EXPERTOS y EXPERTAS EN GESTIÓN PÚBLICA

PONENCIA

La implementación del Plan de Regionalización

de la provincia de Buenos Aires

Autoras: Luciana Girotto

Año 2012
 ÍNDICE

I. PRESENTACIÓN. 2

II. DESCRIPCIÓN DEL ESCENARIO O CONTEXTO. 2

1. La provincia de Buenos Aires. 2

2. La Administración Pública Provincial (APP). 3

III. ANTECEDENTES TEÓRICOS Y/O TÉCNICOS. 5

1. Descripción de los conceptos de descentralización y desconcentración. 5

2. Descripción de actores. 7

3. Antecedentes técnicos del Plan de Regionalización. 9

IV. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN. 16

1. Análisis del Plan de Regionalización. 16

V. CONCLUSIONES. 20

VI. BIBLIOGRAFIA CITADA. 22

Páginas Web 22
Año 2012
I. PRESENTACIÓN.

El presente trabajo se inscribe dentro del campo de estudio sobre gestión pública, tomando como eje la descentralización y la desconcentración territorial/admi-

nistrativa como metodología de gestión.

Se tendrá como marco de referencia el ciclo de políticas públicas (diseño, implementación y evaluación) y a partir del análisis de la propuesta del gobierno de la

Provincia de Buenos Aires, el Plan de Regionalización.

Con el mencionado Plan se busca la mejora de los bienes y servicios públicos fortaleciendo la llegada de las políticas públicas al territorio. Pero para ello, será ne-

cesario perfeccionar el funcionamiento de los organismos públicos provinciales, a partir de la adecuación de estos al mismo.

Cabe agregar que se ha enviado el Proyecto de Ley Marco de Regionalización a la Legislatura Provincial el año pasado. Por lo tanto, es una temática de plena ac-

tualidad pero a la vez existe un factor de incertidumbre sobre su viabilidad y factibilidad en cuanto a su implementación.

Es una propuesta innovadora, que implica un cambio en la metodología de gestión de las políticas públicas y conlleva una modificación en el funcionamiento de los

organismos públicos. Establece una nueva escala - la regional- en donde deberán articularse las políticas sustantivas de cada uno.

Comenzaremos este trabajo con una breve descripción del lugar donde el Plan se llevará a cabo, la provincia de Buenos Aires y del ámbito “desde donde” y “en

donde” se lo va implementar, la Administración Pública Provincial.

También daremos cuenta de los conceptos de descentralización y desconcentración así como de los actores (políticos –gubernamentales-, sociales y económicos)

de y en la gestión del proceso de implementación del mismo.

Por otro lado, se tendrá en consideración y se analizará la información relevante vinculada al Plan de Regionalización
 II. DESCRIPCIÓN DEL ESCENARIO O CONTEXTO.

En este ítem describiremos el lugar donde se deberá implementar el Plan de Regionalización, la provincia de Buenos Aires, así como la composición de la Adminis-

tración Pública Provincial por ser el ámbito “desde donde” y “en donde” se va poner en marcha dicho Plan.

1. La provincia de Buenos Aires.

La provincia de Buenos Aires posee 135 partidos, siendo su partido más extenso Patagones (13.600 Km2) y el menos extenso Vicente López (33 Km2). Su superficie

de 307.571 Km2 representa el 8,2% del país.

En cuanto a su población, actualmente tiene 15.594.498 habitantes, que representan el 38,9% del país y el 63,5% se concentra en el Conurbano. Su partido más

poblado es La Matanza (1.253.240 habitantes) y el menos poblado Tordillo (1.444 habitantes).

Existen disparidades en la densidad demográfica, mayor en el Conurbano (de acuerdo al área entre 430 hab./Km2 a casi 2.000 hab./Km2 de promedio) y zonas

linderas, mientras que en el Interior es inferior a 10 hab./km2, salvo áreas de influencia de grandes ciudades.

Por su parte, la dinámica poblacional intercensal mostró más crecimiento (en % y en cantidad) en el Conurbano y en la capital provincial, que en el resto de la

Provincia.

En el Interior hubo crecimiento poblacional en los municipios próximos al Conurbano, en el sur (a partir de rutas provinciales 205 y 2 y nacional 3) y en el noroes-

te. En el Conurbano la mayor densidad (superior a 5.000 hab./Km2) se da en la primera corona y los mayores crecimientos poblacionales en la segunda y tercera

corona y en municipios del borde de la Región Metropolitana.

Esta “expansión” del Conurbano lleva consigo sus problemáticas a las nuevas áreas incorporadas, las cuales deben ser contempladas, porque las problemáticas

sociales son mayores en el Conurbano, tal como lo demuestran indicadores como Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) e Índice de Desarrollo Humano (IDH).
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 2. La Administración Pública Provincial (APP).

En cuanto a la Administración Pública Provincial (APP), que es el ámbito “desde donde” y “en donde” se va a implementar el Plan de Regionalización, en el Cuadro

N° 1 se presenta un esquema donde se especifica su composición.

Entendemos que es “desde donde” se va a implementar el Plan de Regionalización ya que la APP es un actor importante para llevarlo a cabo, porque lo va a ma-

terializar, al colaborar en el cumplimiento de los objetivos que allí se plantean, como veremos más adelante.

También pensamos que es el ámbito “en donde” se va a implementar porque el mismo implica, como conoceremos en detalle, una reestructuración administrativa

de todos los organismos que conforman la APP que mencionamos a continuación:

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 Cuadro Nº 1. Título: Composición de la Administración Pública Provincial

