BRUNO, Norberto

FENOGLIETTO, Lucas Roberto1

TEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y
FINANZAS PÚBLICAS
(Estudios, Historias y Propuestas)

Buenos Aires, 2024

Universidad Nacional de La Matanza

1
Norberto Bruno es contador público por parte de la Universidad de Buenos Aires, Magister en Administración de Negocios por parte de
la UNIVERSITE DU QUEBEC A MONTREAL (UQAM) y Doctor en Ciencias Económicas por parte de la Universidad de Buenos Aires.
Actualmente se desempeña como coordinador de la carrera de contador público dentro del Departamento de Ciencias Económicas de la UNLaM,
profesor emérito de la materia Finanzas Públicas de la mentada unidad académica y Co-director de diversos proyectos de investigación.
Lucas Roberto Fenoglietto es contador público por parte de la Universidad Nacional de La Matanza, especialista en administración financiera del
sector público por parte de la Universidad de Buenos Aires y maestrando en Derecho Tributario en la Pontificia Universidad Católica Argentina.
Actualmente se desempeña como supervisor de investigación de seguridad social en la AFIP y jefe de trabajos prácticos en la materia Finanzas
Públicas de la UNLaM. Asimismo, es docente investigador en diversos proyectos del Departamento de Ciencias Económicas de la UNLaM.
Bruno, Norberto
Temas de administración y finanzas públicas : estudios, historias y propuestas /
Norberto Bruno ; Lucas Roberto Fenoglietto. - 1a ed - San Justo : Universidad Nacional
de La Matanza, 2024.
Libro digital, PDF

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-631-6611-12-3

1. Finanzas Públicas. 2. Administración. I. Fenoglietto, Lucas Roberto II. Título

CDD 336.001

© Universidad Nacional de La Matanza, 2024

Florencio Varela 1903 (B1754JEC)
San Justo / Buenos Aires / Argentina
Telefax: (54-11) 4480-8900
www.unlam.edu.ar

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Prohibida su reproducción total o parcial
Derechos reservados
 PRÓLOGO

Los autores de este libro me han hecho la obsequiosa

propuesta de prologar su obra intitulada “Temas de Administración y
Finanzas Públicas”.

La Administración y las Finanzas Públicas me han apasionado

desde los tiempos mismos de mi cursado del grado universitario, y
en una buena parte de mi trayectoria profesional estuve
comprometido con la cuestión de la administración y las finanzas
públicas. Ya como académico universitario, mantuve el interés en
esas áreas disciplinares, al involucrarme en proyectos de
investigación, al producir textos de estudio y divulgación y al ejercer
la docencia y la dirección de tesis doctorales y de maestrías. Esa
experiencia y esas vivencias, me predisponen gratamente a
corresponder al honor conferido y ser partícipe, aunque más no sea
con estas palabras introductorias, del cuerpo de este libro. Coadyuvó
a aceptar el convite, la seguridad que tengo en la seriedad,
responsabilidad y laboriosidad de los autores, ambos docentes de
Finanzas Públicas del Departamento de Ciencias Económicas de la
Universidad Nacional de La Matanza. Con ellos integro el equipo de
un proyecto de investigación, cuyo objeto de estudio es un tema que
compone la parte central de este libro: el gasto público, su
formulación, ejecución y control.

Pero no debo hablar de mí, sino, en todo caso, de las

impresiones y sensaciones que me ha generado el libro, y a eso voy.
Como comentario general, quiero expresar la complacencia que me
provoca el advertir que el libro no es una mera compilación de
unidades temáticas independientes, una miscelánea, o una
recopilación de textos de terceros, sino que hay allí mucha

3
producción cognitiva propia. Además, los tópicos desplegados están
eslabonados como si se tratara del desarrollo de un programa de
estudios, con claros enlaces entre unos y otros. El lector puede
encontrar tratados aspectos del campo de la economía, la
contabilidad, el derecho y la administración, expuestos con autoridad
académica y habilidad didáctica.

Al completar la lectura, me ha resultado gratificante llegar a la

conclusión de que su desarrollo combina equilibradamente teoría
general del Estado, el gobierno y la administración con una
descripción de las instituciones y de las prácticas reales que tienen
lugar al interior de nuestro Sector Público Nacional.

El Estado, que es continente de todas las cuestiones que

aborda el libro, se encuentra ahora mismo –y desde hace una década
aproximadamente-, en el centro del debate político a nivel global.
Está en el foco de la crítica de una corriente ideológica, en algún
punto conservadora y autocrática, y en otro extravagante, que se
enlaza a lo largo de la geografía política del mundo, ganando
posiciones en la estructura del poder formal de cada país. Esta suerte
de “internacional” guarda hacia el Estado, y porque no decirlo hacia
la democracia representativa misma, recelos, con variantes que van
desde proponer su reforma profunda o adelgazamiento extremo
hasta su aniquilación total.

El libro se adentra en la administración concreta del Estado

nacional, sin prejuicios ni preconceptos, con la objetividad que les
brinda a los autores su doble condición de docentes e investigadores,
identificando debilidades y capacidades y las formas de superarlas y
ponerlas al día.

4
 Considera el papel y la influencia de los órganos políticos del
Gobierno en la existencia formal y en el contenido real de los
sistemas de gestión y control públicos, reconociendo a la institución
de la deliberación política como el espacio legítimo y eficaz para crear
y poner en marcha instrumentos de reforma administrativa del
Estado.

En varias partes del libro se pone especial énfasis en el servicio

civil de la administración pública y en la necesidad de lograr de él una
configuración convenientemente capacitada, profesionalizada y
estable. Es una visión acertada, porque ahí reside el núcleo de la
eficacia de las principales políticas públicas.

A los autores no se les ha pasado la oportunidad de incorporar

al programa de su obra comentarios sobre las novísimas tecnologías
de la información y de las comunicaciones, como lo es la llamada
“Inteligencia Artificial”, con su potente capacidad para procesar y
relacionar cantidades colosales de datos, tan pertinente y necesaria
para la realidad operativa de la administración pública. Tampoco
omiten el problema del cambio climático y de cómo el Estado debe
contribuir a su mitigación o estabilización con decisiones y acciones
de gestión y compras sostenibles.

Después de haber hecho el recorrido total de la obra, veo

absolutamente ratificadas mis seguridades iniciales y siento el deber
de invitar a profesores, alumnos y profesionales a entregarse a su
lectura con la certeza de que así lograrán nuevos niveles de
comprensión sobre la Administración Pública y las Finanzas
Públicas, de cuyas fortalezas dependen, en gran medida, el
desarrollo económico y humano de las sociedades.

Daniel Eduardo Martínez

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 PREFACIO DE LOS AUTORES

La comprensión del Sector Público, de sus dimensiones e

implicancias, de sus finanzas, de sus funciones administrativas y de
producción y provisión de bienes y servicios, se ha vuelto decisiva
para acercar garantías de efectividad a los principales programas de
gobierno de cualquier país.

Siguiendo el orden de esa idea, la presente obra tiene como

objetivo brindar un conocimiento abarcador de los principios, normas
e instrumentos de organización y funcionamiento del Sector Público,
especialmente en materia de actividad financiera.

La actividad financiera incluye la gestión integral e integrada de

los recursos y gastos públicos, la cual está sujeta a directrices
constitucionales, legales y reglamentarias y rodeada de controles
políticos y técnicos. El aparato de gestión se construye con teorías,
experiencias propias y antecedentes comparados.

Esa actividad financiera tiene una deriva hacia una actividad de

producción pública, en cuyo proceso los recursos monetarios se
transforman en recursos reales con el soporte de procedimientos de
contratación y adquisición.

Tanto la actividad financiera como la de producción pública son

planificadas, dirigidas, coordinadas, ejecutadas y supervisadas por
personas, que son agentes de planta y funcionarios políticos. El
alcance de la actuación de estas personas depende de la
competencia que tengan acordada por una norma expresa y están
obligadas a guardar una conducta ética en el obrar administrativo.
Para que esas actividades estén bien encaminadas, se requiere que
las plantas se conformen con personas idóneas, operativamente
hablando, y que los funcionarios políticos estén compenetrados de la

6
función en la que han sido colocados. El libro examina los principios,
normas y prácticas que regulan el empleo público, ofreciendo una
visión completa de su estructura e impacto en la gestión pública.

La actividad financiera se administra con sistemas, órganos,

normas y procedimientos. Esta es la concepción de la Ley N° 24.156,
de la cual este libro pasa revista a sus partes esenciales. Entre los
sistemas, el de crédito público (especialmente el que se instrumenta
mediante deuda externa) recibe una relativa mayor atención,
teniendo en cuenta su papel de factor condicionante de un desarrollo
normal del país desde tiempo inmemorial. El tema “rendición de
cuentas” va y vuelve, más de una vez, ya que corresponde a la
genética de la democracia representativa y es contributiva al valor
“confianza pública”. También se entra en un alto grado de detalle con
el sistema de control, teniendo en cuenta que la aplicación allí de las
últimas tecnologías de procesamiento de información y de análisis de
datos masivos (la inteligencia artificial, por ejemplo) va a tornar
obsoletos los criterios actuales de selectividad y posterioridad para
adoptar los de universalidad y tiempo real.

Este libro contiene diagnóstico crítico del sistema político, pero,

a la vez, considera que la política es el vehículo más idóneo para
transformar la realidad. Una recalibración de sus prácticas sería
conveniente para fortalecer esas capacidades transformadoras.

En alguna medida los textos de este libro son traslados de

producciones propias de los autores, generadas en la práctica de la
docencia, y recogidas principalmente por la Revista de
Investigaciones del Departamento de Ciencias Económicas de la
Universidad Nacional de La Matanza (RINCE), pero también de
ponencias y presentaciones en jornadas académicas y de

7
divulgación e integrando compilaciones de artículos especializados.
Los textos encerrados en un cuadrilátero, con fondo celeste, son
acotaciones al desarrollo espinal del capítulo, de carácter histórico,
anecdótico o analógico, pero relacionadas con el tema principal y que
no interrumpen ni cortan su hilo conductor.

En resumen, el libro busca ser un material de conocimiento útil,

tanto para estudiantes y docentes universitarios como para
profesionales interesados en la administración pública y en las
finanzas del Estado, proporcionando una perspectiva
razonablemente extendida de cómo el Sector Público opera y de su
importancia en la economía y la sociedad.

Buenos Aires, 2024

Norberto Bruno
Lucas Roberto Fenoglietto

8
 APOSTILLAS DE REVISORES

En un mundo globalizado y cada vez más complejo, las finanzas

públicas han dejado de ser un asunto meramente técnico para
convertirse en un tema central en el debate político y social. Las
decisiones que se toman en materia de impuestos, gasto público y
deuda tienen un impacto directo en la vida de millones de personas,
moldeando nuestras sociedades y determinando nuestro futuro
colectivo.
Este libro se propone ofrecer una visión integral y actualizada de las
finanzas públicas, explorando tanto los conceptos teóricos
fundamentales como las últimas tendencias y desafíos. A través de
un análisis riguroso y accesible, busca brindar al lector las
herramientas necesarias para comprender el funcionamiento de las
finanzas públicas y participar de manera informada en el debate
público.
Dr. Julio Alejandro Martínez

9
En el mundo actual, comprender las Finanzas Públicas es crucial
para tomar decisiones informadas como ciudadano y para contribuir
al desarrollo de una sociedad más justa y próspera. En este sentido,
la obra se presenta como un recurso invaluable, abarcando de
manera exhaustiva los diversos aspectos de las finanzas públicas,
desde los conceptos básicos hasta las últimas tendencias y desafíos,
ofreciendo una visión completa y accesible sobre este complejo
tema, con una organización lógica y estructura clara, lo que facilita la
lectura y la comprensión de los contenidos.
Los autores utilizan un lenguaje claro y sencillo, evitando
tecnicismos excesivos, lo que lo hace accesible a un público amplio,
incluso para aquellos sin formación previa en la materia. El libro se
mantiene actualizado con las últimas tendencias en el ámbito de las
finanzas públicas, lo que lo convierte en una referencia confiable para
estudiantes, profesionales, funcionarios públicos y público en
general, convirtiéndose en una herramienta indispensable para
comprender el papel fundamental que desempeñan las finanzas
públicas en el desarrollo económico y social de un país.
Buenos Aires, 2024.

Romina Kabobel

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 Mi opinión será breve y concreta. Encuentro que esta obra está
haciendo una destacable contribución para acceder a la esencia de
las Finanzas Públicas, como teoría y como práctica. Es determinante
el hecho de que los conceptos definitorios de Sector Público,
Administración Pública y Gestión Financiera Pública estén
claramente expuestos y lógicamente ordenados. Esta combinación
de virtudes torna al conjunto un desarrollo bien encaminado y
comprensible, especialmente para quienes no venimos del área de la
economía pública.
Resultan muy pertinentes e inspiradoras las citas autorales a
los inicios de cada capítulo.

Los textos de los recuadros, escritos sobre un fondo de color,

insertos en cada capítulo acompañando su temática, contienen
historias, experiencias de vida y reflexiones sugerentes y
aleccionadoras.

Más allá de estas palabras escritas, de manera personal, les

he hecho comentarios sobre diseño y gráfica, que espero hayan sido
de utilidad.

Estoy persuadido de que esta obra se integrará al acervo

bibliográfico de la enseñanza de las ciencias económicas, no sólo
para la asignatura Finanzas Públicas, sino también para el área más
amplia de la administración y la economía públicas. Agradezco a sus
autores haberme solicitado su revisión previa a la edición definitiva,
lo cual me ha dado la oportunidad de leerla de antemano y poder
ponderarla adecuadamente.

Darío Pereyra

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 ÍNDICE

Prólogo

(Páginas 3-5)

Prefacio de los autores

(Páginas 6-8)

Apostillas

(Páginas 9-11)

Capítulo I

ECONOMÍA, ESTADO Y SECTOR PÚBLICO

División sectorial de la economía. Sector Público y Sector Privado.

Sociedad y Estado. La Sociedad. El Estado: Denominadores
comunes. El desarrollo histórico del Estado. La aparición del Estado
moderno. El Estado en la Política, la Sociología y el Derecho. Las
capacidades del Estado. El nacimiento de un Estado-Nación. Buen
Estado, buen Gobierno, buena Administración. Borges y el Estado.
Naturaleza y alcances del Sector Público: ¿qué es? ¿qué funciones
cumple? ¿cómo está configurado? Algunas teorías sobre el origen y
existencia del Sector Público. Sector Público en Argentina. El Sector
Público en la Contabilidad Nacional. Economía general y economía
del Sector Público. Conclusiones y reflexiones.

(Página 16-48)

12
 Capítulo II

EL SECTOR PÚBLICO EN ACCIÓN

La Gestión Pública. Concepto, contenido y principales características

de la Gestión Pública contemporánea. Gestión pública
posburocrática: tendencias, escuelas, modelos. Producción pública.
Gestión pública sostenible. Conclusiones y reflexiones.

(Página 49-64)

Capítulo III
EL ROL DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA

Política Económica, Fiscal y Presupuestaria. Finanzas Públicas o

Economía del Sector Público. Actividad financiera del Estado.
Brevísima historia de la evolución de los recursos y gastos públicos.
El gasto público en la Constitución y en la Ley. Bienes públicos o
sociales. Conclusiones y reflexiones.

(Página 65-90)

Capítulo IV
INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

La administración financiera del Sector Público. Contenido y objetivos

de la administración financiera del Sector Público. Marco normativo
de la administración financiera del Sector Público Nacional (Ley Nº
24.156). Enfoque metodológico de la Ley Nº 24.156. La
administración financiera como sistema. Subsistemas sustantivos de
administración financiera: presupuesto, crédito público, tesorería y
contabilidad gubernamental. Conclusiones y reflexiones.

(Página 91-97)

13
 Capítulo V

SISTEMA PRESUPUESTARIO

Concepto. Presupuesto público y privado. Historia del presupuesto. El

presupuesto público y la Constitución Nacional. Ley N° 24.156. Proceso
presupuestario. Normas jurídicas. Formulación, discusión y aprobación,
ejecución, evaluación y control. Clasificadores presupuestarios. Cierre y
rendición de cuentas. Conclusiones y reflexiones.

(Página 98-131)

Capítulo VI
SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO

Crédito Público. El crédito público en las constituciones

democráticas. El empréstito como crédito público. Naturaleza jurídica
del empréstito público. El crédito público en la Ley N° 24.156:
definición, fines, tipología y requisitos de concertación. Deuda
Pública: concepto y clasificación. Órganos del sistema de crédito
público. El financiamiento internacional y multilateral. Cesaciones y
reestructuraciones. Conclusiones y reflexiones.

(Página 132-156)

Capítulo VII
SISTEMA DE TESORERÍA

Composición y objetivos del sistema. Tesorería General de la Nación.

Competencias. Cuenta Única del Tesoro. Situaciones previas a la
implantación de la Cuenta Única. Reingeniería de procesos al interior
de la administración financiera pública. Conclusiones y reflexiones.

(Página 157-165)

14
 Capítulo VIII

SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

Funcionalidad de la Contabilidad. Objetivo del Sistema de

Contabilidad Gubernamental. Contaduría General de la Nación.
Principios de contabilidad generalmente aceptados para el Sector
Público Nacional. Cualidades de la información contable.
Conclusiones y reflexiones.

(Página 166-187)

Capítulo IX
RÉGIMEN DE COMPRAS Y CONTRATACIONES

Instrumentos de la gestión pública. La contratación pública. Teoría de

la contratación pública. Principios y reglas de la contratación pública.
Tipología de la contratación pública. Oficina Nacional de
Contrataciones. Teoría de la subasta. Subasta pública. Compras
públicas sostenibles. Riesgos en las contrataciones públicas.
Conclusiones y reflexiones.

(Página 188-215)

Capítulo X

EMPLEO PÚBLICO

Empleo Público. Normativa aplicable. Modalidades. Principales

desafíos del empleo público argentino. Conclusiones y reflexiones.

(Página 216-225)

15
 Capítulo XI

SISTEMA DE CONTROL

El control del Sector Público. Concepto y clasificación del control.

Control político, técnico y social. Transparencia y control. Historia
de las instituciones de control en Argentina. Los sistemas de
Control del Sector Público en la Ley Nº 24.156. Entidades de
control interno y externo de la administración pública. La auditoría
integral. Auditoría de economía, eficiencia y eficacia. Los
organismos de control en la Constitución Nacional. Conclusiones y
reflexiones.

(Página 226-276)

Capítulo XII

LA ÉTICA EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Valores, principios y normas de la conducta pública. La ética y la

política. Los conflictos de valores e intereses en el ejercicio de la
función pública. Los valores éticos como infraestructura del control.
Corrupción, delito y control. Reformas institucionales para la
prevención y la detección de la corrupción. Causas y consecuencias
de la corrupción. Conclusiones y reflexiones.

(Página 277-296)

Capítulo XIII

INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y EL ESTADO

Inteligencia artificial. Funcionalidades y aplicaciones. Vinculación con

el Estado. Principales desafíos. Experiencias internacionales del uso

16
de la inteligencia artificial en el sector público. Perspectivas futuras.
Conclusiones y reflexiones.

(Página 297-318)

Capítulo XIV

LAS INSTITUCIONES, EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

Las buenas instituciones. Instituciones, desarrollo, gobernabilidad y

liderazgo. Conclusiones y reflexiones.

(Página 319-326)

EPÍLOGO
(Página 327)

BIBLIOGRAFÍA GENERAL
(Página 328-332)

CUESTIONARIO PARA AUTOEVALUACIÓN

(Página 333-342)

SIGLAS Y ABREVIATURAS
(Página 343-344)

17
 CAPÍTULO I

ECONOMÍA NACIONAL, ESTADO Y SECTOR PÚBLICO

“Ahora bien, el Estado no puede subsistir más que con leyes que obliguen a todo el mundo;
pues, si todos los miembros de una sociedad quieren eximirse de las leyes, disolverán ipso
facto la sociedad y destruirán el Estado”. Baruch Spinoza

I.1. La división sectorial de la economía.

Desde el punto de vista productivo se reconocen actualmente

en la economía cuatro sectores, a saber:

➢ Sector primario: fundamentalmente, producción extractiva.

➢ Sector secundario: industria manufacturera.

➢ Sector terciario: servicios técnicos, profesionales,

comerciales, financieros, y transporte, principalmente.

➢ Sector cuaternario: economía del conocimiento.

Teniendo en cuenta notas tan caracterizadoras de un ente o

entidad, como lo son sus formas de organización y los procesos de
producción y distribución de bienes y servicios, el control sobre su
propiedad y las decisiones políticas y económicas, y la apropiación
de los resultados de esas funciones, podemos dividir la economía de
un país en dos grandes sectores: Sector Público y Sector Privado.

I.2. El Sector Público.

