al
5%, pero inferior al 50%, y (iii) permanente (o invalidez), cuando el afiliado
padece una disminución definitiva de su capacidad laboral superior al 50%”50.
Por lo anterior se hace necesario precisar sobre quién recae la responsabilidad
de pago de los diferentes tipos de incapacidades antes citados.

5.1. Incapacidades por enfermedad de origen común51

En virtud de lo consagrado en el artículo 227 del Código Sustantivo del

Trabajo y de la Seguridad Social y el artículo 23 del Decreto 2463 de 200152,
uno de los factores determinantes para definir el monto y la responsabilidad de
pago de las incapacidades producto de enfermedades de origen común, es el
tiempo de duración de estas.

En este sentido, encontramos, por un lado, las incapacidades de una duración

de hasta 180 días contados a partir del hecho generador de esta, en cuyo caso se
reconoce el pago de un auxilio económico. Por otro lado, cuando la
49
Ley 100 de 1993, el Decreto 692 de 1994, el Decreto 1748 de 1995, el Decreto 1406 de 1999 y el Decreto
2943 de 2013.
50
Corte Constitucional, sentencia  T-920 de 2009 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en 
sentencias T-468 de 2010 M.P Jorge Iván Palacio Palacio,T- 684 de 2010 M.P Nilson Pinilla Pinilla, T- 200
de 2017 M.P (e) José Antonio Cepeda Amarís, T-161 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-268 de
2020 M.P. Alberto Rojas Ríos, T-194 de 2021 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, entre otras.
51
Reiteración de la sentencia T-161 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
52
“Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de
Invalidez”.

14
incapacidad supera los 180 días, a partir del día 181 se aplica la figura de pago
del conocido subsidio de incapacidad53.

Una vez determinada la figura aplicable a las incapacidades de hasta 180 días o
superiores, es preciso indicar la obligación de pago en cada caso. Al respecto la
jurisprudencia ha distinguido 4 escenarios, así:

A. Conforme a lo contenido en el artículo 1° del Decreto 2943 de 2013, el

empleador será el encargado de asumir el pago de las incapacidades
durante los días 1 y 2.

B. Si la incapacidad supera el día 2, el artículo antes citado dispone que a

partir del día 3 y hasta el día 180 la obligación de cancelar el auxilio
económico recae en la EPS a la que se encuentre afiliado el trabajador.

C. Por otra parte, si la limitación laboral del trabajador, emitida a través de

una incapacidad, es mayor a los 180 días, a partir del día 181 y hasta los
540 días, el pago de este tipo de prestaciones económicas está a cargo de
los fondos de pensiones, en virtud de la facultad que el artículo 52 de la
Ley 962 de 200554 otorga a estos para “postergar la calificación de
invalidez, cuando haya concepto favorable de rehabilitación por parte
de la EPS55”56.

La Corte ha destacado que esta situación fáctica, como regla general,

tiene una excepción consistente en que la EPS debe emitir el concepto de
rehabilitación del afiliado antes del día 120 de incapacidad y debe ser
enviado a la AFP antes del día 150. Así pues, si pasados 180 días
iniciales la EPS no ha expedido el concepto de rehabilitación, “será
responsable del pago de un subsidio equivalente a la incapacidad
temporal, con cargo a sus propios recursos hasta tanto sea emitido
dicho concepto”57. De manera que la AFP debe asumir el pago de
incapacidades desde el día 181 al 540, a menos que la EPS haya omitido
el deber de emisión y envío del concepto de rehabilitación
correspondiente.
53
T-161 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
54
Artículo que modifica el artículo 41 de la Ley 100 de 1993
55
T-161 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
56
Sobre el particular se advierte que este concepto debe emitirse antes del vencimiento de los primeros 150
días de incapacidad. Si la EPS no cumple esta obligación, deberá asumir el pago de las incapacidades
posteriores a los 180 días, hasta que emita el concepto.
57
T-161 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger y T-401 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

15
 D. Finalmente, en el escenario de aquellas personas que i) contaban con un
concepto favorable de rehabilitación, ii) calificación de pérdida de
capacidad laboral inferior al 50% y iii) continuaban con incapacidades
superiores a los 540 días, la jurisprudencia constitucional había
considerado un déficit de protección previo a la promulgación de la Ley
1753 de 2015.