Ministerios Secretarias Entes Autárquicos Organismoscos

1. Ministerio de Jefatura de Gabinete 1. Secretaría General de la Gobernación. 1. Agencia de Recaudación de Buenos 1. Asesoría General de Gobierno.
de Ministros. 2. Secretaría de Derechos Humanos. Aires (ARBA). 2. Contaduría General.
2. Ministerio de Gobierno. 3. Secretaría de Turismo 2. Autoridad del Agua. 3. Defensor del Pueblo
3. Ministerio de Economía 4. Secretaría de Deportes. 3. Buenos Aires Gas Sociedad Anó 4. Fiscal de Estado.
4. Ministerio de Infraestructura. 5. Secretaría Legal y Técnica. 4. C.E.A.M.S.E. 5. Honorable Tribunal de Cuentas.
5. Ministerio de Justicia y Seguridad. 6. Secretaría de Participación Ciudadana 5. Centrales de la Costa Atlántica. 6. Junta Electoral.
6. Ministerio de Asuntos Agrarios. 6. CUCAIBA. 7. Tesorería General.
7. Ministerio de Producción. 7. Dirección de Vialidad de la Provincia de 8. Dirección General de Escuelas.
8. Ministerio de Trabajo. Buenos Aires.
9. Ministerio de Salud. 8. FERROBAIRES.
10. Ministerio de Desarrollo 9. Instituto Cultural
10. Instituto de la Vivienda.
11. Instituto de Previsión Social (IPS).
12. Instituto Provincial de Lotería y
Casinos
13. Instituto de Obra Medico Asistencial.
14. Organismo de Control de Energía
Eléctrica.
15. Organismo Provincial para el Desarro-
llo Sostenible (OPDS).
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Fuente: elaboración propia en base a los datos de la página www.gba.gov.ar.

 III. ANTECEDENTES TEÓRICOS Y/O TÉCNICOS.

En este ítem daremos cuenta de algunos conceptos considerados de utilidad para el cumplimiento de nuestro objetivo que es el análisis del Plan de Regionalización.

Para ello entendemos oportuno tomar en consideración las nociones de descentralización y desconcentración administrativa, así como determinar sus diferencias

y similitudes.

Por otro lado, describiremos qué se entiende por actores de y en la gestión, con un doble objetivo: obtener conocimientos que nos permitan identificar a los ac-

tores políticos –gubernamentales-, sociales y económicos, que se relacionan con el mencionado Plan y conocer pautas que contribuyan a posicionar a la Dirección

Provincial de Gestión Pública como actor en la implementación del mismo.

Por último, se brindará información clave respecto a los antecedentes técnicos del Plan de Regionalización a partir del relevamiento de la documentación donde

se encuentra plasmado.

1. Descripción de los conceptos de descentralización y desconcentración.

En principio, podemos expresar que la Administración Pública puede entenderse, desde el punto de vista formal, como el organismo público que ha recibido del

poder político la competencia y los medios para la satisfacción de los intereses generales y desde el punto de vista material, como la actividad de ese organismo

considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar

la ejecución de su misión.
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 La Administración Pública está conformada por órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo que realizan actividad administra-

tiva, la que se puede clasificar en:

1- Centralizada: ejercida por los órganos superiores de la administración como Ministerios o Secretarias de Estado. 2- Desconcentrada: llevada adelante

por órganos inferiores dentro de la Administración Centralizada. 3- Descentralizada: ejercida por un ente autárquico con personería, nombre y patrimonio propio

como por ejemplo: ARBA, IPS, IOMA, etc.

En la provincia de Buenos Aires, el gobernador es el jefe jerárquico de la Administración Pública y tiene, según la Constitución Provincial, un doble carácter de ór-

gano político y de órgano administrativo. Su carácter de órgano político deriva de la relación directa e inmediata que guarda con el Estado Provincial y con los otros

órganos representativos del mismo Estado. Como autoridad administrativa, se constituye en jefe de la administración pública, porque ocupa el lugar más alto de

la jerarquía administrativa, concentrando los poderes de decisión, de mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en la administración.

Por lo tanto, es oportuno agregar que la descentralización y desconcentración son distintas formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos, el

poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos.

Ello es así porque tanto la descentralización como la desconcentración implican una repartición permanente y definitiva de funciones. Por eso, el acto de descen-

tralización o desconcentración tiene valor constitutivo y representa una forma de organización administrativa, un tipo de estructura estatal.

Asimismo, ambas operan a través de actos normativos generales y abstractos, que crean competencias definidas y las atribuyen en forma determinada a ciertos

órganos que serán los titulares de la función respectiva y responsables de su ejercicio.

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 Lo cierto es que tanto la descentralización como la desconcentración significan un ordenamiento obligatorio de la jerarquía y las funciones administrativas porque

cada órgano que recibe la competencia desconcentrada o descentralizada debe ejercerla, bajo su responsabilidad, por encargo de la ley.

A continuación, en el Cuadro N° 2 damos cuenta de las diferencias entre los conceptos de descentralización y desconcentración, siguiendo al administrativista

Agustín Gordillo1.

Cuadro Nº 2. Título: Comparación Descentralización- Desconcentración.

Descentralización Desconcentración

• Crear personas jurídicas con competencias diferentes, vinculadas con el ejercicio de la • Crear un órgano administrativo con competencia propia no una persona jurídica.

actividad administrativa. • Titularidad y ejercicio de competencias pero sin personalidad jurídica.

• Capacidad de adquirir derechos y obligaciones, administrar recursos propios y designar • Se atribuyen partes de competencia a órganos inferiores dentro de la misma organización

autoridades. o ente estatal.

• Se otorgan competencias y se transfiere la titularidad y el ejercicio de las mismas. • Acerca la prestación de servicios al domicilio del ciudadano, con economía para éste y

• Realización de actividades administrativas por órganos con relación no jerárquica con la descongestiona al poder central.

administración central. • Atribuye facultades de decisión a órganos de la administración sometidos a los poderes

• Funcionarios/as y empleados/as con autonomía orgánica y no sujetos a poderes jerárquicos. jerárquicos de los superiores.

• Se atenúa la jerarquía administrativa, conservando el poder central facultades limitadas de • Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administrativa cuyas com-

vigilancia y control. petencias se ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el

• Los órganos descentralizados no están sujetos a la administración central ni a las decisio- poder central supremo.

nes jerárquicas de ésta porque están fuera de la relación jerárquica del poder central, tienen • La responsabilidad del superior por el modo en que se ejerce la competencia es limitada

personalidad jurídica y patrimonio propio para asegurar su autonomía. por el reducido poder de control.

Fuente: elaboración propia.

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 Más adelante, en el ítem IV analizaremos si en el Plan de Regionalización se propone una descentralización o una desconcentración de la Administración Pública

Provincial en base la diferenciación realizada en este apartado.

2. Descripción de actores.

Para este punto tendremos en cuenta lo establecido por Magdalena Chiara y María Mercedes Di Virgilio2 en cuanto a los actores en y de la gestión.