“Sector Público” es un concepto proteico. Algunas definiciones

lo superponen al de Estado. Otras lo estiran de tal modo que,
además de cubrir al organigrama de la administración pública,
alcanza a formas asociativas de personas humanas que, sin
pertenecer al aparato administrativo-funcional del Estado, realizan
actividades de interés público (por ejemplo, las entidades civiles que
tienen asignado por ley el poder de policía sobre el ejercicio de

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determinadas profesiones universitarias). Aquí tomaremos lo de
“sector” con el sentido de “parte” de un “todo”. Este “todo” es la
economía de un país, representada por el sistema/modelo de
organización de los recursos que adopta una sociedad para la
producción y distribución de bienes y servicios y la asignación de las
rentas generadas por esas actividades. Los órganos y entes de
propiedad y/o con personalidad estatal, gestionando recursos para
cumplir funciones gubernamentales, formular y ejecutar políticas, y
producir y proveer bienes y servicios, constituyen el “Sector Público”.
El mentado sector es el aparato administrativo del gobierno del
Estado, con sus recursos y competencias. Es una acepción a la que
le dan dirección y fuerza, forma y sustancia, los instrumentos legales
y los recursos patrimoniales, económicos y financieros puestos a
disposición de las autoridades y administradores del gobierno. El
Sector Público y el Sector Privado tienen, cada uno por separado, su
propia identidad y campo de acción. El Sector Público se solapa o
identifica con la hacienda del Estado, y su gestión es esencial para
el adecuado ejercicio de los poderes de gobierno.

I.3. Sociedad y Estado.

Así como el Sector Público, en el sentido específico de

administración de la hacienda pública, no representa todo lo que
significa el Estado, tampoco el Sector Privado es toda la Sociedad ni
la fuente exclusiva de sus mejores valores y riquezas. El proceso
sobre el origen y la formación de la Sociedad y el Estado tiene más
de una explicación. Las teorías existentes al respecto son
apasionantes, pero solo nos limitaremos en este apartado a rozar la
superficie de algunas de ellas. Será una revisión ligera, sin la

19
hondura, por supuesto, que requeriría una introducción a la materia,
por ejemplo, “Sociedad y Estado”.

I.3.1. La Sociedad.

Comencemos por la Sociedad porque esta antecede en el

tiempo histórico al Estado. A medio camino de la indagación
lingüística encontramos la voz latina societas, que significa
asociación, compañía, y si continuamos el descenso hasta la raíz
etimológica nos encontraremos con el término socius, que quiere
decir compañero, acompañante. Obviamente, que nuestro foco de
interés está en las sociedades humanas, dejando a un lado la
perspectiva económica y jurídica que interesa a las sociedades
comerciales. La Sociedad es un colectivo de gente, de personas que
sienten la necesidad de vivir comunicadas y cooperantes porque
comparten intereses y valores, una experiencia histórica y una
tradición cultural. La comunidad organizada de personas humanas
existe desde que el sapiens comenzó a poblar el planeta, aunque su
estructura y sustancia vivencial fueron experimentando cambios
radicales a lo largo de la historia. Sociedad se define generalmente
como una agrupación natural o pactada de personas, con el fin de
cumplir, mediante la mutua colaboración, todos o algunos de los
fines de la vida. En esta definición podemos distinguir dos corrientes,
la de la naturaleza y la del pacto o contrato.

De acuerdo con la primera, la Sociedad es una propensión de

la vida del hombre, direccionada y acotada por la naturaleza y las
necesidades humanas. Aristóteles (1989), partiendo del principio de
que el hombre es por naturaleza un animal político y social, expuso
una teoría del desarrollo humano en ese contexto, que va desde la
Familia hasta la Sociedad.

20
 La segunda corriente lleva el nombre de “contractualismo” y se
basa en la teoría del pacto. Afirma que la Sociedad no es obra de la
naturaleza sino de la decisión consciente y deliberada de los seres
humanos de acordar, en beneficio de todos, una forma de
convivencia, la que también establece una autoridad a la que se
someten voluntariamente. Sostiene que el primer estado natural del
hombre fue el aislamiento y el pacto surge para superar esa
situación, dando lugar a la sociedad política donde la autoridad se
constituye para asegurar los derechos de quienes la integran. En el
proceso de la unión contractual se consuman entonces dos tipos de
pacto: el de asociación, por el que se regula todo lo concerniente a
la segura conservación de los individuos otorgantes, y el de
sumisión, mediante el cual se instaura un poder político para el
gobierno de las relaciones sociales y al que las personas gobernadas
proclaman o comprometen obediencia (Hobbes, 1940).

Saborido (2002) plantea una tercera explicación. El origen de

la Sociedad no sería consensual, sino producto de la ordenación
impuesta por quien tiene la fuerza necesaria para hacerse obedecer.

I.3.2. El Estado.

I.3.2.1. Denominadores comunes.

El Estado es la cabeza política de la Sociedad y utiliza al Sector

Público para llevar adelante con eficacia ese rol. Puede encontrarse
en la teoría jurídica, política, sociológica y económica, elaborada a lo
largo del tiempo, una diversidad de enfoques y posiciones respecto
de la definición de Estado. Sin embargo, también es posible
identificar en esa variedad de visualizaciones algunos
denominadores comunes, como ser:

21
 ➢ El Estado es un conjunto de instituciones, entre las cuales se
encuentra la que controla el ejercicio de la violencia y la coerción
como medio para mantener un orden jurídico y social
generalmente aceptado.

➢ Estas instituciones están enmarcadas en un territorio

geográficamente delimitado.

➢ El Estado monopoliza el establecimiento de normas dentro de su

territorio, circunstancia que tiende a crear una cultura política
común compartida por todos los ciudadanos.

I.3.2.2. El desarrollo histórico del Estado.

El Estado como producto social.

Las sociedades primitivas carecieron de un Estado como ente

ideal receptor de la autoridad para mantener un determinado estilo
de organización jurídica, política, social y económica. En su lugar,
esos agrupamientos humanos o poblaciones se mantuvieron
reunidos y aglutinados alrededor de otras entidades o instituciones,
como la familia, el linaje, la tribu, la raza, el clan, y -dentro de ellas-
tenían, o daban supremacía, a condiciones personales como la
ancianidad, la sabiduría, el carisma, la capacidad de organización y
conducción, etc. Esas condiciones personales o valores
determinaban el liderazgo, la autoridad, la legitimidad de mando, y
conferían títulos suficientes para imponer sanciones, adjudicar
recompensas y establecer símbolos capaces de preservar la
cohesión social. Muchas veces, varios de esos agrupamientos,
pueblos o comunidades, aparecían compartiendo una misma
geografía, un mismo hábitat natural, o estaban asentados en una
misma comarca. Tenían más de un lazo en común, podían tener
necesidades o intereses comunes, pero estaban fragmentados

22
políticamente. No había la entidad política que los articulara, que
impusiera las reglas de cumplimiento general y que asumiera la
satisfacción de las necesidades colectivas y el patrocinio de los
intereses generales. Ese tipo de entidad política empezó a cobrar
volumen y forma con la transferencia de funciones y prerrogativas
desde ciertas corporaciones y sectores privilegiados a una autoridad
central, la cual fue tomando a su cargo, progresivamente, la
administración general de la región, la nación o el país. Ese proceso
de transferencia dio lugar al surgimiento de instituciones y órganos
de gestión política y administrativa hasta entonces desconocidos.
Esa autoridad central fue succionándole poderes y potestades a los
señores feudales, a la aristocracia y a la Iglesia. El Estado con la
funcionalidad y el perfil que le conocemos actualmente, que son los
del Estado-Nación, no tiene más de 200 años de vida. El Estado es
un requerimiento de la vida social. Las sociedades quieren
mantenerse unidas porque saben, intuitivamente, que así tienen más
chances de lograr una vida mejor, obtener constantemente mayores
niveles de bienestar y de civilidad. Para constituir y sostener esa
unión en el tiempo, así como para lograr otros objetivos de bien
común (por ejemplo, los que enuncia el Preámbulo de nuestra
Constitución), necesitan un Estado. Una sociedad sin Estado está
prácticamente incompleta y condenada al estancamiento y hasta la
disolución. Es el reino de las “sociedades particulares”, donde las
funciones típicamente públicas están “privatizadas”. Se entiende que
es indispensable construir y mantener un buen Estado. La historia
registra casos de sociedades que se agotaron a causa de estados
fallidos.

23
Otras visiones del Estado.

Para el marxismo original, el de Marx y Engels, el Estado no es

un producto social, creado por un consenso expresado en forma
igualitaria y libre para prevenir y arbitrar los conflictos y armonizar los
intereses divergentes desde una posición independiente, sino un
instrumento de la clase dominante para imponer y mantener un cierto
tipo de acuerdo de convivencia que conviene a sus intereses de
clase (Engels, 2017).

Desde la otra punta del espectro ideológico, representada por

el anarcocapitalismo, se ve al Estado como una amenaza totalitaria
bajo una mascarada de democracia liberal, como una maquinaria
retardataria, como una organización “…del robo sistematizado”
(Rothbard, 1982), contraria a los principios vitales, honestos y
evolutivos de la sociedad humana que son la propiedad privada y el
contrato voluntario. El Estado no tiene razón de ser, debe ser
abolido, ya que todas las funciones que se arroga como de
producción pública pueden ser realizadas de forma más eficiente y
justa por el mercado libre. Esto incluye la justicia, la seguridad y la
defensa (Rothbard, 1982).

El Estado de nuestro tiempo, con la configuración que le han

dado las llamadas democracias liberales, no es un ente que se define
por el mando y las exacciones que impone a la Sociedad, sino
principalmente por las instituciones que le predeterminan, las que
garantizan la limitación del poder y la rendición de cuentas de los
gobernantes, la supremacía de la ley como freno a los caprichos de
las autoridades, la libertad individual, el derecho de propiedad y la
igualdad ante la ley, entre otras. Con el Estado democrático

24
moderno, el derecho y la razón legal pasaron a ser los marcos
ordenadores de la Sociedad.

La palabra Estado suele connotar burocracia, gasto,

impuestos. Estas cosas siempre están presentes cualquiera sea el
régimen político. Pero el Estado no se define por y a través de ellas:
son su apariencia. El nacimiento y la evolución del Estado se
explican por la existencia de necesidades públicas (las que son
comunes a todos), necesidades que surgen de la vida colectiva y que
no pueden ser satisfechas en forma individual. Estas necesidades
pueden originarse en intereses y valores de una comunidad, de un
colectivo de gente que comparten un historial de vivencias o una
herencia de costumbres. No tiene voluntad propia sino que funciona
tal y como quieren que lo haga sus conductores. La conducción del
Estado en las democracias representativas es asunto de la Política.
Para llevar adelante su gobierno y administración, el Estado es
ocupado por los políticos elegidos y designados y por el servicio civil
(los empleados) y, entre los dos, dan vida a su gestión. El gobierno
es mayormente una responsabilidad de la clase política.

I.3.2.3. La aparición del Estado moderno.

Lo que denominamos actualmente Estado moderno apareció

primero en Francia e Inglaterra. Allí fue el resultado de un proceso
de formación articulado en gran medida por la guerra entre reinos y
reyes. Las casas de Valois y de Tudor fueron, en sus respectivos
territorios, artífices de ese alumbramiento. Las victorias otorgan
derechos e imponen exclusiones y sumisiones. La dominación y la
imposición tienden a la concentración del poder en una sola
autoridad para obtener el monopolio del uso de la fuerza y de los

25
recursos económicos. El rey requerirá recursos fiscales para poder
financiar la guerra, y a través de ella obtendrá también recursos.

Este proceso de monopolización del poder responde en un

primer estadio a intereses privados de las familias reales, pero con
el tiempo fueron apareciendo los intereses públicos, expresados en
exigencias de seguridad y protección por parte de las poblaciones
que reconocían obediencia a la autoridad. En efecto, para la época
de la Alta Edad Media, la población del mundo occidental estaba
compuesta mayormente de campesinos, indefensos frente a los
frecuentes ataques de veteranos guerreros que hacían del saqueo
de casas y campos una forma de vida; entonces los agrupamientos
poblacionales afectados estuvieron dispuestos a pagar un precio a
quienes tuvieran la capacidad militar de repeler a esas bandas de
forajidos. Es precisamente este cambio, acompañado de la
conformación de un aparato administrativo para gestionar el
monopolio, lo que muestra el paso, de la simple concentración del
poder en una autoridad, a lo que hoy reconocemos como Estado
moderno. La institucionalización también se manifestó en la
imposición de un conjunto de normas para regular la vida social
(Suárez Fernández, 1984).

En el siglo XX, y particularmente después de la II Guerra

Mundial, el desarrollo económico pasó a ser visto como un bien
público, y el Estado amparó en este objetivo superior sus
intervenciones con acciones como la nacionalización de empresas,
la regulación de los mercados y la coordinación industrial y del
comercio exterior. Para fines de los ’70 se hace visible el fenómeno
de surgimiento o renacimiento de ciertas corrientes intelectuales que
presentan argumentos y evidencia contrarios a un Estado grande.

26
Allí está la escuela de Chicago sentenciando que el Estado “…debe
retirarse por completo de la administración del desarrollo”. Es el
momento en que empieza a tejerse el Consenso de Washington con
su doctrina del “Estado mínimo”, la que postula la concentración del
Sector Público en cumplir bien sus cometidos esenciales. Seducidos
por esa ideología, o directamente obligados por los organismos
internacionales de crédito, los gobiernos comprometidos
financieramente y/o con problemas de sector externo desactivan,
retraen y contraen el Estado con medidas y acciones de
privatización, desregulación, transferencias de activos y
competencias al Sector Privado; en algunos casos, adquieren tal
irracionalidad fundamentalista que significan verdaderos
descuartizamientos o desmembramientos del aparato estatal.
Finalmente, en muchos casos de privatizaciones (la del agua
corriente, por ejemplo), el Estado no desempeñó eficazmente las
funciones esenciales y el mercado, por la alta desregulación, quedó
librado a las fuerzas de una codicia desenfrenada. El siglo XXI ha
albergado crisis de alcance global cuyo abordaje requirió un cierto
protagonismo del Estado en todas partes del mundo. Por ejemplo, la
de 2008, con origen en las hipotecas de baja calidad y la insolvencia
bancaria, lo mostró activo en materia de regulación y control de los
mercados, de estabilización económica y de coordinación financiera
y comercial. El avance sostenido de la pandemia del COVID 19 por
la geografía y pueblos del mundo en el bienio 2020-2021 puso a
prueba las capacidades del Estado para encarar el grave problema
en sus varios frentes: el sanitario, el económico y el social. En ese
contexto, los gobiernos echaron mano a reservas para contingencias
o generaron fondos adicionales extraordinarios para orientarlos
prioritariamente hacia el fortalecimiento del sistema de salud y, al

27
mismo tiempo, de la economía nacional. También fue eficaz la
cooperación entre gobiernos en las tareas de aislar el virus,
secuenciar su genoma y poner el resultado a disposición de los
laboratorios para la producción de vacunas a escala global.

I.3.2.4. El Estado en la Política, la Sociología y el Derecho.

Ya dijimos que el concepto Estado tiene diversas

presentaciones, lo cual es explicable teniendo en cuenta los muchos
factores que confluyen en él y los variados enfoques con los que se
lo examina, provenientes de disciplinas tales como la Política, la
Sociología, y el Derecho, entre otras.

En el ámbito del Derecho, el concepto Estado se construye a

partir de la conjunción de tres elementos: Pueblo, Territorio y
Soberanía. Entre los juristas, es comúnmente aceptada la definición
de Mortati (1991): El Estado es "un ordenamiento jurídico para los
fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio
determinado, al que están subordinados necesariamente los sujetos
que pertenecen a él".

Una mirada amplia del tema, que incluya aspectos políticos y

sociológicos, permitiría reconocerle al Estado el cumplimiento de
funciones tales como la generación y el mantenimiento de una cierta
institucionalidad, la imposición de un orden legal, consensos y paz
interior, la organización general de la economía y de los mercados,
la defensa y las relaciones internacionales.

Entre esas funciones aparece aludida la coacción, y su ejercicio

es lo que ha caracterizado a muchas definiciones de Estado. Por
ejemplo, Weber (2003) sostiene que por Estado "debe entenderse un

28
instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida de
que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al
monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del
orden vigente".

El Estado pasa a ser, con esas funciones reconocidas, un

marco y un instrumento indispensable para el desarrollo económico,
político y social de cualquier país. Para que el Estado cumpla
cabalmente esos papeles, es necesario que el sector de la política
que lo conduce lo entienda como un “efector de bienestar en el
organismo de la sociedad” y no como un “botín de guerra”. Por parte
de la ciudadanía, es necesario que esté arraigada sólidamente la
consciencia de ser analíticos y mesurados en el momento de elegir a
quienes lo conducirán y de exigirles conductas decentes y
responsables y reformas normativas cuando sea de toda evidencia
que las prácticas políticas y administrativas se están percudiendo. La
disposición de capacidad estatal es condición fundamental para
enfrentar en forma más exitosa los problemas estructurales de atraso
económico y de pobreza generalizada; es esencial, además de la
voluntad política de hacerlo, la existencia de capacidad de gestión.
Sin esta, la disponibilidad de recursos es vana, ya que no ha de estar
presente la inteligencia directiva que los organice y que encamine los
esfuerzos en el buen sentido. Una política pública, un programa
público sin capacidad de gestión es agregar un problema a los que
se quiere resolver, ya que pronto van a aparecer los costos de
ineficiencia, el derroche de recursos y la liviandad en los controles.

Para Kelsen (2019) el Estado es la institucionalización jurídica

y política de la Sociedad, que tiene como elementos constitutivos
esenciales el poder público, el territorio y el pueblo.

29
 Desde el punto de vista idealista, el Estado debiera ser el ente
protector de la sociedad civil en su conjunto, promoviendo el
desarrollo humano y económico. El Estado existe para consumar un
proyecto de vida en común y para protegerlo y reproducirlo a lo largo
del tiempo. El Estado se explica por las aspiraciones naturales de las
personas de estar en paz con sus congéneres y de progresar material
y humanamente.

I.3.2.5. Las capacidades del Estado.

Cuando responde eficazmente a su razón de ser, el Estado

concreta dos cohesiones: la nacional y la social. Cuando no alcanza
estos objetivos, o los pierde una vez logrados, se convierte en un
Estado fallido. Problemas públicos, como el constante declive
económico y del bienestar general, la inseguridad en sentido amplio,
la pobreza extendida, ponen a prueba esas cohesiones y reclaman
un protagonismo activamente eficaz del Estado.

Reiteramos, para ser enfáticos, la condición necesaria: El

protagonismo del Estado rendirá los frutos esperados si está
acompañado de razonables capacidades de planificación, ejecución,
evaluación y control.

Una de las capacidades que se le exige al Estado de este

tiempo es que sea previsor y proactivo. Un Estado con esas
capacidades aplica criterios de planificación estratégica para perfilar
el futuro, identificar los riesgos y desafíos que probablemente estarán
por delante y adoptar las decisiones y acciones concurrentes a su
resolución.

Para que el Estado pueda adquirir, conservar y fortalecer

capacidades previsoras y proactivas también es necesario -como
para las otras capacidades- que la política y sus actores lo entiendan

30
como un vector del interés general y no como una “propiedad
facciosa”.

La eficacia política en el buen sentido del término reclama un

aparato estatal “inteligente”. Un Estado “inteligente” sabe lo que tiene
que hacer por sí y lo que debe controlar que otros hagan bien; sabe
dónde y cómo obtener, de manera eficiente y equitativa, los recursos
para su funcionamiento y las necesidades públicas, y planifica y
evalúa su utilización. Un Estado “inteligente” es un Estado fuerte, con
un servicio civil estable, profesionalizado, responsable e íntegro. Lo
que en nada contribuye a lograrlo es que, con cada turno diferente
de gobierno, se ocupen los espacios de la “burocracia técnica” con
improvisados que sólo llegan allí porque son militantes partidistas,
amigos o incondicionales del jerarca político o producto de
prestaciones o recompensa de favores. Es inherente a su fortaleza
operativa el abrirse motu proprio a la observación ciudadana de sus
actos, en forma completa y en tiempo real.
EL NACIMIENTO DE UN ESTADO NACIÓN

La fundación del Estado nacional argentino, o dicho de otra manera, el completamiento o

perfeccionamiento final de su organización, tiene lugar -de acuerdo con la visión de un grupo de
historiadores- entre 1853 y 1890, espacio de tiempo en el cual se van adquiriendo y consolidando las
condiciones caracterizadoras del concepto tradicional: territorio, soberanía, población, identidad nominal y
orden jurídico. EL orden jurídico principal lo provee la Constitución Nacional, sancionada el 1° de mayo de
1853. El 8 de octubre de 1860 se adopta la denominación de “República Argentina”. El proceso tuvo sus
vicisitudes con alzamientos militares contra el gobierno federal. En esos prácticamente cuarenta años de
nueva vida institucional se suceden, de manera regular y constitucional, cuatro mandatos presidenciales,
en los que quedan instalados mojones importantes en el camino de la consolidación del Estado nacional.

Bartolomé Mitre (1862-1868). Instauración de la Corte Suprema de Justicia. Implementación del Código de
Procedimientos en lo Civil y Comercial. Nacionalización de la Aduana de Buenos Aires. Residencia de las
autoridades nacionales en Buenos Aires.

Domingo Faustino Sarmiento (1868-1874). Realización del primer censo nacional. Sanción del Código Civil.
Expansión significativa de las líneas ferroviarias y telegráficas. Ley de Contabilidad y Organización de la
Contaduría Nacional (N° 428).

Nicolás Avellaneda (1874-1880). Ley General de Inmigración y Colonización. Ley de Capitalización de

Buenos Aires. Creación de la Casa de Moneda. Creación de la Gobernación de la Patagonia.

31
Julio Argentino Roca (1880-1886). Leyes Laicas (Educación Común, Gratuita y Obligatoria. Registro Civil.
Matrimonio Civil). Tratado de límites con Chile de 1881. Ley N° 1532 de Territorios Nacionales. Creación
de la primera moneda nacional.

