TEMA 6. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CARACTERES.

DIFERENTES
CLASIFICACIONES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ELEMENTOS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO: SUJETO, OBJETO, FIN Y FORMA. MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. SILENCIO ADMINISTRATIVO

EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CARACTERES

Es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento,
realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa.

Entre los caracteres más acusados del acto administrativo pueden señalarse:
o La legitimidad (Art. 34 LPAC)
o La revocabilidad (Art. 109 LPAC)
o La ejecutoriedad (Art. 98 y ss. LPAC)

DIFERENTES CLASIFICACIONES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Actos generales y concretos
Se entiende por ato administrativo general aquella declaración de la Administración Pública que
mira abstractamente a una pluralidad de personas, y por acto concreto, la misma declaración
cuando mira a una o más personas o casos individualmente determinados o determinables.

Actos impugnables e inimpugnables

Según sean o no susceptibles de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa kis
actos administrativos pueden clasificarse en impugnables e inimpugnables.

Actos discrecionales y reglados

La actividad administrativa puede dividirse en dos grandes grupos: aquella que en el Estado de
Derecho constituye la norma general por estar expresamente regulada y determinada por el
principio de legalidad o sumisión a la ley y que se denomina reglada, y aquella otra en que, por
defecto de normas jurídicas, no hay lugar a la aplicación de tal principio y se llama actividad
discrecional.
En los actos discrecionales los Tribunales no pueden subrogarse en la apreciación de los criterios
técnicos tenidos en cuenta por la Administración al elegir.

Actos simples y complejos

Se entiende por acto administrativo simple aquel en cuya emisión interviene un solo órgano
administrativo. Acto complejo es aquel que se produce por la intervención de dos o más órganos
administrativos.
Actos unilaterales y plurilaterales
Los actos unilaterales son aquellos que, siendo obra exclusiva de agentes administrativos, son
imputables a una única persona pública. Los plurilaterales son aquellos que crean normas que
rigen las relaciones mutuas entre sus actores; o sea, que estatuyen los derechos y obligaciones de
los unos respecto de los otros.

Actos expresos, tácitos y presuntos

En los actos expresos, existe una clara e inequívoca exteriorización de la declaración de voluntad,
de juicio, de deseo, etc.
En los actos tácitos falta esta manifestación, pero ante la conducta administrativa se presume
racionalmente la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos.
En el acto presunto no existe ni una manifestación concreta administrativa ni una conducta a la que
se pueda atribuir un determinado valor o sentido en virtud de una interpretación racional.

Actos definitivos o resolutorios y de trámite

La distinción toma su base en la circunstancia de que los actos se dictan en el seno de un
procedimiento administrativo. En este procedimiento hay una resolución final que es la que decide
el fondo del asunto, y para llegar a ella ha de seguirse un camino especial, con fases distintas, con
intervención de órganos o personas diversas y con actos también diferentes. Estos actos previos a
la resolución son los que la ley llama actos de trámite, que son actos instrumentales de las
resoluciones (las preparan y hacen posibles).

Actos firmes y no firmes

En principio, todos los actos administrativos son impugnables, primero en vía administrativa y
después en la contenciosa. Cuando ya no es susceptible de recurso alguno en vía administrativa,
el acto se convierte en firme.
La firmeza del acto se produce porque:
o Ya se han utilizado todas las posibilidades de impugnación existentes.
o Se han dejado transcurrir los plazos para interponer los recursos posibles.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: SUJETO, OBJETO, FIN Y FORMA

Elemento subjetivo
Según el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJC), se
entenderá por Administración Pública:
o La Administración General del Estado.
o Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
o Las Entidades que integran la Administración Local.
 o Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.

Los distintos sujetos de la Administración Pública actúan a su vez a través de órganos. Según el
artículo 34 LPAC, “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio
o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y
al procedimiento establecido”.
La competencia se define como la medida de potestad que pertenece a cada órgano y se distingue:
o Competencia territorial.
o Competencia funcional.
o Competencia jerárquica.

Elemento objetivo
Se distinguen cuatro partes en el contenido del acto administrativo:
o Contenido esencial. Es aquel sin el cual el acto no tiene existencia.
o Contenido natural. Es el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve
para individualizarlo respecto de los demás.
o Contenido implícito. Se refiere a aquellas cláusulas no expresas, pero que hay que entender
incluidas en el acto porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los de la misma
especie.
o Contenido eventual o accidental. Es el integrado por aquellas cláusulas que el órgano
administrativo puede introducir en el acto, dirigidas a modificar (generalmente restringiendo
sus efectos) el contenido esencial del acto. El contenido del acto administrativo deberá ser
determinado, adecuado a los fines, posible y lícito.

Elemento causal
La causa constituye el porqué del acto, la razón que justifica que un acto administrativo se dicte.
Según el art. 34.2 LPAC, “el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos”.

Elemento teleológico
La Administración ha de someterse, en todo caso, a una especie de regla de conducta: la
necesidad de perseguir el interés público en cada una de sus actuaciones.
Si el acto se separa de su elemento teleológico, estará viciado de desviación de poder. La
desviación de poder es el vicio legal que consiste en el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico.
Según el art. 48 LPAC, “son anulables los actos de la Administración que incurran en desviación de
poder”.

Elemento formal (Forma)

Según el art. 36 LPAC, “los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios
electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la
constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano
inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la
autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá
autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el
órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los
efectos del acto para cada interesado”.

MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Según el art. 35 LPAC, “serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de
derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de
realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material
de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por
la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como
los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad
patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de
la resolución que se adopte.

SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo se define como una presunción legal, una ficción que la ley establece en
beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o
desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por este a la Administración.
El presupuesto para que se aplique la doctrina del silencio administrativo es que se formule ante la
Administración una petición, recurso o reclamación, que aquella tenga el deber de resolver. Esta es
la causa de que no se aplique en el caso de las llamadas peticiones graciables, toda vez que en
cuanto a ellas el único deber que pesa sobre el órgano a que se dirijan es el de acusar recibo de
las mismas.

El Artículo 21 LPAC establece que “La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a
notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de
la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los
hechos producidos y las normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno
mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres
meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su
tramitación.

Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos
máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio
administrativo.
En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo
establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les
pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha
mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la
comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la
recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración
u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará
además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 24 LPAC)

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la
Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del
plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para
entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma
con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional
aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso
a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá
fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de
petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como
consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o
al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en
los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos
y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante,
cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo
de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre
que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los
solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-
administrativo que resulte procedente.
3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se
sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la
producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del
silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante
la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos
producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la
resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio
producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo
de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo
anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado
anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro
electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio (art. 25 LPAC)

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se
haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la
obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso,
la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que
hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio
administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en
general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se
producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el
archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.