Las autoras mencionan que un aspecto clave de los procesos de gestión es la identificación de los actores involucrados. Ello es así porque conocer quiénes son

los implicados en el proceso, los objetivos que persiguen, cómo se articulan, cuándo, por qué, etc., constituyen aspectos claves para comprender la dinámica que

asumen dichos procesos.

Asimismo, aluden que cada política define en su desarrollo a los actores involucrados en la misma y que es posible identificar como actores potenciales de los pro-

cesos de gestión a: el gobierno nacional, provincial y local, organismos de los estados provinciales y nacionales, ONGs, organizaciones sociales de base, sindicatos,

organismos internacionales, etc.; y que la acción y la situación son las coordenadas que definen su inclusión como actor en un determinado proceso. Resaltan que

esta definición es dinámica y cambiante porque varía a lo largo del proceso de implementación. Afirman que un actor se constituye en la medida en que actúa en

relación a cuestiones socialmente problematizadas sobre las que pretende intervenir la política.
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1 - Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1: Parte General. Fundación de Derecho Administrativo, 8a Ed. Buenos Aires, 2003.
2 - Chiara, Magdalena y Di Virgilio, María Mercedes: “La gestión de la política social: aspectos conceptuales y problemas”, en Manual de Gestión de la Política Social”. Universidad Nacional de General Sarmiento. Los Polvorines, 2008.
 Expresan que son las diferentes situaciones en el proceso de gestión las que completan la definición acerca de quiénes son actores de y en la gestión (en una

situación un actor puede ser definido como tal y en otras no). Enuncian que según el escenario en la cual se inscribe y se despliega su acción, estos actores están

ligados con distintos momentos de los procesos de gestión de políticas públicas: las decisiones (político – institucionales), las técnicas particulares (expertos – pro-

fesionales) y la acción sobre el terreno.

Destacan que los actores involucrados en el proceso de gestión no son solamente aquellos relacionados directamente con su desarrollo sino aquellos cuyas accio-

nes, representaciones y prácticas tienen ingerencia sobre él mismo.

Definen a los actores en y de los procesos de gestión como “aquellos individuos o grupos que ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones y, que

responden en el proceso de formación de políticas, por las funciones de articulación del campo cognitivo y del campo de poder” 3.

Agregan que para definirse como actor, los organismos y/o personas deben ocupar un lugar estratégico en el proceso de toma de decisiones. Pero afirman que

en el proceso de gestión no todos cumplen con dicha condición, sino que pueden ocupar posiciones periféricas no teniendo incidencia directa sobre el proceso de

toma de decisiones.

Destacan que su posición - periférica o estratégica - puede modificarse en el desarrollo del proceso de gestión. Por ello, la construcción y deconstrucción de los

actores está marcada por las relaciones sociales y políticas en el marco de las cuales éstos definen su acción y por las representaciones que se construyen en el

contexto de dichas relaciones.

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 Asimismo las autoras, resaltan que para considerar como actores de y en el proceso de gestión a organizaciones o personas que inscriben su accionar en una de-

terminada situación se deben tener en cuenta los siguientes requisitos:

1- Tener un proyecto político definido.

2- Controlar variables importantes para la situación.

3- Tener una organización estable.

En este marco, se preguntan ¿cómo reconocer a los actores en y de la gestión? La primera cuestión es identificar el problema sobre el cual interviene la política.

Ello supone reconocer la dimensión conceptual y territorial del mismo. Es necesario dar cuenta sobre qué organismos están involucrados en el proceso de gestión

y/o en el campo de problemas sobre el cual interviene la política, cual es su papel, sus atribuciones y sus competencias.

Una vez identificados los actores, es necesario caracterizarlos para lo cual proponen los siguientes atributos:

1- Roles y funciones.

2- Nivel de institucionalización.

3- Recursos.

4- Ámbito de actuación.

5- Objetivos, estrategias y táctica.

6- Niveles de autonomía.

Por su parte, los actores de y en la gestión pueden ser clasificados en: políticos (dentro de los cuales encontramos a los gubernamentales), sociales y económicos.
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3 - Chiara, Magdalena y Di Virgilio, María Mercedes: “La gestión de la política social: aspectos conceptuales y problemas”, en Manual de Gestión de la Política Social. Universidad Nacional de General Sarmiento. Los Polvorines, 2008, página 22.
 Pírez 4 define como actor social a una agrupación humana o una organización que, en forma transitoria o estable, tiene capacidad de acumular recursos de distinta

índole, desarrollar intereses propios y compartidos, definir y satisfacer necesidades e intervenir en una situación determinada produciendo hechos. Entiende a los

actores sociales como formas concretas, ya sea organizaciones o individuos, que ejercen algún tipo de incidencia en el proceso de gestión. Se trata de unidades

reales de acción en la sociedad: tomadores y ejecutores de decisiones que se definen como tales en el marco de un sistema de relaciones.

Por su parte, denomina actores económicos a aquellos que realizan procesos orientados por una lógica de obtención de ganancia. Estos actores son “unidades

económicas” (empresarios individuales, empresas, conglomerados de empresas) que realizan actividades dentro del mercado. Se mueven en la esfera económica

– en la producción, comercialización, finanzas o servicios - orientan y desarrollan sus acciones hacia la maximización de la acumulación y la obtención de beneficio

económico.

Cabe concluir que los conceptos aquí enunciados serán retomados en el ítem IV, para identificar los actores que intervienen en el Plan de Regionalización.

3. Antecedentes técnicos del Plan de Regionalización.

En este apartado se dará cuenta de la información relevante vinculada con el Plan de Regionalización a partir del documento “Plan de Regionalización: Un Estado

inteligente para la Provincia del Futuro”, libro realizado por los equipos técnicos de dicho Plan en febrero 2011 y del “Segundo Seminario Internacional: Plan de

Regionalización de la Provincia de Buenos Aires: Un nuevo paradigma de Estado”, llevado a cabo el 26 de abril del 2011.