Fuentes: Casa Rosada-Presidencia (página web); Hilda Sábato, Historia de la Argentina 1852-1890, Siglo XXI
editores, 2016.

I.3.2.6. Buen Estado, buen Gobierno, buena Administración

Tener un gasto público relativamente alto no significa

necesariamente tener más y mejor Estado. El gasto puede que haya
alcanzado una magnitud considerable, pero si no han salido de él
bienes y servicios en cantidad y calidad convenientes a las
necesidades, prioridades y urgencias públicas, lo que tendremos
entonces es un Estado “meramente gastador”, junto a una mala y/o
deshonesta conducción de los asuntos de gobierno. Un Estado no
puede responder al desafío de construir una sociedad abierta,
pluralista, emprendedora y creativa cuando no tiene cerebro
conductor (plan de gobierno), cuando carece de un brazo ejecutor
eficiente (administradores y agentes idóneos) y cuando sus negocios
y relaciones están atravesados por el interés y las ambiciones
personales (la corrupción).

La reconstrucción de la zona “cerebral” del Estado debe estar

acompañada de reformas en su sector público ejecutor, de forma que
los planes y los programas generen realmente valor social.

Siempre será vital que el Estado pueda cumplir su rol histórico

de cohesionador de la sociedad. La eficacia en tal aspecto impone,
de acuerdo con los “nuevos vientos del clima social”, un cambio
organizacional y de prácticas políticas y administrativas, de modo que
quede atrás el tipo prevaleciente de Estado altivo, ocultador,
derrochador y distante y ocupe el centro de la escena una

32
configuración más democrática, más republicana, más cercana a la
gente, a sus necesidades, aspiraciones y prioridades.

Probablemente el debate más recurrente en economía es el del

dilema Estado-mercado, que parte de la base de que existe un trade-
off entre ellos, es decir, de que hay una oposición entre ambas
instituciones, espacios o conceptos y que elegir más de uno de ellos
es elegir menos del otro. No está bien planteado el problema. Un
gran mercado y un buen Estado no son términos antitéticos o
incompatibles, ni mutuamente excluyentes. Al contrario, el
funcionamiento de un mercado amplio, vigoroso y competitivo es la
mejor prueba de la existencia de un Estado eficaz. Es un mercado
donde organismos estatales y regulaciones públicas eficientes y el
aliento al espíritu innovador y emprendedor son capaces de
denunciar y/o abortar cualquier intentona perdurable de abuso o
posición dominante. Un Estado que ha logrado eso, es un Estado que
ha conseguido un primer éxito inicial. Su éxito será completo cuando
logre, mediante instrumentos de política económica, fiscal y
presupuestaria, establecer una perceptible y constante tendencia
hacia una organización de la sociedad cada vez más integrada y
equitativa. No necesariamente tiene que ver con un gran gasto
público, sino con funciones estatales correctamente orientadas y
desarrolladas. Esto es, con un Estado bien gobernado y con un
gobierno bien administrado.

El Buen Gobierno (Rosanvallon, 2015) es una forma de

conducir el Estado basada en principios y prácticas tales que
permitan:

33
 ➢ Acumular “capital social”, esto es, el entramado de
relaciones de confianza que necesita toda sociedad para
progresar humana y económicamente.

➢ A los ciudadanos, participar en forma más cercana y

constante de la gestión del gobierno y del control de los
gobernantes.

BORGES Y EL ESTADO.

El Maestro seguía en la cuestión la visión de Herbert Spencer, padre del anarquismo

individualista y autor de “El hombre frente al Estado”. La filosofía de Spencer en la materia se
concentraba en esta consigna: “el máximo de individuo y el mínimo de Estado”. Borges era consciente,
sin embargo, de que la raza humana no podía prescindir del Estado a corto plazo, sino que iba a ser
necesario el transcurso de varios siglos y que, por supuesto, él no lo llegaría a ver “Para eso se
necesitaría una humanidad ética, y además, una humanidad intelectualmente más fuerte de lo que es
ahora, de lo que somos nosotros…”. En el marco del mismo tema, supo describir el sentimiento que el
argentino promedio de su tiempo albergaba en su corazón hacia el Estado y sus normas. Así dijo: “Se
da, también, una suerte de picardía desinteresada; ante un reglamento, nuestro hombre se pone a
conjeturar de qué manera podría burlarlo. Nos cuesta concebir la realidad de las relaciones
impersonales. El Estado es impersonal; por consiguiente, no debemos tratarlo con exceso de
escrúpulos; por consiguiente, el contrabando y la coima son operaciones que merecen el respeto y, sin
duda, la envidia”. Los argentinos carecen de una identificación con el Estado, situación que atribuye “a
la circunstancia de que, en este país, los gobiernos suelen ser pésimos o al hecho general de que el
Estado es una inconcebible abstracción”.

Fuentes: Felipe Pigna, El Historiador, Nota sobre los argentinos; Herald Ernest Lewald,, Argentina,
análisis y autoanálisis, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1969.

I.4. Naturaleza y alcances del Sector Público.

En la naturaleza existencial del Sector Público aparecen

órganos, sistemas de administración y oficinas del Estado. Esa
naturaleza está brindando una definición por enumeración de los
elementos del conjunto, al modo que lo hace el artículo 8° de la Ley
N° 24.156. Debido a que el Estado es un ente concebido para
organizar y conducir la vida general de una sociedad, se entiende

34
que aquello que es estatal es público, en el sentido de que no
pertenece a una persona o a una agrupación limitada de personas,
sino que es propiedad de todos los habitantes del territorio donde él
se erige.

A través de los organismos del Sector Público, el Estado

ejecuta sus políticas, cumple con sus funciones y garantiza el
cumplimiento de la ley. Las personas con más poder y mando en el
Sector Público son elegidas mayormente, en las sociedades abiertas
y pluralistas, por la población a través de elecciones. El resto del
funcionariado y los empleados públicos son generalmente
nombrados por aquellas personas que representan a la comunidad,
a la Sociedad.

Aunque las características del Estado dependen de cada país,

lo habitual es que el Sector Público represente un gran porcentaje de
la economía nacional: realiza inversiones millonarias, emplea a miles
de personas, hace cuantiosas transferencias monetarias, entre otras.

En las economías y sistemas políticos del siglo XX era común

que la prestación o entrega de servicios básicos para la sociedad
estuviera a cargo, exclusiva o casi exclusivamente, de empresas
públicas, es decir, de establecimientos que formaban parte del Sector
Público. En general se llegaba a esta situación de alta o única
presencia estatal por la vía de la nacionalización de empresas
privadas preexistentes, muchas veces de capitales extranjeros
cuando la localización era en América Latina. En la Argentina de los
años 40 y 50 del siglo XX, ese fue el caso de los servicios de
electricidad, gas, agua y telefonía, ya que pasaron a ser brindados
por el Estado. En algunos países pudo darse una convivencia o
complementación entre los nuevos gigantes o conglomerados

35
públicos y prestadores del Sector Privado, manteniendo cada uno su
personalidad jurídica. También aparecieron empresas mixtas como
resultado de la asociación del Estado con inversores privados para
posicionar al país en sectores que la conducción política del Estado
consideraba estratégicos.

El Sector Público, por lo menos en el sentido de la Ley N°

24.156, no es todo el Estado, es una parte de él. En ese marco
restricto, el Sector Público es, principalmente, el soporte y el vehículo
de la política pública y de las responsabilidades primarias e
indelegables del Estado a cargo del Poder Administrador. Es la
organización administrativa que se da el Estado para colaborar con
la consecución de los objetivos que informan su existencia.

El alcance del Estado, y por ende del Sector Público, han dado
lugar a posiciones doctrinarias diferentes entre las corrientes políticas
más tradicionales en occidente, es decir, marxismo,
socialdemocracia y liberalismo. En general, los marxistas están a
favor de un gran sector estatal con establecimientos y empresas
propios, al menos en los sectores fundamentales de la economía. Los
socialdemócratas tienden a propiciar la existencia de un Estado de
tamaño medio que se limita a la prestación de programas universales
y servicios públicos. Por su parte, los economistas liberales son
̮ e los
partidarios de un Estado pequeño, relegado a la protección d
derechos de propiedad, la creación y aplicación de las leyes y
resolver los conflictos, esto es, un "Estado mínimo".

36
 Figura 1. Esquema del Sector Público Nacional-Fuente: Elaboración propia sobre la base de
información de la Oficina Nacional de Presupuesto

En la figura aparecen unos entes que fueron incorporados

tardíamente al cuadro del Sector Público Nacional una vez que su
cantidad y presupuestos resultaron inesquivables. Se trata de los
fondos fiduciarios o fideicomisos públicos y su opacidad en cuanto a
manejo de los dineros que les son asignados los ha puesto bajo una
lupa de severa crítica. En un informe de enero 2023, la Oficina de
Presupuesto del Congreso pone en evidencia que no todos los
fiduciarios reportan el detalle de las transferencias que realizan a los
beneficiarios, sean estos públicos o privados. En el mismo sentido
comenta que “La importancia económica y presupuestaria que tiene
este sector institucional, amerita realizar los esfuerzos necesarios
para incrementar la transparencia y comprensión del destino de los
recursos presupuestarios asignados”. Las prácticas de los
fideicomisos públicos en materia de contrataciones de obras o de
bienes y servicios es un misterio administrativo, pese a que el artículo
59 de la Ley N° 27.431 les dictó la obligación de encuadrarlas dentro

37
de los principios rectores del régimen de contratación del Sector
Público Nacional.

I.5. Diferencias entre el Sector Público y el Sector Privado.

La idea de que el Sector Público y el Sector Privado presentan

grandes diferencias ha sido expresada en la teoría de la organización
que se ha venido forjando a lo largo de las últimas cuatro décadas,
por lo menos. Perry y Rainey (1988) lo ilustran recordando el
significado etimológico de los términos público y privado. En la̮tín,
público, publĭcus, significa “para las personas”, en oposición a
privado, privᾱtus, que se refiere a lo que, o al que, se mantiene
apartado o ajeno. En la Grecia antigua la persona que sólo se
ocupaba de sus negocios privados, y desatendía los asuntos
públicos, era un idiotes, término derivado de la palabra griega idios,
que significa “particular”.

Una característica distintiva del Sector Público –y que suele

causarle enojo al ciudadano usuario de sus servicios- es la gran
cantidad de regulaciones y procedimientos que parecen
imprescindibles para su funcionamiento. Muchos de ellos responden
al cumplimiento del principio de legalidad de la actividad
administrativa, dentro del cual la competencia del funcionario es la
excepción y la posesión de facultad para actuar y decidir debe tener
respaldo normativo explícito. Otros tienen el legítimo propósito de
evitar la indecencia administrativa y profundizar la transparencia y la
rendición de cuentas. Algunos, sin embargo, semejan mero papeleo,
o red tape como lo llaman los anglosajones, básicamente
innecesarios, que están allí simplemente para justificar una posición
en el organigrama funcional de la repartición estatal o son el resultado
de un loteo del poder decisional en la franja política de la

38
organización. Es de toda evidencia que el Sector Público presenta un
mayor grado de regulación y formalización que el Sector Privado, sea
por exigencia de la naturaleza misma del sistema político de la
democracia representativa, sea por fines nada santos del ejercicio
del poder (Bozeman, 2000).

Otro aspecto de estudio comparativo entre tales sectores tiene

que ver con los objetivos que se persiguen en uno y otro lado. Un
objetivo para que tenga utilidad operativa en la planificación, en la
toma de decisiones y en la evaluación de resultados debe de ser
específico, no ambiguo y traducible a metas dimensionadas temporal
y cuantitativamente. La teoría de la administración eficiente de las
organizaciones privadas de negocios trabaja con la hipótesis de que
el objetivo de la conducción directiva es maximizar la riqueza de los
propietarios del capital accionario. Si agregamos la nota de un
mercado de valores, la definición podría transformarse en una guía
todavía más precisa, como ser “maximizar el precio de las acciones
en el mercado”. Si bien el Sector Público puede contar con
sociedades por acciones que evalúan sus decisiones de inversión y
financiamiento con un ojo puesto en el juicio del mercado de valores,
en general -como conjunto- tiene objetivos más abiertos a la
aceptación e implementación de ideas, políticas, proyectos y
actividades que ponen el acento en la creación de valor público o
social. Se trata de una definición con mucho contenido cualitativo,
imposible de reducir a un agregado monetario como ocurre en el caso
del precio de las acciones. Sin embargo, en uno y otro sector, aun
cuando los objetivos se encuentren claramente definidos por un
órgano de gobierno competente o por una norma legal siempre está
latente el riesgo de que -por falta de controles adecuados y oportunos

39
o por colusión- la conducción de las organizaciones terminen
imponiendo los suyos como si fueran los propios de la entidad.

El interés por entender cuáles son las diferencias entre el

Sector Público y el Privado radica, primordialmente, en verificar la
factibilidad del traspaso de prácticas de gestión de un sector al otro,
de uno más eficiente a otro menos o nada eficiente, más
precisamente del privado al público. Es lo que propuso, en su
momento, la corriente de estudios y opinión denominada “Nueva
Gestión Pública” (New Public Management), sobre la que nos
explayaremos más adelante.

I.6. El Sector Público en la Contabilidad Nacional.

En el Sistema de Cuentas Nacionales, las diferencias en

metodología de estimación de la actividad económica, lleva a que
varios de los componentes del Sector Público definido en el artículo
8° de la Ley N° 24.156 sean tratados en capítulos o “letras” diferentes.
Así, la letra L le corresponde a la administración pública en los tres
niveles jurisdiccionales (nacional, provincial y municipal) y sus
actividades se relacionan con la administración gubernamental,
justicia, defensa, seguridad, educación, salud, cultura y otros
servicios de tipo social que no tienen un pago explícito o, si lo tienen,
los precios generalmente no cubren el costo de producirlos
(producción de no mercado). Se incluyen los sistemas oficiales de
previsión y los órganos de los poderes Legislativo y Judicial, así como
algunas unidades productivas (no constituidas jurídicamente como
sociedad) que producen bienes y servicios para el propio gobierno
y/o para su venta en pequeña escala. En pocas palabras, se trata de
la administración pública como un productor de no mercado, cuya
producción se valúa por los costos y las fuentes de información

40
utilizadas al respecto corresponden a las cuentas de ejecución
presupuestaria de la administración pública, clasificadas por
jurisdicción (administración pública nacional, provincial y municipal).
Las estimaciones para la enseñanza y la salud públicas, por ejemplo,
siguen otras metodologías.

I.7. Economía general y economía del Sector Público.

El problema disparador de los estudios económicos generales
suele ser el de la escasez, es decir, el hecho de que los recursos a
disposición de la sociedad o sus administradores no están a la altura
de las necesidades que se manifiestan y que hay que atender. Este
conflicto entre recursos finitos y necesidades prácticamente
ilimitadas obliga a tomar decisiones de priorización de estas últimas,
jerarquizándolas de acuerdo con los objetivos buscados por los
planes de gobierno u organizacionales.

La economía (las “leyes de la casa” según la etimología griega)

es una ciencia social que se ocupa de problemas que tienen sentido
en una sociedad y es fáctica ya que trata con hechos concretos.
Como ciencia que es, emplea el método científico consistente en
observar los problemas económicos y tratar de explicar su
fenomenología.

Esta economía puede ser vista desde una perspectiva:

➢ Positiva: describiendo, mediante proposiciones científicas, los

hechos y datos de la realidad. Es decir, ocupándose de “lo que
es” o “podría ser”.

➢ Normativa: considerando, en cambio, “lo que debería ser”. Es

una visión eminentemente prescriptiva y se basa en juicios de
valor y consideraciones éticas y políticas.

41
 En la economía se habla de bienes, entendiendo por tales a
todas aquellas cosas que satisfacen, directa o indirectamente, los
deseos o necesidades de los seres humanos. Estos pueden
clasificarse en:

➢ Libres: se encuentran en forma ilimitada o abundante y a entera

disponibilidad de los seres humanos. Por ejemplo: el aire, la luz
solar.

➢ Económicos: son escasos con relación a la cantidad que se

desea de ellos, por lo tanto, tienen un costo para poder
adquirirlos, es decir, un precio.

A su vez, estos bienes económicos pueden clasificarse según

su:

➢ Naturaleza: En:

o De capital o producción: Son aquellos que no atienden

directamente a las necesidades humanas, pero si son
deseados por su utilización en el proceso productivo.

o De consumo: Atienden directamente a las necesidades

humanas.

➢ Función: En:

o Intermedios: Son aquellos que deben sufrir transformaciones

antes de convertirse en un bien de consumo o capital.

o Finales: Son los que ya han sufrido las transformaciones

necesarias y están listos para ser empleados.

Como se expuso previamente, estos bienes vienen a satisfacer

necesidades que pueden surgir de:

42
 ➢ Los individuos: En este caso, pueden ser naturales, como la
alimentación, o sociales, que se refiere a todo aquello vinculado
con vivir en sociedad.

➢ La sociedad: Vienen inicialmente del individuo y pasan a ser de

la sociedad o surgen directamente de la misma sociedad.

Todas estas necesidades tienen características en común

como ser ilimitadas en número y planos o dimensiones, recurrentes,
concurrentes y complementarias. Por este motivo, las sociedades
humanas, independientemente de su organización, deben afrontar y
resolver tres grandes problemas económicos fundamentales:

i. Qué bienes y en qué cantidad producir: Otra vez, este

problema surge debido a que los recursos son escasos y sólo
pueden ser utilizados en forma alternativa para la producción de
distintos bienes o servicios. En consecuencia, la imposibilidad de
ser usados simultáneamente en la producción de otro bien hace
que la sociedad, expresando sus preferencias políticas, o un
autócrata en su caso, deban “elegir” en qué bienes o servicios
van a utilizar sus recursos.

ii. Cómo producirlos: Se refiere a elegir la técnica o método de

producción más conveniente a los fines de minimizar costos y
poder competir en precio y calidad, tratando de obtener la
máxima ganancia.

iii. Para quién producirlos: Se refiere a resolver cómo se

distribuirán los bienes y servicios producidos entre los miembros
de la comunidad, y esto varía de sociedad en sociedad.

Bajo ciertas condiciones, la existencia de competencia perfecta

en todos los mercados de los productos y de los factores de una

43
economía conduce a un óptimo de Pareto, es decir, a aquel punto en
el que es imposible mejorar la situación económica de un individuo
sin empeorar la de otro u otros. Podría decirse que en él no se vería
la necesidad de la existencia del Estado.

Pero la realidad indica que, por las sus comprobadas fallas, el

mercado no puede producir los bienes públicos ni las cantidades
adecuadas de los bienes cuando existen externalidades. Asimismo,
la competencia perfecta no necesariamente conduce a la distribución
del ingreso de la manera que la sociedad, o sus órganos
representativos, consideran apropiada a la axiología prevaleciente, ni
a la estabilidad de ciertas variables macroeconómicas. Es por este
tipo de cosas que surge la necesidad de la actuación del Estado.

Ese Estado puede ser clasificado como:

➢ Organicista: La sociedad es un organismo natural, del cual los

individuos son partes y el Estado su cabeza. Los individuos son
importantes sólo como partes de la comunidad, y el bienestar del
individuo se define como dependiente del bienestar del conjunto.
La comunidad es puesta por encima de los individuos, y es el
Estado el que fija las metas que debe perseguir la comunidad.
Existe una cabeza colectiva pensante, exterior a los cerebros
individuales y superior a ellos. Como tal cerebro no existe en la
realidad, suele ser sustituido por el de algún individuo superior,
que se supone más inspirado que el resto.

➢ Individualista o mecanicista: Considera a la comunidad como

un agregado de individuos, y al Estado como una creación de
esos individuos tendiente a lograr sus fines individuales. Algunos
de esos fines no pueden ser alcanzados individualmente, y por
ello las personas individuales forman un consorcio para actuar

44
 en común, y ponen al frente a personas que lo dirijan y
administren. El Estado tiene por fin el bienestar de los individuos,
y no objetivos que vayan más allá de ello. Queda el problema de
definir qué es ese “bienestar” en cantidad y en cualidades.

Todas las sociedades que viven en un territorio fijo y se rigen

por determinadas instituciones políticas y jurídicas tienen una
economía. En las economías totalmente de mercado, y también en
las mixtas en diferentes grados, hay derechos de propiedad y
unidades económicas. El Sector Público es una de ellas. Como tal,
genera, intercambia y mantiene derechos de propiedad. Con motivo
del ejercicio de esos derechos puede producir efectos sobre una
parte o en toda la economía. El Sector Público es el aparato
administrativo del Estado, con su patrimonio, su planificación
operacional y financiera, sus recursos humanos y sus funciones
técnicas de recaudación y de asignación del gasto público. Hasta
hace poco se le conocía académica, profesional y normativamente
como “Hacienda Pública”. Podría ser visualizado también como un
sistema de derechos de propiedad y funciones. Los derechos de
propiedad facultan y obligan a la realización de funciones y, a la vez,
estas son un correlato de la posesión de derechos de propiedad. Aquí
“funciones” está utilizado en sentido lato, abarcando las acciones
inherentes a la administración de la unidad económica, incluyendo la
programación y la implementación de las políticas aprobadas por los
órganos superiores del Estado. El Sector Público, como organigrama
y patrimonio, es una propiedad del Estado y el Estado es una
propiedad indivisible de la población/Nación que lo ha erigido para
que sea “efector” y garante de su deseo de vivir como sociedad civil
o civilizada.