En este sentido, en sentencia T-468 de 2010, esta corporación había

reconocido la existencia de múltiples eventos en los que una afectación a
la salud de los trabajadores llevaba a las EPS a certificar incapacidades
superiores al tiempo estipulado en el Sistema Integral de Seguridad
Social, ya que las limitaciones físicas no permitían determinar una
pérdida de capacidad laboral mayor al 50%, pero la imposibilidad de
retomar las actividades laborales continuaba. Por tanto, el trabajador
quedaba en un estado de desamparo y desprotección sin los medios
necesarios para subsistir58 por no contar con una garantía de pago de
incapacidades superiores a los 540 días ni poder acceder a una pensión
de invalidez.

5.2. Ahora bien, la expedición de la Ley 1753 de 2015 supuso una solución al
déficit de protección antes referido. Así, el artículo 67 de dicha normatividad
dispuso que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
estarán destinados, entre otras cosas “[al] reconocimiento y pago a las
Entidades Promotoras de Salud por el aseguramiento y demás prestaciones
que se reconocen a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, incluido el pago de incapacidades por enfermedad de origen común
que superen los quinientos cuarenta (540) días continuos.”59 (Negrita propia)
 
5.3. Con todo, la Corte Constitucional ha sido reiterativa en considerar que, a
partir de la vigencia del artículo 67 de Ley 1753 de 201560, “en todos los casos
en que se solicite el reconocimiento y pago del subsidio de incapacidad
superior a 540 días, el juez constitucional y las entidades que integran el
Sistema de Seguridad Social están en la obligación de cumplir con lo

58
Al respecto ver sentencias T-684 de 2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-876 de 2013 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
59
Literal a del artículo 67 de la Ley 1753 del 2015.
60
Ley 1753 de 2015. “ARTÍCULO 267. Vigencias y Derogatorias. La presente ley rige a partir de su
publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” La ley fue publicada en el Diario Oficial
No. 49.538 de 9 de junio de 2015.

16
dispuesto en dicho precepto legal, con el fin de salvaguardar los derechos
fundamentales del afiliado”61.

5.4. Un ejemplo de lo anterior es la sentencia T-144 de 201662 en la que esta

corporación conoció el caso de una persona que sufrió un accidente de tránsito
y las lesiones sufridas ocasionaron la emisión de incapacidades superiores a
los 540 días, pero su dictamen de pérdida de capacidad laboral no superaba el
50%. En dicha oportunidad, la Sala Quinta de Revisión concluyó que la
obligación de reconocer y pagar las incapacidades posteriores al día 540
estaba a cargo de las EPS, en virtud de la Ley 1753 de 2015. Ello, tras
considerar que el caso se trataba de una persona que “no goza de una pensión
de invalidez, (…) está incapacitada medicamente para trabajar, pero no es
beneficiaria de ninguna fuente de auxilio dinerario para subsistir dignamente.
Ello evidentemente indica que se encuentra en situación de debilidad
manifiesta, lo que vulnera su derecho al mínimo vital y se amenazan otros
derechos fundamentales, tales como la vida digna y la salud”63.

En dicha sentencia la Corte definió tres reglas necesarias para la aplicación del
artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 en casos similares al estudiado en esa
ocasión. En tal sentido señaló lo siguiente:

“(i) existe la necesidad de garantizar una protección laboral

reforzada a los trabajadores que han visto menoscabada su
capacidad laboral y tienen incapacidades prolongadas pero su
porcentaje de disminución ocupacional no supera el 50%;

(ii) El deber legal impuesto a las EPS respecto de las incapacidades

posteriores al día 540 es obligatorio para todas las autoridades y
entidades del SGSSS. Sin embargo, cabe anotar que las entidades
promotoras pueden perseguir lo pagado ante la entidad
administradora del Sistema; y,

(iii) La referida norma legal puede aplicarse de manera

retroactiva, en virtud del principio de igualdad”.64

61
Ver, entre otras, las sentencias Corte Constitucional Sentencias T-144 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, T-200 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís, T-401 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
T-693 de 2017, T-161 de 2019 M.P Cristina Pardo Schlesinger, T-268 de 2020 M.P. Alberto Rojas Ríos y T-
194 de 2021 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
62
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
63
Sentencia T-144 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

17
5.5. En otro momento, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional
determinó, a través de la sentencia T-200 de 2017, que las EPS no pueden
sustraerse de su obligación de cancelar las incapacidades médicas cuando
superan los 540 días alegando falta de legislación65, por cuanto la expedición
de la Ley 1753 de 2015 superó el déficit de protección que existía en dicha
materia.