Con respecto al primer documento, con el Plan de Regionalización se busca desplegar políticas públicas de manera integral y territorial sobre la Provincia que ar-

monicen el desarrollo regional, acerquen las instituciones a la ciudadanía y reviertan la desigualdad social.
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4 - Pírez, Pedro: “Gobierno y gestión de la ciudad”, en Buenos Aires Metropolitana. Política y Gestión de la Ciudad. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina. Buenos Aires, 1994.
 Asimismo menciona tres prioridades de gestión, que se intentarán cumplir a partir de esa política pública:

1- distribuir el desarrollo económico incentivando el potencial productivo del interior, ampliando horizontes laborales y corrigiendo asimetrías logísticas y de trans-

porte para atraer inversiones. 2- atender necesidades habitacionales, renovar infraestructura en educación y salud y desarrollar vías de comunicación al interior

y entre las regiones y 3- liberar el potencial de la Provincia a partir de sus recursos naturales, materiales y humanos para albergar una revolución tecnológica e

industrial ecológicamente sustentable.

Por ello, el Plan de Regionalización involucra una nueva estructura estatal, con procesos simplificados, participativos, donde los Ministerios definan, planifiquen y

controlen las políticas públicas y las Regiones realicen las cuestiones operativas.

Se afirma que con la Regionalización se busca obtener mayor información para la toma de decisiones, llevar adelante una modernización fiscal, administrativa,

mejorar el control estatal y establecer una revolución tecnológica para implementar procesos burocráticos simples.

Por su parte, cabe destacar como líneas estratégicas del Plan Estratégico para la provincia de Buenos Aires la búsqueda de:

1- Desarrollo social e igualdad de oportunidades.

2- Crecimiento sostenible.

3-Institucionalidad moderna, eficaz y orientada al ciudadano: que las instituciones y los organismos del Estado reconozcan al ciudadano (sujeto de de-

rechos, activo y participante) como su orientador y desempeñen sus funciones con eficacia, eficiencia e innovación, con esquemas participativos de decisión y

gestión.

Se menciona que el Plan Estratégico se propone enfrentar el triple desafío del desarrollo productivo, la planificación territorial y la inclusión social. Por ello, la Re-

gionalización administrativa, económica y social es una iniciativa para alcanzar esos objetivos estratégicos.

Ello es así porque constituye un instrumento idóneo de gobernabilidad, a partir de la construcción de un modelo de Estado, que se acerca a la gente y encuentra

la escala óptima para resolver los problemas, atendiendo las necesidades de cada Región.
Año 2012
 Se indica que el Plan de Regionalización comprende 5 componentes:
1. Regionalización y descentralización del Estado;
2. Autonomía Municipal;
3. Creación del Área Metropolitana;
4. Revolución Tecnológica y
5. Reestructuración Administrativa.
Asimismo se afirma que se sostiene sobre 5 pilares:
1. Sustentabilidad Fiscal;
2. Desarrollo Productivo;
3. Reforma Institucional;
4. Infraestructura y
5. Plataforma tecnológica.

Por su parte, se plantea a la Regionalización como instrumento para lograr tres objetivos: 1. Disminuir desequilibrios regionales en
desarrollo social y económico, infraestructura y población, mejorando el tejido social con políticas públicas regionales. 2. Aumentar la
efectividad de las políticas públicas con adaptación de sus lineamientos a los de la ciudadanía y la eficiencia en la gestión, con descen-
tralización del gasto e inversión en las Regiones. 3. Asegurar la “gobernabilidad”, estableciendo un marco jurídico-administrativo que
incentive el desarrollo regional y la descompresión social del conurbano.
Se establece que las Regiones son determinadas por características poblacionales, socioeconómicas y territoriales.
En el Cuadro N° 3 se detallan los dos grandes grupos de Regiones que se proponen:
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 Cuadro Nº 3. Título: Comparación entre Objetivos y Políticas de las Regiones del Interior y del Conurbano.

Regiones del Interior Regiones del Conurbano

Objetivos: aplicar políticas de desarrollo regionales, liberar potencialidades productivas y Objetivos: cerrar la brecha de desigualdad social, contener el crecimiento poblacional y dar
creativas locales y fomentar el asentamiento poblacional. soluciones para la inseguridad.

Políticas: Políticas:
• Creación de centros administrativos, polos de desarrollo económico y social. • Mejora y saneamiento del hábitat.
• Transformación en centros de atracción poblacional y de actividades administrativas, eco- • Provisión de infraestructura básica (agua y cloacas, vivienda, urbanización de barrios, ser-
nómicas y culturales.
vicio eléctrico, gas, mobiliario urbano).
• Despliegue de red vial de conexión entre ciudades y nodos.
• Mejoramiento en el acceso y en la calidad de los servicios de salud y educación.
• Conformación de una red de comunicaciones norte/sur y este/oeste (corredor bioceánico).
• Inversiones en infraestructura básica, vial, de comunicaciones y energía. • Mejora de servicios de transporte.

• Desarrollo de industrias de pertenencia. • Corredor vial externo (circunvalación).

• Fomento de actividades productivas con Agencias de Desarrollo Regionales, orientadas • Acciones contra la inseguridad.

hacia el mercado interno y el comercio internacional. Se subdivide, por características geográficas y demográficas en 4 subregiones, de partidos

Las ciudades “cabecera” se proyectan distantes de los polos de atracción demográfica his- vecinos que totalicen entre 2,5 y 2,9 millones de habitantes.

tóricos (Capital Federal y La Plata), para asegurar el asentamiento poblacional y evitar su

transformación en “ciudades dormitorio”.

Fuente: elaboración propia.

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 Se menciona que los Administradores Regionales (AR) ejecutarán las políticas delegadas por el Poder Ejecutivo Provincial en materia de desarrollo económico

y social (educación, seguridad, salud, protección social, desarrollo productivo y exportador) y serán la plataforma para coordinar las políticas de desarrollo del

Estado Nacional en cada Región.

Serán representantes del Gobernador en la Región, designados por él (en el futuro lo serán por elección indirecta o directa o métodos mixtos), equivalentes a

Ministros, con atribución regional y competencias transversales.

Actuarán como una ventanilla única regional de los Ministerios para las acciones del Estado Provincial en cada Región y administrarán presupuestos autárquicos.

Asimismo, se busca que los desarrollos tecnológicos en materia de plataformas de gestión digital faciliten su tarea y agilicen sus respuestas mediante simplifica-

ción administrativa.