45
I.8. Conclusiones y reflexiones.
La economía general de un país puede ser visualizada como
un agregado de sus sectores productivos. Así, a esta altura del
avance tecnológico, sería posible identificar cuatro sectores, como si
fueran periodos de tiempo geológicos, pero que no están
temporalmente superpuestos, sino que ocurren y conviven en el
mismo espacio-tiempo y se entrelazan, a saber: el primario, centrado
en la producción extractiva; el secundario, que incluye la industria
manufacturera; el terciario, abarcando servicios técnicos,
comerciales y financieros; y el cuaternario, relacionado con la
economía del conocimiento.

Con una visión institucional y de personalidad jurídica esa

misma economía podría sectorizarse en pública y privada. El Sector
Público se define como el conjunto de entidades y órganos
administrativos del Estado que gestionan recursos para cumplir
funciones gubernativas, formular políticas orientativas y
prescriptivas, y producir y proveer ciertos bienes y servicios. El Sector
Público es un resorte de primer orden para el ejercicio de los poderes
de gobierno y la administración de la hacienda pública.

Este capítulo expone, con alcance básico y carácter

introductorio y contextual, las nociones de Sociedad y Estado. De
acuerdo con las teorías sociológicas más aceptadas, la institución
humana “Sociedad” se derivaría de una agrupación natural o pactada
de personas que buscan cumplir fines comunes a través de la
colaboración mutua.

En el abordaje de la noción de Estado es inevitable encontrarse

con la definición de manual, esa que ya conocimos en los estudios
de enseñanza media, que lo presenta como la institución política que

46
ejerce el poder soberano sobre un territorio y un pueblo
determinados. Se profundiza en ella, incluyendo funciones como la
coerción legítima, la regulación económica y la protección de los
intereses generales. La historia registra una evolución del Estado
desde sus orígenes hasta su papel actual en las democracias
liberales y las críticas a su legitimidad provenientes desde ideologías
como el anarcocapitalismo y el marxismo.

Un gran mercado y un buen Estado no son términos antitéticos

o incompatibles, ni extremamente excluyentes. Al contrario, el
funcionamiento de un mercado amplio, vigoroso y competitivo,
alejado del modelo predador y darwiniano, es la mejor prueba de la
existencia de un Estado eficaz. Para que un Estado sea eficaz y justo
se necesita un buen Gobierno. La infraestructura del buen Gobierno
es la buena Administración.

Los drivers del Estado están en el Sector Público. En el orden

nacional, y al menos a los efectos hacendísticos, su alcance está
determinado por el artículo 8° de la Ley N° 24.156.

El despliegue funcional del Sector Público, con sus finanzas y

efectos económicos, es recogido por las Cuentas Nacionales.

La tribu se convirtió en sociedad compleja cuando sus

miembros aceptaron (de buena gana o con resignación) la
emergencia de un nuevo tipo de autoridad para regirlos y guiarlos; un
ente, una institución en cierto modo abstracta, atemporal e
impersonal, cuya legitimidad y reconocimiento ya no dependían del
carisma o de la sabiduría de un determinado sujeto. Esa autoridad
proclamó normas para la organización y la convivencia intestinas,
demarcó un territorio de establecimiento, y se proveyó de un aparato
administrativo, de mecanismos de imposición, de cuerpos de

47
seguridad y vigilancia internas y de una fuerza armada. Así se fue
construyendo el Estado, con sus recursos y capacidades. Los
sumerios, los egipcios, los griegos, los romanos, entre otras
civilizaciones, tuvieron Estado. La pregunta de si la raza humana
hubiera podido evolucionar hacia una condición espiritual, moral y
conductual superior sin la existencia del Estado es una cuestión
abierta a la especulación. Solo podemos imaginarlo como invita
Lennon (“Imagine there’s no countries…”).

48
 CAPÍTULO II

EL SECTOR PÚBLICO EN ACCIÓN

“Los Estados de muchos países en desarrollo -y desarrollados- demasiado a menudo invierten
mucha energía en hacer lo que no deberían hacer”. Joseph Stiglitz

II.1. La gestión pública.

El Sector Público actúa para administrarse y para relacionarse

con otros sectores, entidades e individuos. Con esa administración y
con ese relacionamiento ejecuta los planes, programas y proyectos
del gobierno y cumple los deberes del Estado. La acción no surge de
la nada. La inician y sostienen sus agentes, funcionarios y
empleados, que siguen objetivos, normas y procedimientos. Durante
el proceso se generan nuevas normas, se obtienen recursos e
insumos para el funcionamiento, se los organiza y coordina, y se
producen los bienes y servicios que la misma administración requiere
y los que la sociedad y los ciudadanos necesitan y demandan. Ha
ganado cierto predicamento y popularidad la idea de que
administración pública y burocracia son la misma cosa. Es una
asimilación con connotación negativa, de diatriba, vituperante, que
desarrolla esta impresión: “La administración pública es una
burocracia expandida y parasitaria que complica nuestras vidas”. Si
bien generalizar a que todas las administraciones públicas están
conformadas por burocracias incompetentes e indolentes puede
esconder un prejuicio ideológico, también es verdad que hay
evidencias de una extendida insatisfacción ciudadana con la manera
clásica de administrar lo público.

Esta manera de administrar –que aún perdura en buena

medida- fue edificada sobre el modelo burocrático. En su forma pura,
el modelo burocrático se caracteriza por:

49
 ➢ Formas organizacionales jerárquicas regidas por normas y
procedimientos detallados.

➢ Servicios civiles institucionalizados, apolíticos, con cierto grado

de autonomía, estabilidad laboral y ascensos determinados por
criterios meritocráticos.

➢ Restricciones al uso del cargo para beneficio personal. Una de

las explicaciones del origen de la burocracia da cuenta de grupos
civiles reclamando a los poderes y dirigencias por el
adecentamiento de las prácticas en la administración pública.

No tuvo un propósito deshonesto o perverso el diseño y la

puesta en marcha del modelo burocrático. Al contrario, el paradigma
organizativo está embebido en el mecanicismo newtoniano
dominante en la época. En su momento, significó algo que estaba
necesitando el desarrollo alcanzado por las sociedades políticas,
reflejado en nuevos sistemas e instituciones para las relaciones entre
gobernantes y gobernados. Es el avance del estado de derecho. La
implantación del modelo burocrático acompaña ese cambio en la
base de legitimación de la autoridad, que pasa de la “iluminación
divina” a la legalidad, a la razón legal. El Estado se consolida
moralmente. El agente burocrático acata naturalmente las directivas
de sus superiores porque entiende que esas órdenes son legales,
racionales y además coinciden con sus propias convicciones.

En términos prácticos, la burocracia facilitará la etapa de

grandes transformaciones asociada con el pasaje de sociedades
rurales y agrarias a urbanas e industriales. Se organizarán
burocracias para planificar, dirigir y ejecutar obras de infraestructura
básica y para producir y proveer servicios de educación y salud,
requeridos por el sostenimiento de esas transformaciones. De hecho,

50
el paradigma burocrático, modelando buena parte de las estructuras
de los organismos estatales, ha sobrevivido hasta nuestros días
porque la humanidad no ha encontrado una forma mejor de ejecutar
ciertas tareas públicas (Donahue, 1991).

Una consecuencia no planeada fue que, en determinados

países con sectores públicos expandidos, la burocracia adquirió vida
propia, deformó en auto referencial, en corporativa, en elite
refractaria a los requerimientos de la esfera política, cuya
racionalidad y capacidad de gestión cuestionaban abiertamente. Esto
sucedió en cierto momento en países como Francia, Japón e
Inglaterra. Sin ir tan lejos en el tiempo, también podemos encontrar
ejemplos de burocracia auto referencial dentro de organismos
internacionales de crédito, cuando sus miembros proponen o
imponen a los países deudores aplicar programas o “recetas”
económicas que coinciden con las ideas teóricas que ellos mismos
han volcado en papers técnicos o académicos.

Ese tipo de organización administrativa, que ya en los albores

del siglo XX mostraba los vicios de indolencia, indiferencia y
tramitaciones inconducentes e inoficiosas, es el que pintan novelas
como El Proceso, de Kafka.

Los académicos e investigadores enrolados en la escuela

austríaca compartieron y comparten esa perspectiva. Por ejemplo, el
economista Ludwig von Mises (2005) ha dicho en relación con el
tema: “Los términos burócrata, burocrático y burocracia constituyen
verdaderos vituperios… la burocracia es totalmente mala y… no
debería existir en un mundo perfecto”. Antes que la burocracia, otras
cosas peores no deberían existir en un mundo perfecto. Sea como
fuere, el hecho es que -en gran medida- el modelo de administración

51
burocrático sigue dominando el modo de estructurar la funcionalidad
del Sector Público, lo cual habla de nuestra inagotable imperfección
a la hora de organizar el mundo.

Max Weber (2003), probablemente el principal estudioso de la

burocracia, escribió que “Las burocracias, como las máquinas, son
costosas de construir y mantener en operación, y propensas a fallar
por causa de descuido o por mal uso, pero si se las diseña y mantiene
cuidadosamente, pueden lograr una eficiencia prodigiosa en la
ejecución de funciones para las que están preparadas”.

LA TRAMPA.

Esta es la portada de la novela de Joseph Heller Catch-22 (en español, Trampa-22), cuya
trama, rica en dislates, sátira y grotesco, es utilizada en la didáctica de la administración como ejemplo
del normativismo burocrático cuando crea una telaraña envolvente y enmarañada. El relato está
ambientado en Italia durante los últimos meses de la Segunda Guerra Mundial y centrado en una
escuadrilla de bombarderos estadounidenses. Uno de los pilotos trata de eludir las peligrosas misiones
que le asignan y para ello evidencia estar padeciendo una enfermedad mental. Ahí es donde la
burocracia se pone en acción y encuadra su caso en el artículo 22 del Reglamento, el cual prescribe
que un hombre se considera loco si continúa volando voluntariamente en misiones de combate
peligrosas, pero si hace una solicitud formal para ser eximido del servicio, se demuestra, por el contrario,
que está en su sano juicio y, por lo tanto, sigue siendo apto para volar. En definitiva, el artículo 22
constituye una encerrona y no hay salida posible del sistema.

Fuente: Joseph Heller, CATCH- 22, Ed. Simon y Schuster, 1961.

II.2. Gestión pública posburocrática.

Posburocracia es un neologismo acuñado en la jerga de la

técnica de gestión para referirse a un modelo de administración de la
cosa pública, con cuya implantación se procura superar o eliminar los
vicios, desviaciones, abusos, desatenciones que arrastra o en que ha
caído la forma clásica de administración pública. En el núcleo de este
paradigma curativo está el propósito de obtener ahorros de costos

52
que derramarían en la economía y en los contribuyentes y mejorar la
calidad en la prestación de los servicios públicos y la relación de los
ciudadanos usuarios con el Estado.

¿Por qué se esparce, por la mayor parte de la geografía

mundial, el descrédito del modelo o paradigma burocrático de
administración de lo estatal? ¿Qué y quiénes lo provocan? Podemos
ubicar, rastreando en el tiempo, estas respuestas principales.

➢ Con la crisis desatada a raíz de la fuerte escalada de los precios

del petróleo en 1973, los gobiernos comenzaron a verse en
problemas para tener los recursos que les permitieran mantener
su participación en la economía y el llamado “Estado de
Bienestar”. Correlativamente, se les tornó más difícil justificar su
tamaño. Para fines de los ’70 se comienzan a producir “tax
revolts” en algunos países industrializados, respuestas de la
ciudadanía ante el incesante aumento del peso del Estado.

➢ Un segundo factor tiene que ver con el surgimiento o

renacimiento de ciertas corrientes intelectuales que presentaron
argumentos y evidencia contrarios a un Estado grande. Allí está
la escuela de Chicago sentenciando que el Estado “…debe
retirarse por completo de la administración del desarrollo”. Para
comienzos de la década del ’70, se consolidaba una serie de
trabajos de la economía y la ciencia política que describía los
impactos adversos del crecimiento del gobierno. Uno de ellos se
conoce con el título de Implementation (Pressman y Wildavsky,
1984) y trata de mostrar como la burocracia, con su intervención
en la ejecución de las políticas públicas, a menudo tergiversa los
objetivos definidos en los niveles políticos. Esta tendencia gana
terreno, se afianza aún más en la década siguiente con la

53
 prescripción de un recetario de medidas de eliminación del
déficit, de reducción del gasto público o de achicamiento del
tamaño del aparato público, que se sintetizan en la consigna del
“Estado mínimo”. Acompañando este tono de época, los
organismos multilaterales recomiendan y financian el “ajuste
estructural” y reformas fiscales, que incluyen –entre otras cosas-
la disminución, contracción o repliegue del Estado con
tercerizaciones, privatizaciones, concesiones, racionalizaciones
(eufemismo de cesantías) de personal.

➢ Un tercer factor tiene que ver con la revolución que ocurre en el

Sector Privado de las economías más avanzadas en las décadas
del ’80 y del ’90 del siglo XX. Las innovaciones en el managment
y la incorporación masiva de tecnología informática permitieron
que las empresas empezaran a reemplazar el modelo
burocrático, sobre la base del cual la mayoría de ellas se había
organizado. La brecha entre el desempeño del Sector Privado y
el Público pasó a ser, al menos a los ojos ciudadanos, inmensa.

Los factores previamente descriptos confluyeron para poner

bajo una lupa severa al modelo burocrático. Tiene lugar entonces una
corriente o movimiento de estudios e investigaciones académicos
que propone modelos como alternativa a, o complemento de la
burocracia. Cuatro son los principales, a saber:

➢ Modelo basado en mecanismos de mercado: El Estado es

inherentemente un second best, con lo cual el reemplazo de la
burocracia con mecanismos de mercado –al menos donde sea
posible- será una solución eficiente. Esto incluye outsourcing
(tercerización), remates y privatizaciones, entre otros
mecanismos. La parte del Estado que siga bajo responsabilidad

54
 de administradores públicos se debe rediseñar para simular el
mercado, tanto a través de contratos con incentivos como de
mercados internos. Un problema que tendría la puesta en
práctica de este modelo es que, al menos en el corto plazo,
aparecerían significativos gastos de coordinación, tanto por la
existencia de una estructura altamente descentralizada como
por la duplicación de funciones que se daría si los organismos
compiten entre sí.

➢ Modelo Participativo: Propone conceptos tales como la calidad

total, lo cual requiere de trabajo en equipo y, por ende, la
disminución de jerarquías; la creación de charters con los
derechos de los ciudadanos y las obligaciones de la contraparte
pública, de foros y audiencias públicas para la participación de
los ciudadanos; y la descentralización. Una crítica al modelo es
por los costos que implicaría la coordinación de los múltiples
actores que participan del proceso decisorio. Otro problema es
que el empowerment propuesto a todos los niveles de la
organización puede traer aparejada mayor discrecionalidad y
arbitrariedad en el ejercicio de la gestión pública.

➢ Modelo del gobierno flexible o desregulado: Su principal

preocupación es generar un marco que permita que los gerentes
hagan su gestión con libertad. Propone crear organizaciones en
función de responsabilidades o desafíos puntuales y
desarticularlas cuando dejen de servir. La crítica más importante
es que habiendo menos reglas y controles los organismos tienen
mayor rango de acción para actuar.

➢ Modelo Nueva Gestión Pública (New Public Management):

Su propósito es transformar el modelo burocrático a través de la

55
incorporación del espíritu emprendedor. El modelo es confuso
por los varios significados que les asignan distintas corrientes.
Unas están presentes en Gran Bretaña y Nueva Zelanda, donde
nueva gestión pública significa, esencialmente, llevar a la
práctica el modelo de mercado. Las de Estados Unidos son más
heterodoxas, ya que combinan elementos de los modelos de
mercado, participativo y desregulado. De aquí son las conocidas
como “Reinventado el Gobierno” y “Creación de Valor Público”.
“Reinventado el Gobierno” tiene por fuente de inspiración el libro
de Osborne y Gaebler (1994). ¿Qué significa reinventar el
gobierno? En lo básico, transformar el funcionamiento del
gobierno y abaratar sus costos utilizando la estrategia del
llamado gobierno empresarial (creación de valor y motivación de
los empleados con diversos incentivos para lograr este objetivo).
El propósito de la reinvención no es cambiar los fines (el qué y
para qué) del gobierno; la tarea urgente es cuestionar y cambiar
la forma tradicional y burocrática cómo funciona el gobierno. El
modelo de “Creación de Valor Público” proviene de la Escuela
Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard y ha sido
expuesto –entre otros- por Mark Moore (1998). Moore considera
al directivo público como un “creador de valor público”. Esta
creación de valor público implica su actuación en tres esferas
interrelacionadas: Una esfera corresponde a la gestión
estratégica (producir ideas acerca de cómo la organización
puede crear el máximo valor). Otra a la gestión del entorno
político (búsqueda de legitimidad, autorizaciones, apoyo,
colaboración y recursos necesarios). Y una tercera a la gestión
operativa (actuar eficaz y eficientemente para lograr los objetivos
y rendir cuentas de los resultados).

56
 LECCIONES DE UN AMBICIOSO PROGRAMA.

La década de los ´90 del siglo XX fue pródiga en recetas de reforma del Estado, del gobierno, de
la administración pública. En el mismo año (1989), cayó el muro de Berlín y se alzó el Consenso de
Washington. El gobierno de Estados Unidos fue llevado también por esa ola reformista y la
administración Clinton adoptó para “surfearla” las ideas principales de Osborne y Gaebler. El programa
se denominó “Revisión del Desempeño Nacional (NPR, por su sigla en inglés), su conducción fue puesta
a cargo del Vicepresidente Albert Gore y consistía básicamente en la importación de técnicas de
eficiencia del sector privado para que el gobierno estuviera más orientado a los resultados y fuera menos
costoso. En esencia, se trataba de hacer lo mismo, pero con ahorros de tiempo, dinero y papelería.
Después de un relevamiento de estructuras y tareas públicas, que se prolongó por seis meses, el
programa propuso 1200 cambios para "servir mejor a los contribuyentes", aliviar a las empresas de
regulaciones innecesarias, explotar la tecnología para ampliar el acceso a los servicios e información
federales, producir documentos en inglés sencillo, mejorar la coordinación con los gobiernos estatales
y locales, cimentar las relaciones comunitarias, construir nuevas asociaciones entre los trabajadores y
la administración y empoderar a los trabajadores de primera línea (directores y gerentes). De lo que
muchos recuerdan como el esfuerzo más integral del siglo XX para rehacer el gobierno federal de
Estados Unidos, en el XXI quedan jirones. Esto se debió a que dos administraciones sucesivas eligieron
de aquél solo los componentes que se ajustaban a su estilo, a que el avance de la tecnología hizo que
algunas ideas, inicialmente con apariencia revolucionaria, cayeran en la obsolescencia, y a que
finalmente el ímpetu reformista se aplacó al comprobarse que, a pesar de los cambios introducidos, el
respeto del público por el gobierno siguió constantemente a la baja.

Fuente: Charles S. Clark, Reinventar el gobierno, dos décadas después, Government Executive.

Una observación que se le hace al modelo “Nueva Gestión

Pública” es que la eficacia y la eficiencia no constituyen los únicos
criterios que orientan las decisiones y acciones administrativas en el
Sector Público. Tienen igual o más legitimidad, principios o valores
como la equidad, la responsabilidad pública, la transparencia de los
procesos, la honradez de los agentes, etc. Los administradores
públicos tienen que ser eficientes, innovadores y creativos, pero sus
decisiones y acciones siempre deben efectuarse dentro del marco de
la discreción administrativa permitido por la ley.

El modelo anglo-sajón de “Nueva Gestión Pública”, con su

énfasis en el trasplante al Sector Público de las prácticas de
productividad y eficiencia de las empresas de negocios privados, no

57
prendió entre los principales países de la Unión Europea. Allí la
reforma de la gestión pública tuvo un ideario común y que plasmó en
medidas que en realidad apuntaban a reforzar la legitimidad de la
intervención Estado (Garrido García, 2012). En conjunto, tales
medidas, que se continuaron en el tiempo a pesar de las alternancias
en el poder, se refirieron a desburocratización, anticorrupción,
incorporación masiva de tecnologías de la información y las
comunicaciones para la sustanciación de las actuaciones
administrativas, creciente disponibilidad de trámites no presenciales,
capacitación continua de los recursos humanos, mayores
transparencia y rendición de cuentas, desconcentraciones y
descentralizaciones de funciones, promoción de la participación de
los usuarios, entre otras.

Por la misma época, Argentina hizo su propia experiencia

reformista, la cual tenía un fuerte componente del “Modelo basado en
mecanismos de mercado”. En efecto, lo central en el proceso fueron
las transferencias de establecimientos, activos, bienes,
infraestructura y servicios de gestión enteramente estatal a manos
privadas, en forma total o mayoritaria, para su explotación,
administración o dirección como nuevos propietarios o como
concesionarios. Toda esa venta y traspaso se denominó
genéricamente “privatizaciones”. El marco de legalidad fue puesto
por la Ley N° 23.696, todavía vigente, que aparece invocada en la
Ley N° 27.742, llamada “Ley de bases y puntos de partida para la
libertad de los argentinos”, en su Título II-Reforma del Estado,
Capítulo II-Privatización. Las huellas de ese andar privatizador
quedaron impresas en el informe consolidado de la Auditoría General
de la Nación, de lo que daremos cuenta más adelante.