Asimismo, en dicha providencia, la Corte sintetizó los supuestos de hecho en

los que se expiden incapacidades médicas con su correspondiente responsable
de pago. En tal sentido se diseñó el siguiente esquema66:

Periodo Entidad obligada Fuente normativa

Artículo 1 del Decreto
Día 1 a 2 Empleador 2943 de 2013
Artículo 1 del Decreto
Día 3 a 180 EPS 2943 de 2013
Día 181 hasta un plazo Artículo 52 de la Ley 962
de 540 días Fondo de Pensiones de 2005
Artículo 67 de la Ley
Día 541 en adelante EPS 1753 de 2015

5.6. Finalmente, en la sentencia T-194 de 2021 67 esta corporación conoció el

caso de una persona diagnosticada con trastorno de la personalidad
emocionalmente inestable, trastorno de adaptación, dolor crónico y episodio
depresivo moderado; y que, como consecuencia de ello, estaba siendo tratada
farmacológicamente. Además, contaba con incapacidades superiores a los 540
días debido a distintos diagnósticos médicos, tales como, enfermedad de la
glándula de bartolin, divertículo de la uretra, cálculo de las vías urinarias o
de riñón y otros dolores abdominales68. En dicha ocasión, al referirse al
responsable del pago de incapacidades superiores a 540 días, la Corte reiteró
lo siguiente:

64
Ver, entre otras, las sentencias Corte Constitucional Sentencias T-144 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, T-200 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís, T-401 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
T-693 de 2017, T-161 de 2019 M.P Cristina Pardo Schlesinger, T-268 de 2020 M.P. Alberto Rojas Ríos y T-
194 de 2021 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
65
Sentencia T-200 de 2017 reiterada en la sentencia T-161 de 2019 M.P Cristina Pardo Schlesinger.
66
Cuadro extraido de la sentencia T-200 de 2017 M.P José Antonio Cepeda Amarís, reiterada en la T-161 de
2019 M.P Cristina Pardo Schlesinger.
67
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
68
Sentencia T-194 de 2021 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

18
 “(…) el Sistema General de Seguridad Social no previó esta
situación dentro de su marco normativo y, por tanto, los
asegurados incursos en estas circunstancias, antes de la
promulgación de la Ley 1753 de 2015 (…), se encontraban
desprotegidos legalmente como consecuencia de la ausencia
de claridad respecto de la entidad que debía asumir el pago
del auxilio por incapacidad cuando los mismos superaban los
540 días. Sin embargo, el vacío de regulación fue
efectivamente superado con la ley mencionada, al determinar
que el pago de las incapacidades superiores a los 540 días
debía asumirse por las entidades promotoras de salud (EPS) y
que como mecanismo para reevaluar la real capacidad de
trabajo del afectado y propender oportunamente por la
reincorporación del asegurado a sus funciones laborales, el
Gobierno Nacional tenía la obligación de reglamentar el
procedimiento de revisión periódica de la incapacidad”.

5.7. En conclusión, es indiscutible señalar que, con posterioridad a la vigencia

de la Ley 1753 de 2015, el déficit de protección que existía con relación al pago
de incapacidades superiores a los 540 días a favor de personas que contaban con
pérdida de capacidad laboral inferior al 50% quedó superado. Por lo tanto, tal
como ha sido ampliamente reiterado por la jurisprudencia constitucional, el pago
de dichas prestaciones económicas debe ser asumido por las Entidades
Promotoras de Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 67 de Ley 1753 de
2015.