Los Administradores Regionales canalizarán las cuestiones operativas en la Región, fortaleciendo la relación entre los Intendentes y el Gobierno Provincial.

En cuanto a la revolución tecnológica, se plantea incorporar Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) innovadoras que modernicen y agilicen

la gestión provincial y la relación entre sus agencias, administraciones regionales, gobiernos municipales y ciudadanos para gestionar eficientemente a partir de

contar con información para la planificación, ejecución, evaluación y control.

Respecto a la reestructuración administrativa se menciona que para agilizar y desburocratizar la gestión pública provincial, se deberán adecuar las estructuras

de los Ministerios y organismos descentralizados a la Regionalización, porque hay un nuevo rol para los Ministerios, que deberán reorientar su misión hacia la

planificación estratégica de las políticas públicas ya que las funciones operativas serán transferidas a las Regiones o los Municipios.

Para ello, será necesaria la armonización de la estructura desconcentrada de los Ministerios y organismos y la ejecución integrada y coordinada en el territorio de

las políticas sectoriales.

Como hoy cada organismo adopta su regionalización y existen regionalizaciones administrativas incompatibles que dificultan la coordinación de las políticas en

el territorio, se propone una redefinición funcional con medidas administrativas: eliminación de superposiciones y gasto superfluo, simplificación y unificación de
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trámites, gestión por resultados, transparencia y controles ex-post.

 En cuanto a la Estrategia de Implementación se expresa que el proceso se iniciará con el Proyecto de Ley Marco de Regionalización donde se plasmarán sus prin-

cipios, sus criterios fundamentales, su institucionalidad y una secuencia de acciones.

Asimismo, se realizarán operaciones técnicas y políticas para lograr consensos, elaborar la normativa necesaria, realizar los desarrollos técnicos y transformar las

instituciones.

Se menciona que existirá un Equipo de Regionalización (ER) en la Gobernación que realizará acciones para consolidar la Regionalización.

Se propone una mecánica para el funcionamiento conjunto del ER y los equipos de los Ministerios y Organismos Centralizados (MyOC).

Por su parte, en el “Segundo Seminario Internacional: Plan de regionalización de la Provincia de Buenos Aires: Un nuevo paradigma de Estado” celebrado

el 26 de abril del 2011, se anuncia que mediante un Proyecto de Ley Marco de Regionalización, que toma estado legislativo el 16 de marzo, se propuso la Regiona-

lización y se definieron sus fines específicos: crear Regiones como instrumento de descentralización y desconcentración de la administración central, implantar un

modelo de gestión basado en soluciones tecnológicas y la restructuración administrativa con simplificación de trámites y procedimientos.

Por ello, en el Cuadro N° 4 especificamos que tipo de Regiones se busca lograr a partir del Plan de Regionalización.

Cuadro Nº 4. Título: ¿Qué implican institucionalmente las regiones?

Últimos 30 años Próximos 30 años

Regionalización anárquica, desordenada. Regionalización armónica.

Región como instancia burocrática. Región con capacidad resolutiva.

Sin competencias relevantes ni presupuesto propio. Con competencias operativas y presupuestos autárquicos.

Políticas sectoriales aisladas “de escritorio”, tomadas centralmente, lejos de los problemas Administradores regionales asentados localmente y en contacto con las demandas ciudadanas.
que llegan aisladas al territorio.
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Fuente: elaboración propia en base a la presentación de Santiago Montoya en el “Segundo Seminario Internacional: Plan de regionalización de la Provincia de Buenos Aires: Un nuevo paradigma
de Estado”.
 Tomamos en consideración lo relativo al círculo virtuoso del nuevo paradigma del Estado:

Nueva forma de
liderazgo político
con alcance y planes
enfocados

estratégica
y participativa, gestión
descentralizada

Desarrollo Estado más

productivo y social
del territorio
al ciudadano
(distribución más
(integralidad
homogénea de la
de las políticas
población)
públicas)

Asimismo, nos interesa destacar algunos conceptos de la ponencia presentada por el Lic. Gerardo Otero (ex Ministro de Economía de la Provincia de Buenos

Aires) y el Dr. Iván Budassi (Diputado Provincial) titulada: “Aportes para una nueva organización de la provincia de Buenos Aires”.

Rescatamos de ella, la comparación que se realiza entre el Estado Provincial actual y el que se pretende lograr:
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 Cuadro Nº 5: Título: Comparación Estado Provincial Actual con Estado Provincial Futuro.

Diagnóstico sobre el Estado Provincial Estado provincial que se vislumbra

• Estructura centralizada, pesada y burocrática. • Modernizar la gestión como necesidad de la Provincia y de los municipios.
• Priorización de procedimientos formales sobre resultados de la gestión. • Nuevo modelo de gestión pública basado en Gestión de Resultado del Desarrollo ver-
• Restricción financiera estructural funcional a la centralización y formulación presu- sus gestión histórica que prioriza el cumplimiento de los procedimientos y los requisitos
puestaria centralizada. formales.
• Apropiación presupuestaria de la burocracia central, en detrimento de las descentrali- • Énfasis en los resultados e impactos medibles para mejorar la asignación de recursos,
zadas en el territorio la ejecución de programas y el seguimiento evaluación y control de las políticas públicas
• Mayor cantidad y complejidad de servicios e igual estructura de gestión. • Cambio de paradigma respecto de la estructura histórica del Estado.
• Disociación del diseño de las políticas publicas de la evaluación y cuantificación de los
recursos necesarios para su implementación.
• Máximos responsables sectoriales pendientes de ejecución de acciones operativas y no
de planificación de políticas públicas, seguimiento y control de resultados.
• El modelo actual debilita la institucionalidad y la gobernabilidad.