58
 En el escenario actual de los países democráticos de nuestro
subcontinente está intensificándose la presencia de una demanda
por una administración abierta a la observación y a la participación
del público ciudadano y con capacidad de dar respuesta y aprender
de la experiencia, y que sea sensible a las fuerzas que actúan, tanto
en su entorno como internamente; una administración que aproxime
la decisión política y su actividad a los ciudadanos.

La reforma del Estado, en lo espacial y administrativo, en

Argentina requiere primariamente que los funcionarios del poder
tengan la honestidad intelectual de asumir que la situación actual de
su estructura orgánico funcional es caótica, calamitosa, al punto que
ni siquiera cuenta con un núcleo estratégico de burocracia
profesional, seleccionada por experiencia e idoneidad. Una
organización desarticulada, fragmentada por la partición de las
estructuras de cargos y funciones para retribuir apoyos electorales o
en votaciones u otros favores políticos. Un diagnóstico bien enfocado
e intencionado determinará que es necesario:

➢ La conformación de un servicio civil profesional, impermeable al

clientelismo y a la “captura de botín”, cuyo tramo superior o nivel
directivo sepa desarrollar capacidades de formulación,
supervisión y ejecución de las políticas, y de conversación y
articulación con la racionalidad del sistema político.

➢ Hacer cada vez más transparente la administración pública

hasta convertirla en una “casa de cristal”.

➢ La rendición de cuentas por parte de los administradores

(electos y designados), en forma explícita, directa, completa,
documentada, clara y oportuna.

59
 ➢ La determinación de áreas gerenciales o de dirección con control
por resultados. Este procedimiento requiere: (i) la existencia de
un contrato de gestión con metas definidas a priori; (ii) la
delegación de poder y autonomía en los gerentes o directores
públicos; (iii) el diseño y la aplicación de sólidos sistemas de
evaluación del desempeño.

➢ Procesos de auditoría a realizar por las oficinas especializadas

que están dentro del propio Estado (Tribunal de Cuentas,
Auditoría General, Sindicatura General), que incluyan exámenes
de aspectos tales como el rendimiento, la productividad, la
economía, la eficiencia, la eficacia de las operaciones públicas,
realizados con razonable cercanía temporal a la ocurrencia de
los actos, hechos o acontecimientos administrativos.

➢ La transferencia de la provisión de servicios públicos sociales al

espacio público no estatal, sobre todo cuando se trate de
organizaciones basadas en la solidaridad y en el voluntariado,
acompañada de estrictos e inexcusables mecanismos de
rendición de cuentas y de deslinde de responsabilidades.

➢ La participación ciudadana tanto en la evaluación como en la

gestión de las políticas públicas, especialmente en el área social.
La participación ciudadana será realmente efectiva si la
ciudadanía quiere, y está dispuesta a participar. Si no, será un
hermoso enunciado.

II.3. Gestión pública sostenible.

La transformación administrativa hacia la sostenibilidad es, sin

lugar a duda, una reforma impostergable, de iniciación inmediata y

60
de esfuerzos mantenidos en el tiempo. El constante crecimiento a
nivel mundial del uso de recursos naturales y energía, muchos de
ellos ciertamente finitos, ha hecho evolucionar la consciencia acerca
de la necesidad de imponer límites al crecimiento desmedido del uso
de los bienes y servicios que nos proveen los ecosistemas. La gestión
pública, más que ninguna otra organización o persona, o primero que
ninguna otra, debe adoptar patrones de producción y consumo que
signifiquen un mejor relacionamiento de su parte con los sistemas
ecológicos y fomentar con su ejemplo y medidas promotoras
concretas el funcionamiento de una economía general atenta a los
ciclos de la naturaleza y a la entropía del proceso económico y -al
mismo tiempo- útil al conjunto de la población. Para la gestión
pública, se trata, en definitiva, de identificar y de aplicar realmente en
sus actividades de producción y consumo, patrones de sostenibilidad
y de efectuar su seguimiento a través de indicadores representativos.
Como práctica concreta debe llevar, hasta los máximos límites de
apertura, la transparencia activa en los gastos públicos como forma
de traslucir el abordaje de su compromiso de responsabilidad social.
El espíritu y la dirección de la gestión pública sostenible los
encontramos plasmados en la Resolución Conjunta N° 1 del ex
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Sindicatura General
de la Nación. En dicha Resolución aparece referenciado el proyecto
“Índice de Seguimiento y Sostenibilidad (ISSos)”, el cual se
constituye como una herramienta de diagnóstico, evaluación y
seguimiento, cuyo propósito es analizar y medir la adopción de
medidas sostenibles en el Sector Público Nacional. La construcción
de la evaluación de la sostenibilidad se basa en los siguientes ejes
temáticos:

➢ Gestión de la energía.

61
 ➢ Gestión del agua.

➢ Gestión de residuos.

➢ Racionalización del uso del papel e implementación del

expediente electrónico.

➢ Mantenimiento, orden y limpieza.

➢ Compras públicas sostenibles.

➢ Higiene y Seguridad.

➢ Accesibilidad.

➢ Movilidad sostenible y teletrabajo.

➢ Superficie y espacios verdes.

➢ Capacitación, concientización y difusión.

II.4. Conclusiones y reflexiones.

Este Capítulo hace una exploración del Sector Público, como
administrador o gestor, desde su modelo burocrático tradicional hasta
las propuestas contemporáneas de gestión posburocrática y la más
reciente que recibe el adjetivo “sostenible”. Inicialmente, la burocracia
se concibió como una máquina, como una proyección de las líneas
de producción de los talleres o fábricas industriales. La legalidad y
legitimidad de la administración pública era su actuación con apego
estricto a lo que disponían los organigramas, reglamentos y
manuales de procedimientos. Esa maquinaria empezó a mostrar
signos de fatiga y de obsolescencia y de una autonomía insensata,
indiferente a las necesidades de sus usuarios, rayana en la
desobediencia a la autoridad política, y con los vicios de indolencia,
negligencia e impericia, además de resultar excesivamente onerosa.
Los estudios académicos y la literatura empezaron a ocuparse de

62
ella. No fue difícil dispararle un volumen considerable de críticas
ácidas, pullas y vituperios.

Figura 2.- Fuente: Elaboración propia.

A partir de los años ‘70, crisis económicas y cambios

ideológicos llevaron a cuestionar el tamaño y la injerencia del Estado
y sus métodos de operación, dando lugar a movimientos hacia un
"Estado mínimo" y políticas de ajuste estructural. Estos enfoques se
basaban, en buena medida, en el trasplante, casi acrítico, al Sector
Público de principios y prácticas de eficiencia y economía que
funcionaban bien en el Sector Privado.

Tratando de corregir los desvíos groseros del modelo

burocrático o directamente confrontándolo para reemplazarlo de raíz,
surgieron varias propuestas de tipos de gestión pública alternativas
o complementarias. Estas incluyen el uso de mecanismos de
mercado al interior de la administración pública, organigramas
aplanados, desregulaciones, tercerizaciones, concesiones y
privatizaciones, agencias temporales basadas en proyectos y la más

63
articulada conocida como “Nueva Gestión Pública”. Cada una de
esas propuestas tiene un recetario de medidas, en ciertos casos
compartidas, para aumentar la eficiencia y eficacia del Sector
Público, la voz y la participación ciudadana en las decisiones y en el
control de la gestión y la economía de costos del funcionamiento del
gobierno.

La constante adaptabilidad de la producción pública al mejor

servicio a la comunidad debe otorgar, en los tiempos que corren, su
correcto lugar a procesos, procedimientos y operaciones que
signifiquen respuestas efectivas a los desafíos de la sostenibilidad
ambiental y de la credibilidad ciudadana en la integridad de la función
pública. Esto implica promover la eficiencia energética, una gestión
responsable de recursos y la transparencia en la administración de
fondos públicos.

Para el contexto específico de Argentina, se explicita un

conjunto de acciones, de las cuales pueden considerarse nucleicas
aquéllas que apuntan a fortalecer la profesionalización del servicio
civil, a aumentar la apertura al escrutinio público y la rendición de
cuentas, y a fomentar una participación ciudadana concreta en la
toma de decisiones.

En resumen, el Capítulo II analiza cómo el Sector Público ha

estado declinando en su capacidad de respuesta a viejos y nuevos
problemas públicos. Avanza con la revisión de las corrientes críticas
a esa realidad estatal insatisfactoria, de las que emergen diversas
propuestas de reformas que abrigan la intención de poner a la
organización pública en un camino que la lleve hacia una gestión más
eficiente, transparente y sostenible.

64
 CAPÍTULO III

EL ROL DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA

“Los gobiernos tienen la edad de sus finanzas, como los hombres tienen la edad de sus
arterias”. André Maurois

III.1. Política Económica, Fiscal y Tributaria.

Las mayores profundidad y extensión de este capítulo

corresponden a los conceptos recursos y gastos públicos,
especialmente en el marco del presupuesto nacional. Pero ellos son
vectores de decisiones de diversas políticas, entre ellas la Económica
y sus ramificaciones la Fiscal y la Tributaria. También un determinado
gasto o conjunto de gastos podrían estar representando la
vectorización de una cierta Política Social. Los gobiernos pueden
proponerse orientar en un determinado sentido el rumbo general de
la economía de un país. Con el resorte de la Política Económica
tendrían la oportunidad y la manera de incidir sobre variables macro
tan importantes como la producción, los precios y el empleo. Dentro
de esa Política Económica hay campos o áreas de actuación y
medidas instrumentales. La actuación del Gobierno resolviendo el
nivel y el concepto del gasto del Sector Público y la forma de
financiarlo es el campo o materia de la llamada Política Fiscal. El
Presupuesto Público es un instrumento jurídico legitimador y
ordenador de la actividad fiscal del Sector Público y de sus
resultados. La Política Fiscal tiene la potencialidad de contribuir a
estabilizar la economía. Lo puede hacer en la medida de su
capacidad de afectar a la Demanda Agregada (DA) y -a través de
esto- impactar a otras variables económicas como el producto, el
empleo, la inflación y la renta nacional. Como es bien sabido, la DA
es el acumulado monetario de todos los bienes y servicios que los

65
agentes económicos (consumidores personales, empresas y
gobierno) están dispuestos a comprar a un determinado nivel de
precios. Se calcula sumando el consumo (C), la inversión privada (I),
el gasto público (G) y las exportaciones netas (X –M). De esta
manera:

DA = C + I + G + (X - M)

El gasto público y los impuestos son instrumentos de la Política

Fiscal. La respuesta conductual de las personas, en los planos
político y económico, no es inelástica a cualquier configuración de la
Política Fiscal. El gasto público (G, en la fórmula anterior), al ser un
componente de la DA, influye directamente sobre ésta. En principio,
ambos correlacionan positivamente. Si el Estado aumenta el gasto
público, la DA se incrementará, y viceversa. Los programas de obras
públicas y el pago de subsidios a sectores vulnerables se encuentran
entre las vías preferidas y utilizadas tradicionalmente por la política
para hacerle jugar al gasto público un rol de estabilizador social y
económico. Los impuestos influyen sobre la DA porque afectan
directamente al ingreso disponible y –a partir de aquí- los efectos
llegan al consumo y a la inversión (los componentes C e I de la
fórmula de DA). La Política Fiscal puede querer instrumentalizar
cambios en los tipos impositivos (las alícuotas que se aplican para
determinar el monto a pagar) como forma de impactar la DA.
Normalmente, las personas deciden su consumo de acuerdo con la
renta de libre disponibilidad. Una variación de las alícuotas de ciertos
impuestos modifica las sumas monetarias de las que disponen las
familias para consumir o las empresas para invertir, lo cual, a su vez,
repercute en la DA y, por tanto, en los niveles de producción y

66
empleo. También la Política Fiscal podría proponerse eliminar
impuestos o crear unos nuevos.

La Política Fiscal puede ser de dos tipos: expansiva o

restrictiva. La Política Fiscal expansiva tiene la intención de impulsar
la DA, procurando que esto se traduzca en aumento de la producción
y del nivel de empleo. Una Política Fiscal expansiva puede realizarse
a través de diferentes medidas de gastos e ingresos públicos. No
necesariamente el conjunto de medidas tiene que ser todo de un
mismo tenor o en un mismo sentido (o aumento del gasto o
disminución de impuestos). Puede haber convivencia de decisiones
de aumento del gasto y de disminución de impuestos.
Supuestamente, la configuración elegida de Política Fiscal habrá
estado avalada por una evaluación objetiva de todas sus
repercusiones. Este sería el tipo de política que habilita a aplicar una
situación de la economía de severa retracción o caída de la actividad,
estancamiento secular o depresión. El proceso virtuoso seguiría este
derrotero: Un aumento del gasto público aumenta directamente la
DA. El aumento de la DA conlleva: un aumento de la producción y de
la renta de la economía, incrementando la contratación de factores
productivos y generando en el sector privado la expectativa de un
mayor crecimiento futuro. Como desventajas del aumento del gasto
público: si no se financia con impuestos puede suponer un aumento
en el déficit público. Un aspecto a tener en cuenta es que un
incremento de la DA puede venir acompañado de aumento
generalizado de los precios de los bienes y servicios de la economía.

La Política Fiscal restrictiva suele estar objetivada en la

reducción de la inflación. El blanco de ataque es la DA con medidas
de disminución del gasto público y/o de aumento de la presión fiscal

67
sobre el ingreso disponible. Una Política Fiscal restrictiva con
aumento de los impuestos supone para los consumidores y para las
empresas disponer de menor cantidad de renta disponible, por lo que
podrán tener menos dinero para el consumo y la inversión. La
disminución del consumo y de la inversión genera una disminución
de la DA. Si disminuye la demanda, disminuirán la producción y el
empleo. Se suele creer que las medidas de “enfriamiento” de la
economía pueden contribuir a frenar o a reducir sensiblemente la
suba del nivel general de precios. Como también que la disminución
en el nivel general de precios de la economía puede ayudar a corregir
o morigerar una situación preexistente de déficit público.

Hacia adentro de la Política Fiscal está la Política Tributaria, y

especialmente la Impositiva. La Política Tributaria se compone de las
decisiones de un gobierno sobre ingresos públicos mediante el
sistema tributario. Principalmente, ello significa definiciones sobre
qué impuestos establecer, la materia y la base imponibles, la
determinación de la cuantía de la carga y los sujetos obligados. En
las aludidas definiciones entran en juego aspectos macroeconómicos
y microeconómicos. La cantidad y magnitud conjunta de los
impuestos pueden afectar inversamente el nivel de actividad
económica. Como cuestión de valor, la Política Tributaria debería
estar desprovista de fiscalidad extrema, de voracidad fiscal, y evitar
la consumación de situaciones de inequidad y distorsiones, como
supo ocurrir con la cuarta categoría del Impuesto a las Ganancias,
cuando alícuotas desusadamente altas recaían sobre
remuneraciones de mediano nivel.

Las políticas tributarias pueden hacer una contribución a los

propósitos de las funciones económicas clásicas de estabilización y

68
redistribución. Sin embargo, no hay acuerdo en la especialización de
economistas fiscales sobre qué tipos de políticas tributarías serían
los más efectivos para estimular el crecimiento económico.

Los gastos tributarios (GT) son disposiciones en la legislación

vigente (es decir, renta exenta o ingresos no constitutivos de renta,
deducciones no estándar, descuentos, tarifas reducidas y
diferimientos) que se apartan de un sistema tributario considerado de
referencia. En otras palabras, el gasto tributario son beneficios
fiscales otorgados a ciertos contribuyentes o sectores económicos.
Estos beneficios reducen los ingresos que el gobierno obtendría si no
existieran.

El término "gasto tributario” surge del hecho de que son

disposiciones comparables al gasto público si bien se materializan a
través del sistema tributario. Cuando son diseñados adecuadamente,
los GT pueden estimular el crecimiento económico y mejorar el
bienestar de la sociedad. Sin embargo, los GT pueden aparejar un
costo fiscal importante y pueden plantear problemas distributivos y
crear distorsiones.

Dentro del GT podemos encontrar a las exenciones,

deducciones, créditos fiscales y tasas preferenciales que pueden
aplicarse a individuos, corporaciones o sectores específicos de la
economía con el propósito de fomentar ciertos comportamientos
económicos o sociales, como la inversión en investigación y
desarrollo, la vivienda, o la creación de empleo.

El susodicho gasto puede afectar la equidad del sistema

tributario, ya que beneficia más a aquellos que pueden aprovechar
estos incentivos fiscales, a menudo los contribuyentes de ingresos
más altos por lo que deben ser evaluados regularmente para

69
determinar su eficacia y eficiencia en relación con los objetivos
fiscales y económicos del gobierno.

En resumen, el GT es una herramienta importante pero

controvertida en la política fiscal, ya que influye significativamente en
la distribución de la carga impositiva y en la promoción de ciertos
comportamientos económicos.

Otro concepto íntimamente vinculado con la temática en

cuestión es el de “Presión Fiscal”, entendida como el nivel de
ingresos que un gobierno recauda como porcentaje del Producto
Interno Bruto (PIB) de su país.

En este sentido, los gastos tributarios, al reducir los ingresos

fiscales efectivos, pueden disminuir la presión fiscal total si no se
compensan con otras fuentes de ingresos o si no se ajustan los
gastos del gobierno. Aunque técnicamente no son ingresos
recaudados, los gastos tributarios pueden afectar la percepción de la
presión fiscal porque alteran la base impositiva efectiva sobre la cual
se calcula el PIB.

En conclusión, la presión fiscal, el GT y la política fiscal están

intrínsecamente vinculados ya que afectan tanto la recaudación de
ingresos como el gasto del gobierno, lo que a su vez influye en la
economía y en la percepción de la carga fiscal por parte de los
contribuyentes y la sociedad en general.

A continuación se exponen algunos datos recientes sobre la

presión fiscal de varios países según:

1. Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE): La OCDE publica regularmente datos
sobre la presión fiscal de sus países miembros y otros países

70
 asociados. Por ejemplo, en su informe más reciente, la presión
fiscal (como porcentaje del PIB) varía considerablemente entre
los países miembros. En promedio, la presión fiscal en la OCDE
estaba alrededor del 34% del PIB en los últimos años.

2. Fondo Monetario Internacional (FMI): El FMI también

proporciona datos detallados sobre la presión fiscal a nivel
global y por regiones. Según el FMI, la presión fiscal puede
variar significativamente entre los países desarrollados y en
desarrollo, y también puede verse afectada por políticas
fiscales específicas implementadas por cada país.

3. Eurostat (para países de la Unión Europea): Eurostat, la

oficina estadística de la Unión Europea (UE), recopila y publica
datos detallados sobre la presión fiscal de los países miembros
de la UE. Por ejemplo, la presión fiscal en países como Francia,
Suecia y Dinamarca puede superar el 40% del PIB, mientras
que en países del este de Europa puede ser considerablemente
más baja.

4. Banco Mundial: Aunque el Banco Mundial se centra más en el

desarrollo económico y social, también proporciona
información sobre indicadores fiscales, incluida la presión fiscal
en diversos países y regiones. Por ejemplo, en muchos países
europeos desarrollados, la presión fiscal puede estar en el
rango del 30% al 40% del PIB o más.

III.2. Finanzas Públicas.

El debate académico más antiguo del que se tiene registro no

fue sobre matemática, ni sobre medicina, ni sobre filosofía. Fue sobre
el Estado y su financiamiento. Es una historia que está en la Biblia y
cuyo fondo o sustrato llega hasta nuestros días. La pone a la luz el

71
economista Harvey Rosen (2005) en su libro Hacienda Pública.
Ocurrió en el siglo X antes de Cristo y quizá se trate del debate sobre
economía fiscal más antiguo del que se tenga registro. Las tribus de
Israel le pedían a su profeta Samuel la instalación de un gobierno
central estable, como lo tenían todas las otras naciones que ellos
conocían. Samuel no estaba convencido de que eso fuera una buena
idea e intentó disuadirlos planteándoles las consecuencias funestas
o negativas que el funcionamiento real de un gobierno, o de un rey,
para ser más precisos, les traería aparejadas.

El fondo o sustrato de esa historia son los sentimientos

contradictorios que provoca la existencia y funcionamiento del
gobierno en general. “Estos sentimientos contradictorios hacia el
Estado están estrechamente ligados a sus actividades de imposición
y gasto” (Rosen, op. cit.). Por un lado, lo creemos necesario para que
haga ciertas cosas que nosotros como individuos no estaríamos en
condiciones de realizar. Pero, por otra parte, a veces o muchas
veces, no estamos muy dispuestos a financiar su funcionamiento
pagando impuestos, o no estamos conformes con la forma en cómo
gasta el dinero.

Históricamente los gobiernos, o los estados, o las

administraciones públicas, aparecen cuando las sociedades
advierten que ellas, por sí mismas, no son capaces de atender
eficazmente las necesidades comunes o colectivas, que cada vez
empiezan a ser más, en cantidad y en complejidad. Entonces crean
el gobierno (del griego Kabernao, “pilotear el timón”). Y para atender
esas necesidades el gobierno creado debe producir y proveer bienes
y servicios. Y para producir y proveer esos bienes y servicios que
satisfacen necesidades públicas requiere de recursos. Primero de

72
recursos financieros, que luego transforma en recursos materiales
con los cuales sostiene la producción y provisión de bienes y
servicios (Martínez, 2021). Todo este proceso de obtención de
recursos y de generación de productos (bienes y servicios), apoyado
por una actividad financiera, es el núcleo de las Finanzas Públicas.