6. El derecho de petición y su protección legal y jurisprudencial.

Reiteración de jurisprudencia

6.1.  El derecho de petición es una garantía dispuesta en el artículo 23 de la

Constitución como aquel que tiene toda persona para “presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución (…)”. Así mismo, en la sentencia C-951 de 2014, la
Corte adujo que el derecho de petición constituye una garantía instrumental
que permite ejercer otros derechos69. Por lo tanto, la importancia y necesidad de
protección de este derecho es cardinal en nuestro Estado democrático y
participativo.
 

69
Ver sentencia T-274 de 2020 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
19
6.2.  En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
desarrollado el contenido y alcance del derecho de petición definiendo los
elementos esenciales de este. Así, en la sentencia T-044 de 2019 70, reiteró los
siguientes:

(i)                Prontitud. Que se traduce en la obligación de la

persona a quien se dirige la comunicación de darle contestación en el
menor tiempo posible (…). En aras de fortalecer esta garantía el
Legislador previó que la ausencia de respuesta puede dar lugar a “falta
para el servidor público y (…) a las sanciones correspondientes de
acuerdo con el régimen disciplinario”71.
 
(ii)             Resolver de fondo la solicitud. Ello implica que es
necesario que sea clara, es decir, inteligible y de fácil comprensión
ciudadana; precisa de modo que atienda lo solicitado y excluya
información impertinente, para evitar respuestas evasivas o
elusivas; congruente, o que se encuentre conforme a lo solicitado de
modo que lo atienda en su totalidad; y consecuente con el trámite que la
origina, cuando es el caso en que se enmarca en un proceso
administrativo o una actuación en curso, caso en cual no puede
concebirse como una petición aislada.
 
(iii)           Notificación. No basta con la emisión de la respuesta sino
que la misma debe ser puesta en conocimiento del interesado y, ante el
juez de tutela. Ello debe ser acreditado”.
 
6.3.  Cabe precisar respecto de la respuesta a la solicitud, que es imprescindible
que esta cuente con las características o elementos definidos por esta
corporación para que pueda ser considerada como una respuesta de fondo.
Además, el tiempo razonable para efectuar la antedicha respuesta no debe
exceder el tiempo establecido por la Ley, esto es, dentro de los quince días
siguientes a la recepción de la petición. “Sin embargo, estableció un término
especial tratándose de peticiones sobre: i) documentos e información (10
días); y ii) consultas a las autoridades en relación con las materias a su cargo
(30 días)”72.
 

70
Gloria Stella Ortiz Delgado.
71
Ley 1755 de 2015.
72
Sentencia T-274 de 2020 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
20
6.4. Por otro lado, en la citada Ley, el legislador dispuso que en aquellos casos
en los que no sea posible resolver la petición en el tiempo legal señalado, “ la
autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del
vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la
demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará
respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”73.
 
6.5.  Finalmente, el artículo 32 de la Ley 1755 de 2015 dispuso que el derecho
de petición podrá ser ejercido ante organizaciones privadas con o sin
personería jurídica. Adicionalmente, dispuso que este derecho “podrá
ejercerse ante personas naturales cuando frente a ellas el solicitante se
encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o la persona natural se
encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente al
peticionario”74. De manera que el derecho de petición ha de ser garantizado a
las personas que acudan a este, con el estricto cumplimiento de los elementos
que fueron establecidos y reiterados previamente.

7. Análisis constitucional del caso concreto

En esta oportunidad corresponde a la Sala Séptima de Revisión de la Corte

Constitucional analizar y resolver el planteamiento sobre la posible violación
de los derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, seguridad
social, igualdad y petición del señor Rafael Eduardo Cera Alcalá por la
presunta omisión de pago de incapacidades médicas por parte de Salud Total
EPS.

7.1. El ciudadano Rafael Eduardo Cera Alcalá acudió a la acción de tutela

para reclamar la protección de sus derechos fundamentales, presuntamente
vulnerados por la accionada, ante la negativa de pago de las incapacidades
médicas que superan los 540 días. Indicó que, como cotizante independiente,
no cuenta con ingreso alguno, ya que con ocasión a sus incapacidades no ha
podido realizar los trabajos que solía desarrollar para tener cómo subsistir75.