Fuente: elaboración propia en base a la ponencia: “Aportes para una nueva organización de la provincia de Buenos Aires” del Lic. Gerardo Otero y del Dr. Iván Budassi.
Año 2012
 Asimismo, destacamos su caracterización de la Región:
Cuadro Nº 6: Título: Región: Qué es y qué no es y perfil

¿Qué es? ¿Qué no es? Perfil de las Regiones

• Política de estado para favorecer la instituciona- Una descentralización del gobierno provincial de nivel • Estructura pequeña, ejecutiva, dinámica, con
lidad y acercar la gestión pública a los ciudadanos. intermedio entre los gobiernos locales y el provincial. capacidad para captar demandas locales y potenciar pro-
• Herramienta para el desarrollo productivo con • Debe jerarquizar y no contaminar la relación yectos de desarrollo local y regional.
programas y proyectos de impacto regional y local. entre gobernador e intendentes. • Gerencias operativas con capacidad para anali-
• Desconcentración del gobierno para mejorar el • Solución inmediata a las debilidades del desa- zar la demanda y formular proyectos según lineamientos
diseño y ejecución de las políticas públicas, la prestación rrollo económico y social. estratégicos del gobierno y ejecutar gastos.
de los servicios y el desarrollo. • Un debilitamiento de la responsabilidad • Jurisdicciones presupuestarias desconcentradas,
• Instrumento para adecuar la formulación y eje- primaria en la definición de políticas públicas sectoriales asesoradas por consejos integrados por intendentes.
cución de políticas a particularidades regionales y locales. que ejercen los ministros. Las administraciones regionales • Potencian el desarrollo socio económico y
• Instancia de coordinación de políticas sectoria- responderán al gobierno central. explotan las ventajas comparativas.
les en el territorio y de articulación de demandas hacia el • Una replica del gobierno central en las Regio- • Los recursos asignados a cada región pueden
estado provincial desde comunidades locales que compar- nes, no se duplica la burocracia, se llevan procesos para reasignarse dentro de ella.
ten una Región. mejorar la prestación de servicios. • Coordinación de las Regiones a cargo de un mi-
• Estructura del estado para la simplificación ad- • Una nueva jurisdicción política territorial nistro del Poder Ejecutivo que las evaluará por objetivos.
ministrativa a través de centros integrados de prestación • El administrador regional es un gerente, ejecu-
de servicios y trámites de los distintos sectores de gestión. tor de políticas públicas definidas a nivel central (educa-
ción, salud, seguridad y desarrollo económico).

Fuente: elaboración propia en base a la ponencia: “Aportes para una nueva organización de la provincia de Buenos Aires” del Lic. Gerardo Otero y del Dr. Iván Budassi.
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 Como síntesis, se expresa que la Regionalización es un proceso dinámico, de cambio continuo, que su implementación debe ser incremental y pragmática y que

para ello es necesario armonizar las regionalizaciones sectoriales o delegaciones actuales con las Regiones. Se revalida al presupuesto como herramienta de

planificación y programación plurianual y la delegación de funciones en Regiones o municipios, porque la desconcentración no debe concluir en las regiones,

sino que plantea la transferencia de competencias a los gobiernos locales con recursos para su implementación así como la formación de recursos humanos

para las Administraciones Regionales.

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 IV. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN.

En este ítem analizaremos el Proyecto de Ley Marco de Regionalización, en particular aquellos aspectos que tienen relación con la implementación del Plan

de Regionalización.

1. Análisis del Plan de Regionalización.

En este apartado, se analizará la información referida al Plan de Regionalización, a partir del Proyecto de Ley Marco de Regionalización que se encuentra en

la Legislatura Provincial para su tratamiento.

En principio, destacamos que la fundamentación del Proyecto de Ley Marco de Regionalización hace foco en la viabilidad económica del Plan de Regionali-

zación, al mencionar que a partir del año 2007 se implementaron reformas para modificar el funcionamiento económico, financiero y fiscal que permiten que

la Provincia financie con sus recursos el 60% de sus gastos. Se expresa que el alivio fiscal y la expectativa de continuidad del proceso económico del país

fundamentan una reforma institucional a partir del Plan de Regionalización.

Se menciona que con dicha política pública se busca enfrentar los problemas que frenan el desarrollo de la Provincia: escaso aprovechamiento del potencial

productivo del Interior bonaerense, desequilibrio productivo y concentración poblacional en el Conurbano, así como atender con más capacidades las deman-

das ciudadanas al Estado Provincial y ofrecer mejores soluciones a los problemas.

Para ello se hace un diagnóstico de los problemas a afrontar:

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 1- Estado centralizado con tareas operativas que generan desigualdad, para lo cual se propone delegar las tareas operativas y concentrar en la adminis-

tración central el planeamiento estratégico.

2- Déficit de TIC y de Tecnologías de Gestión.

3- Territorio de grandes dimensiones y desequilibrada organización territorial.

4- Desarticulación de políticas y soluciones aisladas.

Se expresa que la finalidad del plan es impulsar el desarrollo institucional, económico y social de la Provincia, fomentando capacidades regionales para disminuir

desequilibrios de desarrollo territorial.

Se menciona que se intenta acercar el Estado a la gente para acortar las distancias entre los problemas y las soluciones. Asimismo, se busca mejorar la calidad

de los servicios públicos y realizar un enfoque integral de políticas en el territorio atendiendo a la especificidad de los problemas y a los requerimientos de las

distintas porciones del territorio, planificando según las potencialidades de cada región.

Para ello, se expresa que la iniciativa intentará generar procesos de desconcentración y descentralización que favorezcan el acercamiento de los organismos y

reparticiones de la administración provincial a la ciudadanía a partir de la reforma de su organización. Ello implica la adecuación de las estructuras administrativas

de los ministerios y organismos a la nueva institucionalidad.

El objetivo que se busca es promover un Estado Provincial presente, ágil y moderno que coordine y articule las políticas públicas de forma integrada, adaptadas

territorialmente, tendientes a la cohesión social, el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos, la igualdad de oportunidades y el acercamiento a la ciu-

dadanía, preservando un medio ambiente sustentable.

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 Del análisis del articulado destacamos que fija entre los fines específicos los siguientes: crear Regiones como instrumento para desconcentrar y descentra-

lizar la APP, implantar un modelo de gestión basado en soluciones tecnológicas y reestructurar la administración, simplificando trámites y procedimientos (artículo

N° 2).

Se establece que el Plan de Regionalización tendrá en cuenta la especificidad y potencialidad de cada Región a partir de los siguientes criterios:

Territorial: distritos colindantes con compatibilidad socioeconómica, histórica y cultural con no más de un millón cuatrocientos mil (1.400.000) habitan-
tes para el interior y no más de tres (3) millones para las áreas de coronación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Se conformarán entre ocho (8) y doce (12) regiones, con no menos de tres (3) y no más de veinticinco (25) distritos cada una y una Región Capital.