¿Pero qué son las Finanzas? Una respuesta superficial a esa

pregunta sería: es el dinero en movimiento. Finis, entre los romanos
antiguos, finer, para los franceses del medioevo (ambos, raíces de la
voz finanzas), denotaban la acción de pagar, el poner fin a un negocio
o compromiso efectuando el pago correspondiente. Las Finanzas
adjetivadas de Públicas se ocupan, básicamente, de cómo los
gobiernos recaudan dinero, de cómo se gasta ese dinero, y de los
efectos de estas actividades en la economía y en la sociedad. Como
se ve, el dinero es omnipresente en el desenvolvimiento de las
Finanzas Públicas, pero realmente éstas tratan de algo más.

Las Finanzas Públicas son normas y acciones de gobierno con

las cuales el Estado busca, colecta, coordina y aplica recursos para
realizar funciones públicas, prestar servicios públicos, desarrollar
proyectos y administrar la economía nacional. Con el concepto
“administrar la economía” incluimos medidas de asignación y
redistribución de recursos y de estabilización económica. Dicho de
otro modo, las Finanzas Públicas son decisiones políticas, actos
jurídicos y operaciones administrativas sobre recursos y gastos
públicos.

Los recursos y los gastos públicos devengados, percibidos y

pagados representan la actividad financiera del Estado.

La apariencia de esta actividad financiera es el movimiento de

dinero. Dinero que entra a las arcas del Estado, producto de la

73
recaudación de impuestos, de la colocación de títulos de deuda, de
rentas de la propiedad, de donaciones; dinero que sale de las cajas
públicas por pagos de compras, de certificados de obras, de servicios
de la deuda, de remuneraciones al personal estatal, jubilaciones,
retiros o pensiones, por la entrega de subsidios al sector privado.
Desde la óptica puramente monetaria, la actividad financiera puede
ser visualizada como un flujo de fondos en dos direcciones.

Este flujo de fondos surge de las relaciones jurídicas o de

intercambio que establece el Estado con otros sectores de la
economía, por ejemplo, con las familias y con las empresas. De las
familias recibe pagos por tributación (impuestos, tasas,
contribuciones), por ventas de bienes y servicios. A las familias les
hace pagos por remuneraciones, jubilaciones, pensiones y otras
transferencias. De las empresas recibe pagos de tributos y del precio
de bienes y servicios; a las empresas les hace pagos por la
adquisición de recursos materiales y de servicios no personales y en
FINANZAS Y ECONOMÍA.
Sin embargo, el dinero no lo es todo. Bajo la apariencia monetaria de la actividad financiera del
Estado están en
concepto demovimiento
subsidios,funciones económicas.
entre otros.La variedad de ellas, de acuerdo con los propósitos
perseguidos, se puede agrupar en tres tipos:
➢ Función de asignación: Hace referencia a los bienes y servicios que deben pagarse
mediante la financiación presupuestaria (bienes sociales). La producción de estos bienes
puede ser que la realice directamente un ente público o puede ser que los bienes y servicios
sean adquiridos a empresas o personas privadas para su provisión o entrega a la sociedad o
a grupos determinados de la población. Debido a que los bienes sociales son de consumo no
rival (no se excluye a nadie de sus beneficios), las preferencias de los consumidores no se
revelan mediante la puja de éstos en el mercado. Por consiguiente, es preciso un proceso
político y la financiación presupuestaria para su disponibilidad y asignación.
➢ Función de distribución: La estructura de distribución del ingreso prevaleciente en una
sociedad y en una economía determinadas en un momento dado puede ser que se encuentre
distanciada negativamente de cánones elementales de justicia social. La sensibilidad humana
y política llama entonces a realizar ajustes de equidad en tal estructura de distribución, y hacia
allí se podría converger con medidas de imposición sobre altas rentas o grandes fortunas para
financiar transferencias monetarias o la disponibilidad de mayores o mejores bienes de mérito,
por ejemplo, a favor de sectores desfavorecidos o más vulnerables.
➢ Función de estabilización: La estructura tributaria y del gasto afectan a la demanda
agregada y al nivel de la actividad económica. Constituyen igualmente un importante
instrumento para el mantenimiento de la estabilidad económica, incluyendo el alto nivel de
empleo y el control de la inflación. La política presupuestaria con alcance largo puede
programarse para evitar los movimientos bruscos de actividad, suavizar las variaciones, y
plantear un sendero de crecimiento sostenido en el tiempo.
El mayor problema de política consiste en cómo compatibilizar o coordinar esas tres funciones de
manera que sus objetivos más importantes puedan ser satisfechos en forma simultánea.
Fuente: Richard Musgrave y Peggy Musgrave, Hacienda Pública.

74
 ¿Cuáles son los elementos principales que están en el ámbito
de las Finanzas Públicas? Muchos de ellos están explícitos en las
definiciones anteriores y otros se deducen naturalmente de ellas. Son
éstos:

➢ Necesidades públicas: Las Finanzas Públicas deben servir

necesidades públicas. Las necesidades públicas son tales en
cuanto el Estado las asume como propias y se dispone a
satisfacerlas, él directamente, o a hacerlas satisfacer, dentro de
un marco legal, por personas o entidades privadas. El
nacimiento y la evolución del Estado se explican por la existencia
de necesidades públicas, necesidades que surgen de la vida
colectiva, y que no pueden ser satisfechas en forma individual.
Estas necesidades pueden originarse en intereses y valores de
una comunidad, de un colectivo de gente que comparte una
experiencia histórica o una tradición cultural.

➢ Funciones públicas: Las actividades que el Estado realiza para

satisfacer necesidades públicas pueden consistir en funciones
públicas y servicios públicos. La función pública está relacionada
con los cometidos esenciales del Estado (dictado de leyes,
administración de justicia, defensa externa, mantenimiento del
orden interno, emisión de moneda, representación diplomática,
etc.)

➢ Servicios públicos: El servicio público son las actividades del

Estado que no constituyen “funciones públicas” y que tienden a
satisfacer necesidades básicas de la población (provisión de

75
 agua potable, saneamiento urbano, transportes colectivos,
comunicaciones, etc).

➢ Recursos públicos: Son medios de pago que reúne el Estado

haciendo uso de su poder tributario, del crédito público, o a
través de operaciones económicas y patrimoniales.

➢ Gastos públicos: Son una aplicación de los medios de pago o

fondos reunidos por el Estado a: (i) la ejecución de funciones
públicas; (ii) la prestación de servicios públicos; (iii) la producción
de bienes de capital; (iv) la atención de las obligaciones de la
deuda pública; (v) la realización de transferencias.

➢ Renta nacional: Es la sumatoria, en términos monetarios, de los

bienes y servicios producidos, distribuidos y vendidos en un país
durante un período determinado, es decir dentro de un ejercicio
fiscal. Con un buen diseño y con una buena gestión de las
Finanzas Públicas se echan bases sólidas para el aumento de
la renta nacional y para mejorar su distribución en sentido
equitativo.

Las funciones y los servicios públicos son las acciones,

comportamientos o intervenciones que realiza el Estado con el fin de
satisfacer necesidades públicas. Esta finalidad es la que justifica la
actividad financiera del Estado.

¿Por dónde empieza el proceso de actividad financiera, por los

gastos o por los recursos? El hecho de que los recursos públicos
provean al Estado los medios de pago para efectuar las erogaciones
que demanda el cumplimiento de las funciones y servicios públicos
no significa que en el proceso de la actividad financiera la fijación de
los gastos sea previa a la de los recursos, ni que ésta dependa de
aquélla; más bien, son cuestiones interdependientes.

76
 Debido a aquellas funciones de la política presupuestaria, la
determinación y obtención de los ingresos públicos no son sólo
actividades de soporte de los gastos públicos. Tampoco son una
mera restricción a las decisiones sobre gasto. Los modos en que se
consiguen los recursos públicos pueden afectar la distribución de la
renta y la estabilidad económica.

III.3. Brevísima historia de la evolución de los recursos públicos.

Los estudios sobre los recursos públicos son más antiguos y

profundos que los relativos a los gastos públicos. De ahí que la
historia de las Finanzas Públicas sea, más que otra cosa, la historia
de los recursos públicos.

Las sumas que el Estado devenga a su favor se suelen

designar indistintamente con las palabras recurso, ingreso o entrada.
La voz recurso es la más usada en la normativa y en la literatura
técnica. Alguien sospecha que su aparición en la primera legislación
financiera argentina sobre contabilidad pública (Ley N° 428) se debe
a que sus redactores hicieron una asociación fonética con la palabra
francesa ressource.

La gran expansión del Imperio romano desde fines siglo I de

nuestra era condujo a la formación de una abultada burocracia civil y
militar y al consiguiente aumento de los gastos. Falto de mecanismos
de crédito, el fisco recurrió a una elevada imposición y a la emisión
desenfrenada de moneda. Esa situación llevó a la crisis generalizada
que dejó a Roma indefensa frente a la invasión y conquista de las
tribus germánica

El período que siguió a la caída del Imperio -486 d.C.- se

caracterizó por una persistente declinación económica. Los nuevos
reinos, que asimilaron las costumbres romanas, no lograron

77
recomponer el antiguo nivel de actividad ni las complejas redes que
formaban la estructura política y económica del Imperio.

La población del mundo occidental estaba compuesta

mayormente de campesinos, que no podían oponer defensas a
experimentados guerreros a caballo que asolaban los campos. La
defensa exigió una primera división del trabajo. Las sociedades
estuvieron dispuestas a pagar un precio a quienes tuvieran
especialización en la defensa contra los invasores y saqueadores.
¿Cómo se podía armar un ejército si los reyes no tenían suficiente
metálico? Efectivamente, tenían muy poco dinero y escasa
capacidad para recaudar tributos de sus súbditos, pero, en cambio,
tenían tierras. En primer lugar, cedieron grandes extensiones a
señores que asumían la responsabilidad de levantar una fuerza
militar. Los señores se reservaban parte de esa tierra; otra parte la
cedían a campesinos, en tenencia, con la facultad de usar esos lotes
para ellos, pero con la obligación de trabajar varios días de la semana
en la tierra del señor.

En aquellos tiempos, los recursos regios y señoriales provenían

del aprovechamiento del patrimonio. El señor feudal era titular de un
dominio eminente sobre todas las tierras y los bienes de su
jurisdicción y con derecho a los frutos de las actividades de sus
súbditos.

Las monarquías absolutas heredaron el régimen feudal;

siguieron financiándose, en gran parte, con recursos provenientes de
sus propiedades. Cuando los recursos tradicionales comenzaron a
verificarse insuficientes, trataron de pasar de una monarquía
patrimonialista a otra que viviera de los excedentes de los ingresos
de sus súbditos. Es el embrión del impuesto estatal sobre la renta

78
(state income tax). Esta transición exigía definir nuevas reglas de
juego, crear otras instituciones y, en definitiva, instaurar un nuevo
régimen político en el que los contribuyentes aceptaran como
legítimo el gravamen.

La época de los estados constitucionales marca el eclipse de

los recursos originarios o patrimoniales y el ascenso de los
tributarios. Sin embargo, los primeros resurgieron con nuevo vigor a
partir de la primera guerra mundial y, especialmente, después de la
gran depresión de los años treinta. En dicha época, se multiplicaron
las empresas estatales, en parte por la absorción de establecimientos
industriales y bancarios en situación de falencia, en parte por la
creación de organismos de regulación económica y de empresas
para la explotación de industrias, comercios y servicios.

Actualmente, los ingresos públicos son obtenidos por el Estado

de muy diversas maneras: explotando su propio patrimonio,
empleando su poder coactivo, contratando empréstitos, recibiendo
ayudas y donaciones, aplicando penalidades, etc. Algunos estados
se han reservado para sí la explotación de ciertas actividades, con
carácter monopólico o no, cuyas ganancias constituyen recursos de
las finanzas públicas.

III.4. Brevísima historia de la evolución del gasto público.

El concepto de gasto público es más compatible con el

desarrollo del estado constitucional moderno. Antes de ello, durante
los primeros doce siglos de nuestra era, podría hablarse, con más
propiedad, de gastos del reino, del rey, del príncipe. Estos gastos
tenían que ver con el sostenimiento del monarca y su corte, de su
fuerza armada en épocas de paz y de guerra, de una burocracia civil

79
que lo asistía, de incipientes instituciones políticas y hasta de una
estructura religiosa.

La revolución industrial que se hace notoria desde mediados

del siglo XIX determina el pasaje de sociedades rurales y agrarias a
sociedades urbanas e industriales. Esta transformación es
acompañada por el Estado con la provisión, a escala nacional, de
servicios de educación y salud y de obras de infraestructura básica
(calles, caminos, alcantarillado, alumbrado público, etc). La
educación inicial de financiación pública fue, para la época, una
invención social revolucionaria, pues la instrucción, la escolarización,
la alfabetización les va a dar a las personas la posibilidad de desligar,
independizar su futuro de las condiciones, de las circunstancias de
su cuna de nacimiento.

Durante la gran depresión de los años 30 del siglo XX, muchos

estados acometen la realización masiva de obra pública como medio
de reactivar la demanda agregada y crean organismos para regular
ciertas actividades económicas.

Después de la II Guerra Mundial, el desarrollo económico pasó

a ser visto como una necesidad pública, y el Estado amparó en este
objetivo superior la nacionalización de industrias, la creación de
empresas públicas y la promoción del “Estado de Bienestar”. En
ocasiones, se vio precisado a enjugar con rentas generales el déficit
operativo de su sector empresarial.

En la década de 1880, el economista alemán Adolph Wagner

presentó su “ley de crecimiento de los gastos públicos”. Él pensaba,
quizás anticipándose a las tendencias que se materializarían de
cincuenta a cien años más tarde, que el desarrollo de la moderna
sociedad industrial daría lugar a crecientes presiones políticas “en

80
pro del progreso social”, que exigirían tener cada vez más en cuenta
las “consideraciones de carácter social” en la dirección de la
empresa. En consecuencia, era de esperar una continua expansión
del sector público y de su participación en la economía.

La medida más global para apreciar la evolución del gasto

público es la relación de éste con el PIB. De 1913 a 1990, el gasto
público en el conjunto de países desarrollado pasó de representar el
11,9% del PIB al 44,9%. Los factores que alimentaron está expansión
pueden resumirse en estos tres:

I. Las guerras, las depresiones, las crisis financieras y sanitarias

que familiarizaron a los gobiernos con la intervención en la
economía.

II. El clima intelectual, que hacía dominante la idea de que el

Estado puede y debe redistribuir la renta, estabilizar la economía
y proporcionar bienes de mérito (sanidad, educación etc.).

III. La competencia política entre los partidos que acentuó el

intercambio de votos y gasto público.

Sea cual fuere su relación con el PIB, el hecho es que el gasto

público debe ser de calidad. Esta es una circunstancia a evaluar tanto
antes de decidir su incorporación al presupuesto, como cuando se
está ejecutando, y también después de esto cuando se está
auditando y controlando.

En relación con el producto, el gasto público de la Argentina

(40%) está al nivel de los países que integran la OCDE (los más
desarrollados económicamente), pero su grado de eficacia y
rendimiento dista mucho, para mal, del que obtienen esos mismos
países. La lección que surge inmediatamente es que realizar un

81
gasto público comparativamente alto no significa necesariamente
tener más y mejor Estado.

III.5. El gasto público en la Constitución Nacional y en la Ley.

La proyección, aprobación y ejecución del gasto público están

sujetas a normas jurídicas. La Constitución Nacional ocupa el nivel
más alto de la pirámide normativa. De ella emerge un régimen de
competencias en materia de gasto público. Así, su artículo 75, inciso
8, atribuye al Poder Legislativo la facultad de sancionar el
presupuesto de gastos y recursos de la administración nacional. El
gasto público es objeto de presupuestación, la que puede ser de
periodicidad anual o plurianual. En el marco del presupuesto, los
gastos públicos constituyen las transacciones financieras que
realizan las instituciones públicas para adquirir los bienes y servicios
que requiere la producción pública, o para transferir los recursos
recaudados a los diferentes agentes económicos. El presupuesto es
una ley en todo sentido. La ley vota créditos, autorizaciones para
gastar. Del mismo artículo surge la competencia del Congreso para
arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación (inciso 7),
y para acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias (inciso
9). Por la Constitución le corresponde al Poder Ejecutivo/Jefe de
Gabinete de Ministros: (i) enviar al Congreso el proyecto de
presupuesto nacional (artículo 99, inciso 6); (ii) ejecutar la Ley de
Presupuesto Nacional (artículo 99, inciso 7).

Las normas sobre ejecución de gasto surgen de la misma ley

de presupuesto y también están presentes en otra legislación
permanente sobre presupuesto público y administración financiera.
Un primer acto de ejecución de la competencia constitucional y de la
manda legislativa es la distribución administrativa de las

82
autorizaciones para gastar incluidas en la ley de presupuesto. Esta
decisión se adopta en el ámbito del Poder Ejecutivo. La distribución
administrativa consiste en la presentación desagregada, hasta el
último nivel previsto en los clasificadores y categorías de
programación, de los créditos y realizaciones contenidos en la ley
general de presupuesto. A la distribución administrativa de los
créditos sigue la programación de gasto por parte de las
jurisdicciones y entidades, de acuerdo con la metodología y pautas
que emite el órgano rector del sistema presupuestario. Al realizarse
la programación debe cuidarse que la ejecución del gasto no supere
el monto de los recursos recaudados durante el ejercicio.

La formulación, distribución y ejecución del presupuesto de

gastos se hace de conformidad con criterios técnicos que están
dispuestos en las normas. Los criterios para la formulación y
distribución de los créditos hacen hincapié en la utilización de
técnicas de programación presupuestaria y de clasificadores del
gasto. Los criterios para la ejecución tienen que ver con las etapas
de una transacción financiera sobre un crédito presupuestario. Al
respecto, podemos diferenciar tres etapas: 1. La afectación
preventiva (compromiso); 2. La afectación definitiva (devengado); 3.
El pago. La norma es que se considera gastado un crédito y, por lo
tanto, ejecutado el presupuesto de dicho concepto, cuando quede
afectado definitivamente al devengarse el gasto.

Otra norma de ejecución, que tiene una larga tradición, es la

que impide adquirir compromisos para los cuales no queden saldos
disponibles de créditos presupuestarios, y también disponer de los
créditos para una finalidad distinta a la prevista. La ley de
presupuesto muestra los créditos agregados a nivel de finalidad.

83
Podría decirse, en principio, que el órgano administrativo no podría
cambiar la asignación de crédito a las finalidades que trae la ley
cuando ejecuta el presupuesto. En algunos ámbitos institucionales,
invocando razones de emergencia, esta restricción ha perdido
eficacia por decisión del mismo órgano legislativo.

Los criterios técnicos de ejecución de los créditos

presupuestarios incluyen normas relativas al cierre de cuentas a la
finalización del ejercicio financiero. Enunciamos dos principales:

I. Con posterioridad al cierre de cada año no podrán asumirse

compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio
cerrado.

II. Los gastos comprometidos y no devengados al cierre de cada

año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente,
imputándolos a los créditos disponibles para ese ejercicio.

Los créditos presupuestarios están asignados a categorías

programáticas, programas, subprogramas, proyectos. Estas
categorías programáticas tienen metas a alcanzar, tienen que
producir bienes o servicios. La información sobre la ejecución de los
créditos presupuestarios sirve para evaluar la eficacia de ellas y de
su administración y calcular diversos indicadores de gestión, a saber:

➢ Indicadores de producto: refieren número, cantidad, volumen

(p.e.: población asistida con leche en polvo del Programa
Materno Infantil).

➢ Indicadores de resultado: se expresan como porcentaje, tasa,

índice (p.e.: tasa de mortalidad infantil).

84
 ➢ Indicadores de economía: expresan costo por unidad de
insumo o recurso real (p.e.: costo por 10 dosis de la vacuna
Triple Bacteriana).

➢ Indicadores de eficiencia: relacionan el costo en insumos con

la cantidad de producto terminado (p.e.: gasto mensual de
operación del PAMI x beneficiario).

También sirve para determinar los resultados del ejercicio

fiscal. El estado que los calcula y muestra se llama “Cuenta Ahorro-
Inversión-Financiamiento”. Hay dos tipos de resultados: el económico
y el financiero. El número del primero surge de la diferencia entre los
Recursos Corrientes y los Gastos Corrientes. Si la diferencia es
positiva, el resultado recibe el nombre de “Ahorro”. En el caso
contrario, tendremos un “Desahorro”. Para calcular el resultado
financiero se computan todos los recursos y todos los gastos
(corrientes y de capital). Si la diferencia tiene signo positivo, el
resultado es un “Superávit”, mientras que en la situación opuesta es
un “Déficit”. El estado en cuestión se completa con la Cuenta de
Financiamiento, la cual presenta las fuentes y aplicaciones
financieras compatibles con el resultado financiero obtenido en el
ejercicio que se esté considerando.

La información sobre ejecución de los créditos presupuestarios

es captada, registrada, procesada y clasificada por el organismo
rector de contabilidad gubernamental. Estas operaciones concurren
a la elaboración de estados contables financieros de la
administración, que integran la Cuenta de Inversión del ejercicio. La
Cuenta de Inversión es la exposición detallada de lo que el Poder
Ejecutivo ha hecho con los recursos y autorizaciones que el Poder
Legislativo a puesto a su disposición a través de la ley de

85
presupuesto. Es una rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al
Poder Legislativo. Antes de que el Congreso se pronuncie sobre su
aprobación o rechazo, esta rendición de cuentas normalmente es
sometida al examen del organismo de control externo.