De acuerdo con la información obrante en el expediente, el señor Rafael

Eduardo Cera solicitó a la EPS accionada el pago de las incapacidades
debidamente otorgadas por su médico tratante que son superiores a los 540
días; sin embargo, no solo recibió respuesta tardía, sino que en esta, la EPS
73
Parágrafo del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015.
74
Parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1755 de 2015.
75
Ver a folio 2 del escrito de tutela.

21
adujo no ser la responsable de dicho pago. El actor advirtió, además, que la
plataforma virtual de la EPS para radicación de las incapacidades no le
permite la realización de dicho trámite76.

7.2. En la contestación de la acción, Salud Total EPS indicó no ser

responsable de las prestaciones a favor del actor que se causen con
posterioridad a los primeros 180 días continuos de incapacidad, ya que, a su
juicio, la ley determina que estos deben estar cubiertos por el fondo de
pensiones al que se encuentre afiliado el solicitante. En consecuencia, es el
actor a quien se le imputa la consecuencia negativa de carecer de afiliación a
un fondo de pensiones.

7.3. El juez que conoció en primera instancia el asunto, concedió el amparo

deprecado en la acción de tutela por cuanto evidenció el desconocimiento de
los derechos fundamentales del actor. Sostuvo que el accionante se encuentra
en estado de vulnerabilidad y que el pago de incapacidades tiene una estrecha
relación con la garantía del derecho al mínimo vital, a la salud y a la vida
digna, en los periodos en los cuales la persona no se encuentra en condiciones
adecuadas para realizar labores que le permitan obtener un salario, situación
aplicable al solicitante. Agregó que, las incapacidades presentadas por el señor
Cera Alcalá fueron ordenadas en debida forma por su médico tratante y, por
tanto, tiene derecho a recibir el pago de estas. Adicionalmente, el juez de
primera instancia acreditó la violación del derecho de petición del actor en la
medida que la EPS respondió de manera tardía y sin abordar el fondo de la
solicitud77.

7.4. A su turno, el juez de segunda instancia revocó la decisión impugnada en

lo relativo al pago de las incapacidades médicas. Argumentó que la acción era
improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiaridad, ya que el
actor contaba con otro mecanismo de defensa judicial en la jurisdicción
ordinaria. Además, sostuvo que la pretensión de la acción de tutela versa sobre
el pago de un derecho incierto y discutible, con lo cual no le es dado al juez de
tutela ordenar el pago de prestaciones con dichas características 78. Con
relación al derecho de petición el juez confirmó el amparo otorgado en
primera instancia.

76
Ib. Ídem.
77
Ver a folio 9 de la sentencia de primera instancia.
78
Ver a folio 5 de la sentencia de segunda instancia.

22
Ahora bien, la Sala considera relevante precisar varios aspectos frente a la
situación fáctica y las decisiones de instancia para resolver el caso concreto.

La vulneración de los derechos al debido proceso, dignidad humana y

seguridad social del señor Rafael Eduardo Cera Alcalá.

7.5. En virtud del material probatorio obrante en el expediente, la Sala

encontró probado que el accionante es una persona de 70 años de edad79, se
encuentra afiliado a Salud Total EPS80 y cuenta con un diagnóstico de
síndrome mielodisplásico sin otra especificación desde el 13 de noviembre de
2018, y trastorno de la piel y tejido subcutáneo no especificado desde el 30 de
agosto de 202181.

7.6. Con ocasión del deterioro que la enfermedad ha producido en el estado de

salud del accionante, su médico tratante le ha prescrito diversas incapacidades
desde el 13 de noviembre de 2018 hasta el 25 de febrero de 2022,
discriminadas de la siguiente manera82:

Incapacida Periodo Días Pagadas por Tiempo

d
1 13/11/2018 a 12/12/2018 30 EPS
2 13/12/2018 a 11/01/2019 30 EPS 180 días
3 12/01/2019 a 10/02/2019 30 EPS
4 11/02/2019 a 12/03/2019 30 EPS
5 14/03/2019 a 12/04/2019 30 EPS
6 13/04/2019 a 12/05/2019 30 EPS
7 30 Incapacidades
8 30 sin pago cuya
9 30 responsable es
10 30 la
De 13/05/2019 al Administradora
11 30
06/05/2020 de Fondo de
12 30 181 a
13 30 Pensiones. 540 días
14 30 Afiliación con
79
De acuerdo con historia clínica que obra a folio 18 del escrito de tutela.
80
Ver a folio 2 del escrito de tutela.
81
Ver a folio 1 del escrito de tutela.
82
Información obtenida del estudio del material probatorio aportado por el accionante y por la EPS. Así, el
actor anexó, a su acción de tutela y solicitud de revisión, el registro de incapacidades a partir del 12 de mayo
de 2020 y la EPS adjuntó, en la solicitud de impugnación, el registro de incapacidades previas a la fecha antes
mencionada.