Institucional: se desconcentrará y descentralizará la administración pública para la ejecución de políticas públicas (Nivel Central: funciones estratégicas
y de control. Regiones: operativas y de ejecución con transferencia de servicios y recursos a jurisdicciones locales).
Económico: inversiones a nivel regional, presupuestos regionales coordinados con los Ministerios Centrales y Organismos.

Tecnológico y de gestión: plataformas de gestión digital, adecuación de estructuras administrativas de Ministerios y Organismos con reubicación de
personal antes que contratación de nuevos/as agentes, respetando los derechos del régimen de empleo público. (artículo N° 4).

Por su parte, se especifica que la Región no es una división política ni electoral sino un ámbito de competencia territorial asignado a una autoridad provin-

cial para la ejecución de planes y programas determinados por las políticas provinciales. Es una jurisdicción presupuestaria autárquica para la administración de los

recursos que le asigne la Ley de Presupuesto (artículo N° 5).

Las Regiones tendrán a su cargo la ejecución operativa de las políticas públicas provinciales. La Autoridad de Aplicación de la ley no está definida, solo se establece

que será designada por el Poder Ejecutivo (artículo N° 19) y sus atribuciones (artículo N° 6).
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Se faculta al Poder Ejecutivo a disponer la adecuación normativa y estructural en las organizaciones territoriales de los Ministerios y Organismos a propuesta de

la Autoridad de Aplicación para armonizarlas con las Regiones (artículo N° 7).

 Por lo tanto, la Autoridad de Aplicación interviene en la reforma de la organización territorial de los ministerios y organismos provinciales que instrumentará el

Poder Ejecutivo para adecuarlas a la Regionalización.

Se establece que la Autoridad de Aplicación será asesorada por un Consejo Consultivo en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, se fija su conformación,

la forma de designación de sus integrantes, la posibilidad de ampliación. Se especifica que no reciben remuneración sino viáticos documentados y autorizados,

como será presidido, que habrá reuniones ordinarias y extraordinarias y el carácter público y el lugar de las mismas (artículos 10 al 16).

Se menciona que para el cumplimiento de la ley se priorizará el uso de recursos de los organismos y reparticipaciones que participen del proceso de implementa-

ción, adecuando sus estructuras a nuevas funciones (articulo N° 21).

Por lo tanto, es claro que se establece una jerarquía: Administración Central (nivel de decisiones, planificación y control) y Administraciones Regionales (ejecución

y acciones operativas.).

Ello implica una nueva arquitectura organizativa: Autoridad de Aplicación + Consejo Consultivo + Administradores Regionales.

De la lectura del Proyecto de Ley Marco de Regionalización, establecemos algunos aspectos positivos como el intento de implementar un nuevo modelo para el

Estado Provincial y una nueva metodología de gestión pública.

Se propone a partir de esta Ley Marco, un cambio de paradigma de gestión desde la planificación sectorial centralizada hacia la planificación integrada a nivel

territorial que implica una mirada de la planificación a largo plazo, para abordar la complejidad de los problemas de la agenda pública. Ello involucra una nueva

metodología de gestión para resolver los problemas del ciudadano.

Por su parte, destacamos algunos aspectos que serán necesarios considerar para la implementación del Plan de Regionalización como por ejemplo la ambigüedad

en la utilización de los términos descentralización y desconcentración, ya que ambos se utilizan en forma conjunta, sin tener en cuenta sus diferencias, las que
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fueron explicadas anteriormente al distinguir las características de ambos conceptos (en el Cuadro N° 2).
 Asimismo, se menciona la búsqueda de la descentralización/desconcentración focalizada en TIC (competencia de la Secretaría General de la Gobernación) pero hay

escaso desarrollo de la posible descentralización/desconcentración en materia de políticas públicas concretas (infraestructura, salud, transporte, educación, etc.).

También hay superposición con los organismos de la Administración Pública Provincial (APP) respecto a la organización territorial en su ámbito interno, porque

según lo establecido en el Proyecto de Ley Marco de Regionalización, la Autoridad de Aplicación propone al Poder Ejecutivo la modificación de estructuras de

dichos organismos.

En síntesis, podemos decir que con la implementación del Plan de Regionalización se crea una instancia regional a donde se transferirán funciones de los organis-

mos de la APP.

En este sentido, para establecer si se trata de una descentralización o desconcentración habrá que determinar si las Regiones serán personas jurídicas o un órgano

administrativo con competencias propias, según lo mencionado en el ítem III.

Asimismo, será conveniente examinar en la práctica como realizarán las acciones que fueron transferidas, es decir como van a cumplir sus funciones.

Por último, si bien se destaca la Regionalización como mecanismo de abordaje para acercar la administración al ciudadano, consideramos que, en principio, las

regiones no serán decisoras de políticas, sino ejecutoras de políticas centrales, con lo cual estaríamos frente a una desconcentración administrativa territorial de la

APP en esa nueva instancia intermedia.

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 V. CONCLUSIONES

La primera observación que podemos efectuar se relaciona con que el Proyecto de Ley Marco de Regionalización todavía no está aprobado, sino que se encuentra

en la Legislatura Provincial para su tratamiento desde el año pasado.

Luego de haber descripto las características principales de la provincia de Buenos Aires y de la APP, podemos resaltar que el gran problema que se pretende afron-

tar con el Plan de Regionalización es la disparidad poblacional y de desarrollo económico y social dentro de la Provincia. Para ello, se propone fortalecer la presencia

del Estado, acercando sus servicios al ciudadano, creando una instancia regional.

Ello implica por parte de los organismos de la APP una revisión de su funcionamiento, su estructura, sus procesos y su personal y luego establecer las acciones para

llevar adelante la descentralización y desconcentración de sus funciones en las Regiones que se van a crear y en los Municipios.

Dentro de ese contexto, la presente ponencia procuró brindar pautas para analizar las posibilidades de implementación del Plan de Regionalización. Para ello, se

mencionaron los diferentes actores políticos –gubernamentales-, sociales y económicos que intervienen o son afectados por el. También fue necesario conocer la

información relativa al Plan de Regionalización, en particular lo que está delineado en cuanto a su futura implementación.