III.6. Bienes públicos o sociales.

Un objeto de estudio principal de las Finanzas Públicas es la

cuestión de la producción y provisión de los denominados bienes
públicos o sociales. Se llaman así a lo que no pueden suministrarse
mediante el sistema de mercado, es decir, a través de transacciones
entre consumidores y productores individuales. En algunos casos, el
mercado falla totalmente, mientras que en otros puede funcionar
únicamente de una manera ineficaz ¿Por qué se producen estos
fenómenos?

La razón básica es que los beneficios que producen los bienes

sociales no se limitan al consumidor en concreto que adquiere el bien,
como es el caso de los bienes privados, sino que se encuentran
disponibles también para otros consumidores (no rivalidad). Si yo
compro un par de zapatos, este producto en particular ya no estará
disponible para las demás personas. Mi consumo de ese bien priva
a otras personas de esa misma posibilidad (rivalidad). Pero
consideremos ahora las medidas para reducir la contaminación del
aire. Si se consigue una determinada mejora en la calidad del aire, el
beneficio resultante estará a disposición de todos los que respiren.
En otras palabras, el consumo de estos “bienes” por varias personas
es no rival, en el sentido de que la participación de una persona en
los beneficios no reduce los que están disponibles para los demás.
Esto tiene importantes implicancias respecto a cómo se comportan
los consumidores y se proveen los dos tipos de bienes.

86
 La necesidad de provisión pública puede surgir incluso en
situaciones en las que el consumo es rival, de modo que sería
adecuada la exclusión. Ocurre así porque la exclusión puede ser
imposible o prohibitivamente cara.

El problema con los bienes sociales consiste en cómo debería

el gobierno determinar la cantidad de estos bienes que se ha de
proveer y cuánto se debería pedir que pagara a un consumidor
determinado; la dificultad de resolver este problema radica en cómo
conocer cuánto valora estos beneficios el que los recibe. Los
consumidores no tienen motivos para declarar qué servicio es
realmente valioso para ellos, a menos que tengan la seguridad de
que los demás van a hacer lo mismo. Las personas preferirán
disfrutar como usuarios gratuitos de lo que otros les facilitan. Es
necesaria una técnica diferente por la que puedan determinarse la
oferta de bienes sociales y la asignación de su costo.

En esta situación el proceso político entra en escena como

sustituto del mecanismo de mercado. La toma de decisiones por los
electores se transforma en un sustituto de la revelación de
preferencias mediante el mercado, y las participaciones en el costo
que se decidan deben ser aplicadas por la vía del sistema fiscal.

87
 Aunque los bienes sociales estén disponibles para todos, sus
beneficios pueden estar limitados espacialmente. Así los beneficios
de la defensa nacional se reciben en todo el ámbito nacional,
mientras que los de los faroles de las calles revierten sólo en los
residentes de la localidad.

Bienes Sociales y Bienes Privados

Consumo Exclusión
Posible Imposible
Rival 1 2
No rival 3 4
➢ Un bien puramente público se ubicaría en el cuadrante 4.
➢ Un bien puramente privado se ubicaría en el cuadrante 1.
Figura 2. La Política y el Mercado
Figura 3.- La política y el mercado. Fuente: Elaboración propia.

III.7. Conclusiones y reflexiones.

Los antecedentes impulsores de las Finanzas Públicas
prácticas son las políticas Económica, Fiscal y Tributaria. Las
Finanzas Públicas, como teoría, estudian el papel del Sector Público
con los recursos que están a su disposición y con los gastos que
están a su cargo. Lo que haga el Sector Público en materia de
recursos y de gastos va a tener repercusiones sobre la sociedad y
sobre la economía general.

El gasto de un Estado fue realmente público a partir del

momento en que los súbditos de ese ente político pasaron a ser
ciudadanos y pudieron aprobarlo, sea por votación directa o través
de sus representantes. Antes de eso, las exacciones a las

88
poblaciones de un país iban direccionados hacia la corona, el
sátrapa, el tirano o lo que fuere, que las aplicaba a su gusto y, por
supuesto, sin aprobación previa ni control de autoridad externa
alguna. Con la consolidación del estado constitucional democrático y
los requerimientos de los procesos crecientes de urbanización e
industrialización aparecen finalidades del gasto público relacionadas
con la provisión de bienes sociales, bienes de mérito y la promoción
del bienestar general mediante regulaciones y transferencias
monetarias a grupos poblacionales (subsidios, pensiones y
jubilaciones).

En las democracias representativas, los recursos y los gastos

públicos no tienen existencia al margen de la ley. Nuestro
ordenamiento jurídico, con la Constitución Nacional a la cabeza, se
atiene a ese encuadramiento principista para la creación y ejecución
de recursos y gastos públicos.

La teoría de Adolph Wagner sobre el crecimiento continuo de

los gastos públicos anticipó acertadamente la expansión del Sector
Público en respuesta a las demandas políticas y sociales por un
progreso más equitativo. En el siglo XX, con especial notoriedad, el
gasto público ha adquirido dimensiones significativas en relación con
el PIB, fenómeno impulsado por guerras, crisis y consensos
intelectuales sobre la redistribución de la renta y la estabilización
económica. Cualquiera sea el volumen del gasto, siempre estará
presente la necesidad de evaluar rigurosamente, ex ante y ex post
su realismo, cualidad, razonabilidad, eficacia, rendimiento y
sostenibilidad.

La calidad del gasto público se encuentra entre los temas de la

macroeconomía del desarrollo. La calidad del gasto público tiene una

89
base indispensable de condiciones que promueven un uso eficaz y
eficiente de los recursos públicos. Es eficaz si se utilizan a tiempo y
en lo que se debe. Y es eficiente si se aplican productivamente,
consumiendo la menor cantidad posible. Las condiciones promotoras
de altos estándares de eficacia y eficiencia en el gasto público son
esencialmente cuatro: buenas instituciones financieras, buena
política, buena gestión y buenos controles. Nada más y nada menos.
Todo un sistema de calidad.

90
 CAPÍTULO IV

INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

“Las únicas cosas que evolucionan por sí solas en una organización son el desorden, la fricción
y el mal desempeño”. Peter Drucker

IV.1. Administración Financiera.

Las políticas públicas se llevan adelante de acuerdo con cierta
racionalidad instrumental. Gracias a esta racionalidad instrumental
se echan a andar y pueden alcanzar sus objetivos. Necesitan de esta
racionalidad instrumental para producir los efectos deseados, el
impacto buscado. Dentro de esa racionalidad instrumental está la
función de administración financiera.

La administración financiera en los negocios privados visualiza

a la empresa como un sistema productor de flujos de fondos. Bajo
este enfoque, procura hacer máximo el valor actual de la diferencia
entre entradas y salidas de dinero. Las decisiones financieras
privadas revelan una racionalidad informada en los estímulos del
mercado. Su principal objetivo es maximizar el precio de las acciones
de la empresa en el mercado.

Sin embargo, cuando se trata de la administración del Estado,

el dinero no lo es todo, ni el mercado es el principal generador de los
programas de producción pública.

Una vez determinados los objetivos de política y definidas las

estructuras de gastos e ingresos públicos que mejor les sirven, lo que
sigue es el proceso de implementación a través de los sistemas,
órganos, normas y procedimientos administrativos.

En principio, las acciones de administración financiera básica,

esto es lo que tiene que ver con la obtención de fondos y con su
aplicación, deben ajustarse a pautas objetivas de eficiencia.

91
 El concepto de eficiencia se utiliza predominantemente en el
análisis financiero y tiene un parentesco cercano con la noción de
óptimo. Este se refiere a las cantidades físicas mínimas de recursos
requeridas para generar una cierta cantidad de producto, asumiendo
una tecnología constante. Cuando se introduce el costo de los
insumos, se homogeneiza esta dimensión, y se pasa a la
consideración de la eficiencia.

Sin embargo, en el ámbito público, la eficiencia en el sentido

recién comentado no puede ser siempre una búsqueda excluyente.
En muchos casos, es necesario que la estructura de los
procedimientos administrativos aparezca mostrando tanto o más
preocupación por brindar efectivamente garantías de transparencia,
objetividad y equidad.

La administración pública es una organización compleja. Hay

en ella ámbitos en los que es posible e indispensable establecer
patrones de eficiencia y confrontar con ellos las operaciones y
actividades realizadas; y otros en los que el diseño de los
procedimientos debe reflejar un énfasis en la vigencia de valores
como el debido proceso, el apego a la ley, la equidad administrativa.

Si se cree que la gestión pública debe tener en mira valores

más allá de los puramente instrumentales, entonces la eficiencia no
puede limitarse a la alternativa más económica. Las diferentes
alternativas deben evaluarse según su consistencia con valores
públicos como la cohesión social, la responsabilidad ambiental y la
transparencia.

Las formas de esencia republicana impuestas a los

mecanismos de ejecución del gasto público pueden suponer para la
lógica de la eficiencia instrumental, elementos de ralentización,

92
recalcitrantes; pero son políticamente efectivos en la medida que
promueven la credibilidad del ciudadano en el sistema de gobierno.

La administración financiera del Sector Púbico se despliega

dentro de un orden jurídico. En el plano nacional, ese marco
normativo está dado por la Ley N° 24.156. Esta ley define a la
administración financiera como “…el conjunto de sistemas, órganos,
normas y procedimientos administrativos que hacen posible la
obtención de los recursos públicos y su aplicación para el
cumplimiento de los objetivos del Estado”. Como sistemas
integrantes menciona al “presupuestario”, al de “crédito público”, al
de “tesorería”, al de “contabilidad”, al mismo tiempo que les reclama
mantener interrelación entre sí. A la cabeza de cada una de estos
sistemas hay un órgano rector, los que, a su vez, son coordinados
por la autoridad que designe el Poder Ejecutivo.

Las reformas que le introduce esta ley a la organización

financiera del Sector Público Nacional tienen como sustento
metodológico a la Teoría General de Sistemas. El biólogo alemán
Ludwig von Bertalanffy fue quien acuñó la denominación de Teoría
General de Sistemas (TGS). Para él, la TGS debería constituirse en
un mecanismo de integración entre las ciencias naturales y sociales
y ser al mismo tiempo un instrumento básico para la formación y
preparación de científicos. Los objetivos originales de la TGS fueron:
(i) desarrollar una terminología general que permita describir las
características, funciones y comportamientos sistémicos; (ii)
estructurar un conjunto de leyes aplicables a todos esos
comportamientos; (iii) realizar una formalización matemática de esas
leyes.

93
LA TEORÍA DE LA TOTALIDAD Y EL PRINCIPIO DE “PANCHO IBÁÑEZ”
Bertalanffy veía sistemas en todas las cosas. Sistemas pequeños, sistemas grandes; sistemas
menores, sistemas mayores; sistemas abiertos, sistemas cerrados. La naturaleza y la realidad estaban
colmadas de sistemas y ellas mismas eran sistemas. Su creación, la TGS, se ofrecía como el estudio de
las propiedades generales de cualquier clase de sistema y como un modelo de organización y unificación
de las ciencias. Su inspiración es la biología, aunque sus aplicaciones se han extendido al estudio de
modelos sociales, etnológicos, económicos, administrativos y físicos. La TGS fue sintetizada de manera
muy didáctica por el exquisito y culto presentador televisivo y locutor Juan Francisco Ibáñez Echeverría
cuando sentenció. “Todo tiene que ver con todo”. También la perturbación en un sistema (teoría del caos),
con su cadena de efectos desequilibrantes, tiene su frase de cabecera simplificadora: “El aleteo de una
simple mariposa puede provocar un tifón al otro lado del mundo”. Pero esto ya no es Bertalanffy sino Lorenz
y Gleick. No importa, todo tiene que ver con todo. Los denominadores comunes son interconexión,
interacción, interdependencia, que representan el tejido conectivo de los sistemas. La definición típica de
sistema es la de conjunto de elementos interrelacionados. El sistema no es la mera suma de sus partes
componentes. Estas partes no permanecen estáticas, inanimadas, insensibles. Al contrario, si son
afectadas por la acción de otra u otras, a su vez generan una interacción o más. La organización es un gran
sistema, un macrosistema, y -dentro de él- la administración financiera es un sistema, que -por su parte-
contiene sistemas menores. En el contexto de la Ley N° 24.156, son los de Presupuesto, Crédito Público,
Tesorería General y Contabilidad Gubernamental.

Fuentes: Oficina Nacional de Presupuesto y elaboración propia sobre la base de conocimientos históricos
y teóricos.

94
 Además de los tradicionales conceptos mencionados, a lo que
se pueden sumar los procesos y la retroalimentación, la teoría de
sistemas suministra dos aportes básicos esenciales: la interrelación
de sistemas y los criterios de “centralización normativa” y de
“descentralización operativa”

La interrelación significa que el desarrollo y funcionamiento

eficaz y eficiente de cada sistema se halla directamente influido por
los avances alcanzados en el sistema menos estructurado.

Los conceptos de centralización y descentralización en este

contexto no son contradictorios sino complementarios. La
centralización tiene adherida una función rectora y conlleva la
emisión de normas, directivas, instrucciones generales, circulares y
procedimientos. La descentralización implica la ejecución de las
actividades, operaciones y tareas propias de cada sistema en cada
una de las instituciones públicas.

IV.2. Los sistemas de Administración Financiera en la Ley.

Desde el punto de vista normativo, la administración financiera

comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y
procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los
recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los
objetivos del Estado (conf. artículo 2°, Ley N° 24.156).

De acuerdo con la definición anterior, la administración

financiera es un instrumento, un medio del que se vale el Estado, sus
jurisdicciones y entidades, para cumplir funciones esenciales, para
producir bienes y servicios, para desarrollar inversiones.

La administración financiera implica, en sentido práctico, la

preparación de presupuestos, la obtención de medios de

95
financiamiento, la administración de las cobranzas y los pagos, el
registro de las operaciones y la elaboración de estados contables
financieros.

Todas esas actividades tienen entre sí vasos comunicantes,

conexiones, elementos de condicionamiento. Por eso es posible
visualizar a la administración financiera como un gran sistema dentro
del cual operan sistemas menores. Las funciones típicas de
administración financiera permiten distinguir cuatro sistemas
sustantivos. Son los de presupuesto, crédito público, tesorería y
contabilidad gubernamental. Cada uno de ellos tiene un centro
directivo u órgano rector y unidades periféricas de operación. El
centro directivo es el que programa, ordena, coordina y supervisa.

En contacto con la administración financiera está la

administración de los recursos reales. Son parte de esta última la
gestión de los bienes del Estado, las contrataciones, la inversión
pública y los recursos humanos.

IV.3. Conclusiones y reflexiones.

La administración financiera en el ámbito público debe jugar un
papel de instrumento de precisión mayor si se quiere que la ejecución
de las políticas y programas estatales alcance estándares de buena
efectividad. A diferencia del Sector Privado, donde la maximización
del valor accionario es el objetivo maestro de la administración
financiera, en el contexto gubernamental, la eficiencia económica no
puede desvincularse de valores como la transparencia y la equidad.
Este enfoque múltiple implica que las decisiones financieras públicas
deben equilibrar la optimización de recursos con la garantía de
procesos justos y legales. La Ley N° 24.156 establece los sistemas,
órganos, normas y procedimientos administrativos que ordenan y

96
encaminan la gestión financiera pública. Cada uno de esos sistemas
tiene un órgano rector (ubicado en la jurisdicción hacendística del
Poder Ejecutivo), que emite directivas y toma decisiones de
programación operativa, y tiene unidades periféricas que ejecutan las
normas e instrucciones emanadas de autoridad competente y
realizan las funciones corrientes de administración financiera. Los
sistemas aludidos comprenden las actividades de presupuestación,
crédito público, tesorería y contabilidad. Los comentarios anteriores
ponen de relieve el hecho de que el diseño legal está impregnado de
dos características que son distintivas de los sistemas
administrativos: a) La interrelación entre los componentes del
conjunto; b) La centralización normativa y la descentralización
operativa. Así, la administración financiera, con su base legal y su
configuración sistémica, torna imperativo y lograble un obrar
administrativo íntegro, fiscalmente responsable y productivo.

97
 Capítulo V

SISTEMA PRESUPUESTARIO
“Cuida de los pequeños gastos; un pequeño agujero hunde un barco. En este mundo, ninguna
cosa es cierta salvo la muerte y los impuestos”. Benjamin Franklin

V.1. El sistema presupuestario. Definición y organización en la

normativa actual. Formación histórica y resguardo
constitucional de la institución presupuestaria.

Normativamente hablando, comprende los principios, órganos,

normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario de
todas las jurisdicciones y entidades que integran el Sector Público
(conf. artículo 11, Ley N° 24.156). El sistema tiene un órgano rector,
designado por la misma ley, que se llama Oficina Nacional de
Presupuesto (en adelante, ONP).

El presupuesto público no es un tema de conversación popular

ni titular frecuente de los diarios o noticiosos radiales o televisivos.
Tiene algo de prensa cuando se lo presenta y cuando se lo está
tratando en el Parlamento, y no mucho más. Su ejecución y sobre
todo su rendición reciben poca o ninguna atención mediática. Por ley,
la presentación debe hacerla el Poder Ejecutivo antes del 15 de
septiembre del año anterior al que se refiere. El órgano receptor es
la Cámara de Diputados del Congreso de la Nación (artículo 52 de la
Constitución Nacional). La presentación consiste en un mensaje de
elevación acompañado de un proyecto de ley que contiene normas y
cuadros con números.

Un presupuesto es, esencialmente, una previsión de ingresos

y gastos. Previsiones ya hacían los egipcios cuando se disponían a
pronosticar los resultados de su cosecha de trigo con el objeto de
anticipar años de escasez. Los romanos estimaban las posibilidades

98
de pago de los pueblos conquistados para exigir el tributo
correspondiente; censaban y amillaraban. En ambos casos, la idea
subyacente es la importancia de saber con anticipación cuál sería el
grado de equilibrio o balance entre los recursos y las necesidades.
EL RENACIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Hacia el siglo V de nuestra era, el descalabro de las finanzas de la Roma imperial terminó
minando su capacidad de defensa militar y ello dejó a la Ciudad Eterna a merced de las incursiones
bárbaras. Los déficits y la desenfrenada emisión de moneda, que entonces castigaban a la economía
romana, parecen temas de actualidad. Tras la invasión de los bárbaros, Europa quedó hecha un
desastre y todas las instituciones romanas fueron anuladas, las políticas, las jurídicas y las económicas.
Con la caída del imperio romano de occidente y la dislocación de una autoridad central, la organización
de referencia en la Europa occidental pasó a ser la Iglesia Católica. “Solo la Iglesia conserva y sostiene
todo”, dice el historiador Lactancio (Lucio Cecilio Firmiano Lactancio). En el medio de esa fragmentación
política y social, inseguridad y retroceso cognitivo y material, la Iglesia comenzó a generar una economía
propia y comprendió la necesidad de administrar eficientemente esa economía. Y también puso bajo su
resguardo el conocimiento filosófico y científico proveniente del mundo . En los scriptoriums (término
monástico equivalente a bibliotecas de investigación), los monjes hicieron transcripciones inmarcesibles
de los clásicos griegos y romanos, conservando esta herencia del saber para todas las generaciones
posteriores. Y con ese conocimiento, y con el tiempo, diseñó métodos de administración. Están –entre
ellos- la contabilidad y el presupuesto. Estas creaciones administrativas se sitúan particularmente en un
lugar y en un tiempo (la Italia de la baja Edad Media y renacentista, la cuna del capitalismo comercial).

Koontz y O´Donnell afirman que la Iglesia Católica de ese periodo histórico, en esa geografía
europea, políticamente hegemonizada por el régimen monárquico, tuvo la organización más eficiente.

En los monasterios, abadías e iglesias de la época reverberaban los cantos sagrados y la

oración, pero había allí adentro, al mismo tiempo, mucho trabajo y estudio Y no solo estudio teológico,
sino también sobre ciencias, artes y técnicas. Especialmente en lo que se refiere a técnica, Luca Pacioli,
un fraile franciscano de fines del siglo XV, estableció la partida doble. Posteriormente, el monje
benedictino Ángelo Pietra trató de la relación entre ingresos y gastos. Por fin, hacia 1636, el jesuita
Lodovico Flori se explaya sobre el concepto y el instrumento de gestión que aquí nos atañe. Tal era el
prestigio técnico de los clérigos que las casas y familias nobles y los comerciantes acaudalados del
embrionario capitalismo habitualmente acudían a ellos en procura de asesoramiento y consejo experto
en materia de administración.

Fuentes: Harold Koontz y Cyril O’Donnell, Curso de Administración Moderna, Ed. McGraw Hill,
1979 y elaboración propia sobre la base de conocimientos históricos.

La entrada del régimen fiscal en la arena de la lucha por el

poder tuvo lugar en el siglo XIII, con las concesiones que les arrancan
los barones y el clero de Inglaterra al rey Juan I (más conocido por

99
Juan Sin Tierra) a través de la Carta Magna de 1215. En la Magna
Carta Libertatum está la cuna de la regla básica de la actividad fiscal
en las democracias representativas: “No hay impuesto sin ley”. Ese
contexto histórico-político, es el ambiente en el que transcurre la
novela Ivanhoe, debida al escritor escocés Walter Scott, y en la que
aparece el legendario Robin de Locksley, o sea, Robin Hood.