23
 15 30 la que no
16 30 cuenta el
17 30 accionante.
18 30
19 07/05/2020 a 05/06/2020 30
20 06/06/2020 a 05/07/2020 30
21 06/07/2020 a 04/08/2020 30
22 05/08/2020 a 03/09/2020 30
23 04/09/2020 a 03/10/2020 30
24 04/10/202 a 02/11/2020 30 Incapacidades
25 03/11/2020 a 02/12/2020 30 superiores a los
26 03/12/2020 a 01/01/2021 30 540 días que 541 días
27 02/01/2021 a 31/01/2021 30 no han sido en
28 01/02/2021 a 02/03/2021 30 pagadas y cuya adelante
29 03/03/2021 a 01/04/2021 30 responsabilidad
30 02/04/2021 a 01/05/2021 30 corresponde a
31 02/05/2021 a 31/05/2021 30 la EPS
32 01/06/2021 a 30/06/2021 30
33 01/07/2021 a 30/07/2021 30
34 31/07/2021 a 29/08/2021 30
35 30/08/2021 a 28/09/2021 30
36 29/09/2021 a 28/10/2021 30
37 29/10/2021 a 27/11/2021 30
38 28/11/2021 a 27/12/2021 30
39 28/12/2021 a 26/01/2022 30
40 27/01/2022 a 25/02/2022 30

7.7. Conforme a la información referida anteriormente, la Sala concluye que,

efectivamente, el señor Rafael Eduardo Cera Alcalá cuenta con incapacidades
superiores a los 540 días, contados a partir del 7 de mayo del año 2020 83. De
acuerdo con la historia clínica obrante en el expediente, el accionante ha sido
sometido durante los últimos años a un tratamiento de quimioterapias como
mecanismo para enfrentar el diagnóstico principal de síndrome
mielodisplásico sin otra especificación, razón por la cual ha recibido
continuas incapacidades por parte de su médico tratante84.

83
Incapacidad otorgada desde el día 7 de mayo de 2020 (momento a partir del cual las incapacidades del
accionante superaron los 540 días consecutivos). Al respecto ver a folio 6 de la solicitud de revisión de la
acción de tutela.
84
Ver a folio 26 de la solicitud de revisión de la acción de tutela de la referencia.

24
7.8. Si bien es claro que la EPS accionada, en su escrito de impugnación,
demostró haber cumplido con su responsabilidad de pago de las incapacidades
comprendidas entre el 13 de noviembre de 2018 y el 12 de mayo de 2019 85 en
favor del señor Rafael Eduardo Cera, es decir, aquellas correspondientes a los
primeros 180 días; no es menos cierto que dicha entidad tenga el deber de
pago de las incapacidades que superaron los 540 días. Ello es así, teniendo en
cuenta la relación expuesta en la tabla anterior, en la que se pone en evidencia
la ausencia de pago de las incapacidades que superaron los 540 días
consecutivos, correspondientes a aquellas comprendidas entre el 7 de mayo
del año 2020 y el 21 de enero del año 2022.

Cabe destacar que Salud Total EPS aceptó ser responsable del pago de las
incapacidades hasta el día 12 de mayo del año 2019 (pago que efectuó en
debida forma); sin embargo, sostuvo que, a partir de ese momento, es decir,
desde el día 181, la obligación de pago corresponde a la Administradora de
Fondo de Pensiones. De lo anterior, la accionada argumentó no ser la
responsable de las consecuencias desfavorables que recaen en el accionante
por no contar con afiliación a un fondo de pensiones86.