Por otro lado se analizó el Proyecto de Ley Marco en donde se encuentra plasmado, destacando sus aspectos más relevantes.

Luego de todo ello y para cumplir con el objetivo planteado en la presente ponencia, se realizan las siguientes conclusiones.

En primer lugar, detectamos que no se encuentra definida quién va a ser la Autoridad de Aplicación de la Ley Marco de Regionalización, lo que se seguramente se

establecerá en su Reglamentación.
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 Por otra parte, en el documento: “Plan de Regionalización: Un Estado inteligente para la Provincia del Futuro” se establecen algunas pautas como Estrategia de

Implementación que pueden ser tenidas en cuenta para determinar los aportes a su implementación, como por ejemplo:

1- Co laborar en la distribución de funciones de los Ministerios y Organismos Centrales (MyOC), Administraciones Regionales (AR) y Municipios, y

en sus diseños organizativos.

2- Determinar las reformas sectoriales que acompañen a la Regionalización, específicamente de los procesos de gestión de las políticas de cada

Ministerio para mejorar los servicios.

3- En la estimación de recursos materiales y humanos para el funcionamiento de las AR.

4- En la identificación y elaboración de instrumentos normativos para implementar la Regionalización.

5- Para contribuir en las distintas fases de implementación establecidas para ser cumplidas por parte de cada MyOC.

Por su parte, en dicho documento también se menciona que existirá un Equipo de Regionalización (ER) en la Gobernación, que deberá realizar las siguientes

acciones:

1- Elaboración de la legislación, designación de los Administradores y elección de edificios donde funcionarán las AR.

2- Trabajar junto con el Equipo de Regionalización y con los equipos de cada MyOC para asegurar la aplicación de pautas en la implementación de la

reforma y detección de desvíos.

Por su parte, es conveniente tomar en cuenta la mecánica para el funcionamiento conjunto del ER y los equipos de los MyOC que se propone en ese documento:

• En 30 días se conforma el ER y se comunica a los MyOC los lineamientos de la reforma. En esta instancia es necesario conformar el Equipo de

Regionalización para lo cual es importante elaborar los perfiles que deberían tener los integrantes del mismo y las funciones a desempeñar por cada uno de ellos.
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• El Gobernador, con el apoyo técnico del ER, solicitará a cada MyOC la elaboración de un Plan de Regionalización Detallado (PRD) en 60 días, a

realizarse de acuerdo a las pautas brindadas por el ER y con las propuestas de reformas normativas necesarias.
 • El ER trabajará con los MyOC para asegurar que los PRD cumplan con las expectativas del Plan de Regionalización. Los PRD se aprobarán por

Decreto que contendrá las partidas presupuestarias para su implementación.

• Existirá un Comité Político de seguimiento de la reforma.

Asimismo, es necesario desarrollar las competencias propuestas para los Administradores Regionales, que son:

1- Proponer una metodología para la elaboración territorial de políticas, planes y programas con los actores - públicos y privados, con

participación de la ciudadanía en su diseño, implementación y control.

2- Plantear un tablero de control para analizar, monitorear y evaluar el desarrollo territorial y el proceso de descentralización de la Región.

3- Elaborar pautas para impulsar y gestionar programas de transferencia e inversión pública territorial.

4- Confeccionar propuestas para promover el desarrollo de los territorios de la Región y fomentar la descentralización.

5- Establecer un sistema de información para receptar las necesidades de los Municipios y elevar demandas al Gobierno Provincial, colaborando en

la elaboración de planes de desarrollo económico social.

6- Participar, en coordinación con autoridades provinciales y municipales, en la elaboración de programas y proyectos de dotación y mantenimiento

de obras de infraestructura y de equipamiento.

7- Proponer acciones para facilitar el acceso de la población a beneficios y programas de salud, educación y cultura, vivienda, seguridad social,

deportes, recreación y asistencia judicial.

8- Favorecer a la administración de divergencias entre Municipios, con mirada de desarrollo de conjunto, evitando la competencia por atraer inver-

siones.
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 Por último, es necesario realizar las siguientes acciones necesarias para la implementación del Plan:

1- Analizar estructura, normas y procesos de las áreas de educación, salud, seguridad, infraestructura, desarrollo social y producción.

2- Precisar objetivos estratégicos de gestión, normas y procesos vigentes para su logro, grado de eficiencia para su cumplimiento, factores/puntos críti-

cos y posibles beneficios de la desconcentración o descentralización.

3- Proyectar la estructura organizativa de las Regiones, sus funciones y la reingeniería para su cumplimiento.

4- Rediseñar la administración central con funciones de planificación, diseño de políticas públicas, seguimiento y evaluación de productos y resultados.

En estas conclusiones se intentó brindar algunas pautas sobre como podría ser la implementación del Plan de Regionalización de la Provincia de Buenos Aires.

En definitiva, la presente ponencia procuró brindar lineamientos para contribuir a la implementación del Plan de Regionalización, la que consideramos es una

política pública prioritaria para optimizar los productos y servicios que el Estado Provincial brinda a sus ciudadanos, y de esta manera mejorar su calidad de vida.
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 VI. BIBLIOGRAFIA CITADA

- Chiara Magdalena y Di Virgilio, María Mercedes: “La gestión de la política social: aspectos conceptuales y problemas” en Manual de Gestión de la Política

Social. Universidad Nacional de General Sarmiento. Los Polvorines, 2008.

- Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1: Parte General. Fundación de Derecho Administrativo. 8a edición. Buenos Aires, 2003.

- Pírez, Pedro: “Gobierno y gestión de la ciudad” en Buenos Aires Metropolitana. Política y Gestión de la Ciudad. Centro Editor de América Latina. Buenos

Aires, 1994.

- Plan de Regionalización: Un Estado inteligente para la Provincia de Buenos Aires, libro realizado por los equipos técnicos del Plan de Regionalización de

la Provincia de Buenos Aires, febrero 2011.

- Otero Gerardo e Iván Budassi: “Aportes para una nueva organización de la provincia de Buenos Aires”. Ponencia presentada en el Segundo Seminario

Internacional: Plan de Regionalización de la Provincia de Buenos Aires: Un nuevo paradigma de Estado, 26 de abril de 2011.

Páginas Web

- www.gba.gob.ar.

- www.regionalizacion.gba.com.ar.

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