Esta Sala no desconoce la veracidad de la argumentación de la EPS expuesta

anteriormente; sin embargo, es preciso señalar que el ciudadano Rafael
Eduardo Cera Alcalá no reclamó el pago de las incapacidades comprendidas
entre el día 13 de mayo de 2019 y el 6 de mayo de 2020, es decir, aquellas
expedidas a partir del día 181 y hasta el día 540. De manera que, en ningún
momento el accionante ha pretendido el pago de las incapacidades que deben
ser asumidas por un fondo de pensiones con el que este no cuenta. Contrario a
ello, la pretensión del actor se enmarca en la solicitud de pago de las
incapacidades otorgadas por su médico tratante a partir del día 541, es decir,
desde el 7 de mayo del año 202087.

7.9. En este sentido no es posible dejar de lado lo señalado por el juez de

segunda instancia, en cuya argumentación indicó que el derecho reclamado por
el actor es incierto y discutible, de manera que debe ser determinado en la
jurisdicción ordinaria, razón por la cual la acción de tutela se tornaba
improcedente88. Sobre el particular, se equivoca el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Oralidad de Barranquilla, ya que desconoció la claridad de la
85
Salud Total EPS adjuntó pantallazo de comprobantes de pago realizados al accionante por concepto de los
180 primeros días de incapacidades. Ver a folio 3 del escrito de impugnación.
86
Ver a folio 3 del escrito de impugnación.
87
Al respecto ver tabla pg. 24 supra.
88
Ver a folio 5 de la sentencia de segunda instancia.

25
obligación a cargo de la EPS, contenida en las incapacidades debidamente
otorgadas por el médico tratante del señor Rafael Eduardo, de manera que la
obligación es cierta y la pretensión del actor es clara, toda vez que en ningún
momento reclamó el pago de un concepto que no deba ser asumido por la EPS.

Con lo anterior, la Sala advierte que no le es dado al juez de segunda instancia

desconocer el material probatorio contenido en el expediente 89, y mucho menos
omitir la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional referida en el
acápite considerativo de esta providencia. En ella se resaltó ampliamente que a
partir de la vigencia del artículo 67 de la Ley 1753 de 201590, “en todos los
casos en que se solicite el reconocimiento y pago del subsidio de incapacidad
superior a 540 días, el juez constitucional y las entidades que integran el
Sistema de Seguridad Social están en la obligación de cumplir con lo
dispuesto en dicho precepto legal, con el fin de salvaguardar los derechos
fundamentales del afiliado”91. Precepto que dispone que los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud estarán destinados, entre otras
cosas “[al] reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud por el
aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de
incapacidades por enfermedad de origen común que superen los quinientos
cuarenta (540) días continuos.”92 (Negrita propia).

7.10. Además, no escapa a esta Sala considerar que el estado de salud del
accionante se ha visto significativamente afectado por su enfermedad y con
ello, la posibilidad de obtener algún ingreso económico, teniendo en cuenta,
además, que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral no supera el 50%.
De manera que, como ya se vio en la página 10 supra, la acción de tutela si es
procedente en consideración al estado de vulnerabilidad del actor y la
necesidad de protección especial por ser una persona de 70 años. Situación
que, acertadamente, expuso el Juzgado Once de Pequeñas Causas y
Competencia Múltiple de Barranquilla que, no solo declaró la procedencia de

89
Certificados de incapacidades otorgadas por el médico tratante en el tiempo del que el actor reclama el pago
correspondiente.
90
 Ley 1753 de 2015. “ARTÍCULO 267. Vigencias y Derogatorias. La presente ley rige a partir de su
publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” La ley fue publicada en el Diario Oficial
No. 49.538 de 9 de junio de 2015.
91
Ver, entre otras, las sentencias Corte Constitucional Sentencias T-144 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, T-200 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís, T-401 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
T-693 de 2017, T-161 de 2019 M.P Cristina Pardo Schlesinger, T-268 de 2020 M.P. Alberto Rojas Ríos y T-
194 de 2021 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
92
Literal a del artículo 67 de la Ley 1753 del 2015.

26
la acción, sino que otorgó la protección de los derechos fundamentales del
actor.

7.11. En suma, la Sala concluye que, en el caso concreto, el señor Rafael

Eduardo Cera Alcalá cumple con los requisitos necesarios para que sea la EPS
la responsable del pago de las incapacidades superiores a 540 días debidamente
otorgadas por su médico tratante. Ello por cuanto i) la calificación de pérdida
de capacidad laboral del accionante es inferior al 50%, esto es, del 42,15%, y
ii) la condición de salud sigue generando incapacidades que superaron los 540
días de manera continua. No obstante, cabe precisar que si el estado de salud
del actor presenta una mejoría al punto de que no se generen más
incapacidades en favor del accionante, la obligación de pago de las
incapacidades a su cargo cesará. Así también, se extinguirá la obligación de
pago si el estado de salud del usuario conlleva a una pérdida de capacidad
laboral superior al 50%. Lo anterior, teniendo en cuenta que la ausencia de
afiliación a un fondo de pensiones, como responsabilidad de cada afiliado, en
caso de posible pérdida de capacidad laboral superior al 50%, no es una
responsabilidad que deba ser asumida por la EPS.

Así pues, esta corporación considera que Salud Total EPS desconoció los
derechos fundamentales a la salud, seguridad social, dignidad humana y debido
proceso del señor Rafael Eduardo Cera Alcalá, toda vez que negó de manera
injustificada el pago de las incapacidades superiores a los 540 días,
debidamente otorgadas por el médico tratante.

Respecto del derecho de petición la Sala advierte su vulneración, ya que tal

como fue expuesto, las peticiones deben ser resueltas de fondo y en el tiempo
oportuno, sin embargo, el accionante tuvo una respuesta tardía en la que la EPS
no abordó la cuestión que el actor requería resolver. Ello, en línea con lo que,
adecuadamente, fue advertido por los jueces de primera y segunda instancia.
De manera que se confirmará la providencia de segunda instancia respecto de
la protección otorgada al derecho de petición.

7.12. En virtud de lo expuesto, la Sala revocará, en lo relativo al pago de las

incapacidades superiores a los 540 días, la providencia del catorce (14) de
enero de dos mil veintidós (2022) 93 emitida por el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Oralidad de Barranquilla, que a su vez revocó la protección a los
derechos fundamentales del actor otorgada mediante sentencia del nueve (9)

93
Ver a folio 1 de la sentencia de segunda instancia.

27
de noviembre de dos mil veintiuno (2021)94 proferida por el Juzgado Once de
Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Barranquilla. En su lugar, se
concederá el amparo solicitado por el señor Rafael Eduardo Cera Alcalá
respecto de sus derechos a la salud, seguridad social, dignidad humana y
debido proceso. Adicionalmente, ordenará a la accionada el reconocimiento y
pago a favor del accionante de las incapacidades médicas comprendidas entre
el 7 de mayo del año 2020 y el 21 de enero del año 2022, es decir, aquellas
otorgadas a partir del día 540. Finalmente, se advertirá a la demandada no
incurrir nuevamente en acciones violatorias de los derechos fundamentales de
sus afiliados.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR parcialmente la Sentencia emitida por el Juzgado

Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Barranquilla, el catorce (14) de enero
de dos mil veintidós (2022) en lo relativo al pago de incapacidades superiores
a los 540 días. En su lugar CONFIRMAR la decisión de primera instancia
proferida por el Juzgado Once de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple
de Barranquilla el nueve (9) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), en
relación con el amparo de los derechos fundamentales a la salud, seguridad
social, dignidad humana, debido proceso y petición del señor Rafael Eduardo
Cera Alcalá, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. ORDENAR a Salud Total EPS SA, que en un término no

superior a los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de esta
sentencia, si aún no lo ha hecho, reconozca y pague al señor Rafael Eduardo
Cera Alcalá las incapacidades médicas generadas desde el día 541, es decir,
aquellas comprendidas entre el 7 de mayo del año 2020 y el 21 de enero del
año 2022.

94
Ver a folio 1 del cuaderno de primera instancia.

28
TERCERO. ADVERTIR a Salud Total EPS S.A., que, en lo sucesivo, se
abstenga de incurrir nuevamente en conductas similares a fin de evitar el
desconocimiento de derechos fundamentales de sus afiliados.

CUARTO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el

artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

29