Para encontrar una señal relevante en ese camino histórico-

político tenemos que dar un gran salto en el tiempo e instalarnos en
1789 cuando la Asamblea General Constituyente francesa sanciona
el 26 de agosto de ese año la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano. Allí, en el artículo 14, se establece el
derecho de todo ciudadano “…ya por sí mismo o por su
representante, a constatar la necesidad de la contribución pública, a
consentirla libremente, a comprobar su adjudicación y a determinar
su cuantía, su modo de amillaramiento, su recaudación y su
duración”.

El presupuesto comienza a perfilar su forma actual en

Inglaterra, ya establecida la monarquía parlamentaria, durante el
siglo XVIII, después de desbaratados los intentos de los Estuardo por
implantar el absolutismo. La llegada posterior de las revoluciones
liberales-burguesas en gran parte de Europa marca el momento
clave de su adopción por los distintos estados hasta su clara
generalización en el siglo XX.

Y en este repaso de la historia del presupuesto no podríamos

omitir referencias a actos y hechos hacendísticos que acompañan al
proceso político de formación de nuestra Nación. Serán apenas unas
marcas de pincel. Por ejemplo:

100
 ➢ La Junta Provisional Gubernativa de las Provincias del Río
de la Plata, por Decreto del 28/05/1810, asume la
responsabilidad sobre “2. Todos los asuntos gubernativos y de
Hacienda…”. Juan José Paso fue puesto al frente de la
Secretaría de Hacienda.

➢ José de San Martín, Gobernador Intendente de Cuyo:

Desarrolló allí una acción política y administrativa. Una es
inseparable de la otra. Tomó posesión del cargo el 12 de
septiembre de 1814 e inmediatamente comenzó a organizar los
recursos de la provincia y los impuestos que recaudaba el estado
para poder utilizar esos fondos en función de las necesidades
del pueblo y de sus planes de liberación de América. Para
financiar su campaña, además de los cuantiosos aportes de
Pueyrredón, impuso «contribuciones obligatorias» a todos los
comerciantes y hacendados. A cambio se les extendía un vale,
para cobrarlo «cuando las circunstancias lo permitan». En
cambio, tuvo muy pocos miramientos para confiscar los bienes
de todos los españoles que no se destacaran en la ayuda a la
causa de la Independencia.

➢ Constitución de 1826: En el artículo 44 se atribuyó al Congreso

la facultad de “Fijar cada año los gastos generales con presencia
de los presupuestos presentados por el Gobierno", competencia
que, a pesar de ser fundamental, se había omitido en 1819.

La Constitución Nacional, sancionada en 1853 y reformada por

última vez en 1994, incluye normas relacionadas con el presupuesto
público, a saber:

➢ ARTÍCULO 4º: Se refiere a que el Gobierno Federal provea a

los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional e

101
 indica, al efecto, sus principales fuentes del financiamiento.
Según lo define J. B. Alberdi en Sistema Económico y Rentístico
de la Confederación Argentina, esta es la norma marco de los
consumos y rentas públicos.

➢ ARTÍCULO 75: Trata de las atribuciones del Congreso de la

Nación. Las que tienen que ver expresamente con el
presupuesto público serían las siguientes:

En lo que respecta a recursos:

➢ Legislar en materia aduanera y establecer los derechos de

importación y exportación (Inciso 1).

➢ Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente

con las provincias (Inciso 2).

➢ Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, bajo

determinadas circunstancias (Inciso 2).

➢ Instituir regímenes de coparticipación de esas contribuciones

con las provincias a través de una ley convenio (Inciso 2).

➢ Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos

coparticipables, por tiempo determinado (Inciso 3).

➢ Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación (Inciso 4).

En materia de gastos:

➢ Arreglar el pago de la deuda interna y externa de la Nación

(Inciso 7).

➢ Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias cuyas

rentas sean insuficientes para cubrir sus gastos ordinarios
(Inciso 9).

102
 Para ambas materias, el inciso 8 contiene la atribución de fijar
anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos
de la administración nacional. Este mismo inciso establece que el
Congreso aprobará o desechará la Cuenta de Inversión.

➢ ARTÍCULO 85: De acuerdo con esta norma, el control externo

constituye una atribución propia del Poder Legislativo, para cuyo
ejercicio cuenta con la asistencia técnica de la Auditoría General
de la Nación. En este mismo artículo se deja sentado que la AGN
intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o
rechazo de la cuenta de percepción e inversión de los fondos
públicos.

➢ ARTÍCULO 99: Su inciso 10 atribuye al Presidente de la Nación

la facultad de supervisar al Jefe de Gabinete de Ministros en el
ejercicio de la materia presupuestaria.

➢ ARTÍCULO 100: Su inciso 1 pone en cabeza del Jefe de

Gabinete de Ministros la administración general del país. En lo
que se refiere específicamente a la materia presupuestaria, tiene
la misión de remitir al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de
Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de
Gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo (inciso 6). De igual
forma se le asigna competencia para hacer recaudar las rentas
de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto nacional (inciso
7).

➢ OTROS ARTÍCULOS: La Constitución contiene una serie de

artículos que son condiciones basales de la existencia y
sustancia del presupuesto en tanto ley formal. Es el caso de los
artículos 52 y 77 al 84. Así, en el artículo 52, se atribuye a la
Cámara de Diputados, en forma exclusiva, la iniciativa de las

103
 leyes sobre contribuciones. Por su parte, en los artículos 77 al
84, se establecen normas relacionadas con el proceso de
formación de las leyes y, siendo la de presupuesto una de ellas,
el contenido de los artículos es fundamental, en especial en la
fase correspondiente a la discusión y la aprobación del Proyecto
de Ley de Presupuesto Nacional.

En el cuerpo de la Ley N° 24.156, el sistema presupuestario

tiene dedicado el Título II. Este título contiene –entre otras cosas-
normas técnicas comunes a todo el proceso presupuestario y normas
que explican el desarrollo del proceso presupuestario. De entre las
normas técnicas comunes merecen destacarse los artículos 11, 12,
13 y 14.

Para el artículo 11, el sistema presupuestario comprende los

principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso o
ciclo presupuestario de todas las jurisdicciones y entidades que
integran el Sector Público.

El artículo 12 incluye varios principios clásicos en el

presupuesto público. En este sentido establece que: “Los
presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos
para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado
económico y financiero de las transacciones programadas para ese
periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la
producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas”.

El artículo 13 trae determinaciones sobre los presupuestos de

recursos, indicando al respecto que deben contener la enumeración
de los distintos rubros de recursos y otras fuentes de financiamiento,

104
con los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio, y
utilizar denominaciones lo suficientemente específicas como para
identificar su origen.

El artículo 14 manda utilizar las técnicas de programación

presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos.

En el interior de la definición normativa plantada al inicio de este

capítulo aparece la locución “proceso presupuestario”. Ahora
pasamos, en primer lugar, a enunciar las fases que componen ese
proceso en tanto elemento integrante del conjunto sistema, y luego
vamos a acordarle un desarrollo particularizado a cada una de ellas.
Las fases en cuestión son estas:

➢ Formulación (preparación: cronograma de actividades,

comunicación de “techo”, elaboración de anteproyectos).

➢ Discusión y aprobación (sanción de la ley de presupuesto por

parte del Congreso de la Nación).

➢ Ejecución (distribución administrativa, programación de los

gastos, utilización de los créditos, cierre de cuentas).

➢ Evaluación (seguimiento físico financiero).

➢ Control (técnico y parlamentario)

V.2. Formulación del presupuesto.

Para la formulación del Presupuesto nacional es necesario

contar con hipótesis sobre el desenvolvimiento futuro de variables
macroeconómicas, tales como la inflación esperada, el crecimiento
proyectado o el tipo de cambio que se prevé para el próximo año. La
experiencia histórica con nuestras prácticas de presupuesto público
ofrece la lección de que en esos supuestos o hipótesis suelen estar
radicados los mayores desaciertos de estimación.

105
 El Proyecto de Ley de Presupuesto se estructura bajo estos tres
títulos:

➢ Título I - Disposiciones Generales.

➢ Título II - Presupuesto de recursos y gastos de la

Administración Central.

➢ Título III - Presupuesto de recursos y gastos de los

organismos descentralizados.

Los recursos y los gastos en la formulación presupuestaria

están ordenados y agrupados de acuerdo con ciertos criterios
técnicos. Esos ordenamientos y agrupamientos permiten la
realización de diferentes análisis, cálculos, evaluaciones y controles
por diversos responsables, interesados e involucrados. A esta
facilitación contribuye la introducción de los llamados “clasificadores
presupuestarios”.

V.2.1. Clasificadores presupuestarios

a. ¿Qué son?

Las clasificaciones presupuestarias son herramientas

normativas que ordenan los recursos y gastos según criterios
específicos. Estas categorías se establecen mediante la
identificación de aspectos compartidos y distintivos de las
operaciones gubernamentales. Al organizar y presentar las
diversas facetas de las transacciones públicas, estas
clasificaciones crean un sistema de información adaptado a las
necesidades del gobierno y los organismos encargados de
recopilar datos sobre los sectores públicos. Esto facilita un
análisis imparcial de las acciones llevadas a cabo por el sector
público. En consecuencia, el conjunto de clasificaciones

106
 presupuestarias constituye un componente esencial para
registrar la información relacionada con el flujo de recursos y
gastos en la esfera pública.

En conclusión, podría decirse que son agrupamientos de los

recursos y gastos de acuerdo con diferentes criterios, que tienen en
cuenta aspectos comunes y diferenciados de las operaciones
gubernamentales.

b. ¿Para qué sirve clasificar los recursos y los

gastos?

➢ Proporciona información acerca del comportamiento

de la economía pública en el sistema económico.

➢ Permite determinar el ahorro o desahorro, superávit

o déficit financiero de las instituciones del sector
público.

➢ Facilita la aplicación de los sistemas de

programación, gestión, evaluación y auditoría del
gasto público.

c. Clasificación de los recursos

➢ Por rubro: Según la naturaleza de las transacciones

que les dan origen.

➢ Por el carácter económico: Desde una perspectiva

económica, los recursos se dividen en tres
categorías principales: corrientes, de capital y
fuentes financieras.

107
d. Clasificación de los gastos

➢ Por ubicación geográfica: Establece la distribución

espacial de las transacciones económicas
financieras que realizan las instituciones públicas,
tomando como base la división política del país.
Permite evidenciar el grado de centralización o
descentralización con que se realizan las acciones
del sector público.

➢ Por el objeto del gasto: Es una ordenación del

gasto por su materia, por su realidad primaria, por
aquello de lo que esencialmente trata. Permite
identificar con claridad y transparencia los bienes y
servicios que se adquieren, las transferencias que se
realizan y las aplicaciones previstas en el
presupuesto.

Desde el punto de vista estructural, el clasificador por

objeto del gasto tiene cuatro niveles de cuentas: el
de los incisos, el de las partidas principales, el de las
partidas parciales y el de las partidas sub parciales.

➢ Por finalidad y función: Presenta el gasto público

según la naturaleza de los servicios que las
instituciones públicas brindan a la comunidad.
Permite analizar las tendencias de los gastos en
funciones determinadas. Las finalidades
comprenden actividades propias de la administración
pública, servicios proporcionados a la sociedad y
gastos por intereses y comisiones de la deuda
pública.

108
 ➢ Por el carácter económico: La clasificación se
diseña a partir de la estructura básica del Sistema de
Cuentas Nacionales. Permite identificar las
relaciones que existen entre el presupuesto y la
economía. Los gastos de capital muestran la
inversión que realiza el sector público y su
contribución al incremento de la capacidad instalada
de producción.

➢ Por fuente de financiamiento: Consiste en

presentar los gastos públicos según los tipos
genéricos de recursos empleados para su
financiamiento. Permite identificar los diferentes tipos
de financiamiento de la producción pública.

➢ Por categoría programática: Implica la asignación

de recursos financieros a cada uno de los Programas
que se ejecutan en las instituciones de la
Administración Pública Nacional. La identificación de
cada acción programática se logra indicando
programa, subprograma, proyecto, actividad y obra.

V.2.2. Ejecución del presupuesto.

Las normas sobre ejecución de gasto surgen de la misma ley

de presupuesto y también están presentes en otra legislación
permanente sobre presupuesto público y administración financiera
(por ejemplo, la ya citada N° 24.156). Un primer acto de ejecución de
la competencia constitucional y de la manda legislativa es la
distribución administrativa de las autorizaciones para gastar incluidas
en la ley de presupuesto. Esta decisión se adopta en el ámbito del
Poder Ejecutivo (Jefatura de Gabinete de Ministros). La distribución

109
administrativa consiste en la presentación desagregada, hasta el
último nivel previsto en los clasificadores y categorías de
programación, de los créditos y realizaciones contenidos en la ley
general de presupuesto. A la distribución administrativa de los
créditos sigue la programación del gasto por parte de las
jurisdicciones y entidades, de acuerdo con la metodología y pautas
que emite el órgano rector del sistema presupuestario. Al realizarse
la programación debe cuidarse que la ejecución del gasto no supere
el monto de los recursos que se prevén para el ejercicio.

Volvemos a repetir esta idea porque es la que guía las

realizaciones presupuestarias, la formulación de los estados
financieros y la determinación de los resultados del ejercicio fiscal: La
ejecución presupuestaria de un gasto implica el consumo del crédito
presupuestario, de la autorización para gastar, mientras que la
transacción financiera completa llega hasta el desembolso que
extingue la obligación jurídica. Cuando se da por agotada la
ejecución presupuestaria de un ejercicio tiene lugar el cierre de
cuentas.

V.2.3. Cierre de cuentas

El título de la Ley N° 24.156 referido al sistema presupuestario

contiene normas relativas al cierre de cuentas a la finalización del
ejercicio financiero. Comentamos estas principales:

➢ Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al

31 de diciembre de cada año.

➢ Después de ese cierre, los recursos que se recauden se

considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia
de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o
liquidación de aquellos.

110
➢ Con posterioridad al cierre de cada año no podrán asumirse
compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio
finiquitado.

➢ Los gastos comprometidos y no devengados al cierre de cada

año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente,
imputándolos a los créditos disponibles para ese ejercicio.

➢ Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de

cada año podrán ser cancelados, durante el año siguiente, con
cargo a las disponibilidades en caja y bancos existentes a la
fecha señalada.

➢ Los gastos mencionados en el párrafo anterior también podrán

ser cancelados, por carácter y fuente de financiamiento, con
cargo a los recursos que se perciban en el ejercicio siguiente.

➢ La programación de la ejecución financiera del ejercicio fiscal

siguiente deberá ajustarse a fin de atender las obligaciones
financieras determinadas en el párrafo precedente.

➢ Al cierre del ejercicio se reunirá información de los entes

responsables de la liquidación y captación de recursos de la
administración nacional y se procederá al cierre del presupuesto
de recursos. Del mismo modo, procederán los organismos
ordenadores de gastos y pagos con el presupuesto de gastos de
la administración nacional.

➢ Esta información, junto al análisis de correspondencia entre los

gastos y la producción de bienes y servicios que preparará la
Oficina Nacional de Presupuesto, será centralizada en la
Contaduría General de la Nación para la elaboración de la
Cuenta de Inversión del ejercicio que, de acuerdo con el artículo

111
 95 de la Ley N° 24.156, debe remitir anualmente el Poder
Ejecutivo Nacional al Congreso Nacional.

Para cumplimentar la fase de evaluación del proceso

presupuestario no es necesario esperar el cierre del ejercicio
completo. Pueden hacerse evaluaciones, y de hecho se hacen, en
periodos intermedios.

V.2.4. Evaluación del presupuesto.

La producción de bienes y servicios debe ser programada y el

ámbito en que se despliega esa planificación es el presupuesto
público. El enlace entre programación y presupuesto es la técnica del
presupuesto por programas. Esta técnica lleva asociados
definiciones y conceptos básicos, algunos de los cuales serán
explicados a continuación.

➢ Insumos: Son los recursos humanos, materiales (bienes de

consumo, maquinarias y equipos) y servicios no personales que
se requieren para la realización de un producto (bien o servicio).

➢ Productos: Son los bienes o servicios que surgen como

resultado, cualitativamente diferente, de la combinación de los
insumos que requieren sus respectivas producciones.

➢ Proceso de producción: Es la combinación de los diversos

recursos reales para la obtención de un producto.

➢ Producción terminal: Es la que se origina, en forma exclusiva,

desde un programa, subprograma y, en algunos casos, desde
un proyecto. Puede estar terminada o en proceso.

➢ Producto terminal: Es el salido del proceso de producción

durante el período presupuestario y está en condiciones de

112
 satisfacer la necesidad o la demanda social que dio origen a su
producción.

➢ Productos intermedios: Son los que resultan necesarios para

satisfacer una demanda interna de la organización que se
presupuesta.

➢ Programa: Expresa un proceso de producción de un producto

terminal, contenido en una red dada de acciones
presupuestarias de una jurisdicción o entidad.

➢ Subprograma: Designa a toda acción presupuestaria cuya

producción es terminal pero fragmentaria, al formar parte de la
producción terminal de un programa.

➢ Proyecto: Propuesta de inversión destinada a la generación de

un bien de capital. La obra es una unidad física, perfectamente
individualizable, que actúa dentro del proyecto como una
producción intermedia.

La auténtica fase de control presupuestario es la que se

materializa desde una posición institucionalmente externa a la
administración propiamente dicha, representada sustantivamente por
las jurisdicciones y entidades ubicadas en la zona de reserva o
actuación del Poder Ejecutivo. Estamos aludiendo al Poder
Legislativo y a su organismo técnico auxiliar que es la Auditoría
General de la Nación.

V.2.5. Control del presupuesto. Cuenta de Inversión.

Rendición de Cuentas.

La Constitución Nacional, por su artículo 85, radica en el Poder

Legislativo la atribución de control integral sobre el Sector Público
Nacional, la cual incluye obviamente a las cuentas presupuestarias.

113
 La información sobre ejecución de los créditos presupuestarios
es captada, registrada, procesada y clasificada por el organismo
rector de contabilidad gubernamental (Contaduría General de la
Nación). Estas operaciones concurren a la elaboración de los
estados contables financieros de la administración, que integran la
Cuenta de Inversión del ejercicio.

Todos los años, para mediados de septiembre, la presentación

del proyecto de presupuesto de la administración nacional para el
ejercicio financiero siguiente en la sede de la Cámara de Diputados
de la Nación concita una cierta atención por parte de los medios de
comunicación. Esa atención se traslada más adelante al desarrollo
del examen y debate en torno de la iniciativa del Poder Ejecutivo. En
cambio, la remisión al Congreso por el Ministerio de Economía (en
ocasiones, llamado de “Hacienda”) del documento que revela la
aplicación, la utilización que se ha hecho de los recursos y
autorizaciones para gastar previstos en el presupuesto es ignorada
olímpicamente por esos mismos medios. Estamos aludiendo a la
llamada “Cuenta de Inversión”, mencionada en el artículo 75, inciso
8, de la Constitución Nacional.

La Cuenta de Inversión es la exposición detallada de lo que el

Poder Ejecutivo hizo con los recursos y autorizaciones que el Poder
Legislativo puso a su disposición a través de la ley de presupuesto;
esencialmente es una rendición de cuentas del Poder Ejecutivo a la
sociedad vehiculizada a través del Poder Legislativo.

De acuerdo con la Ley Nº 24.156, la Cuenta de Inversión debe

ser presentada al Congreso Nacional antes del 30 de junio del año
siguiente al que ella corresponda.

114
 La Constitución Nacional en su artículo 75, inciso 8, establece
como atribución del Congreso aprobar o desechar la Cuenta de
Inversión A su vez, el artículo 85 de la Ley Fundamental dispone que
la Auditoría General de la Nación intervenga necesariamente en el
trámite de aprobación o rechazo de la Cuenta de Inversión.

La Cuenta de Inversión es presentada oficialmente como un

acto correspondiente a la obligación de los gobiernos de informar
respecto del uso de los créditos presupuestarios y de los recursos
públicos. En efecto, mientras el Presupuesto General de la Nación
expresa de manera económica, financiera y administrativa los
objetivos que la política intenta realizar para satisfacer las demandas
sociales, la Cuenta de Inversión reflejará el grado de cumplimiento
de esos objetivos revelando al ojo fiscalizador los aciertos y desvíos
del Ejecutivo en la administración de los recursos.

Breve recorrido histórico de la institución “rendición de

cuentas”.

La rendición de cuentas tiene su propia historia. La primera

noticia que se tiene de ella data de hace 6.000 años, cuando apareció
el primer embrión de Estado. Mucho más adelante en el tiempo, la
vemos entre las reglas administrativas de las antiguas civilizaciones
occidentales, en la Atenas de la democracia directa y en la Roma de
la república. En tiempos de Pericles ya funcionaban ciertos
mecanismos de balance, revisión y sanción. Específicamente para la
responsabilidad financiera regía el Euthinay, que era el proceso por
el cual se examinaban, a posteriori, las cuentas de fondos públicos
administrados por algún funcionario. Este proceso lo llevaba adelante
el Bulé, que era una suerte de comisión revisora de cuentas formada
a partir de la asamblea de ciudadanos (Ekklesía). Y hablando de

115
Roma, la rendición de cuentas de los magistrados y comandantes
militares era un asunto de suma importancia en la antigua república.
El accontare de los romanos (dar cuentas) era algo que se les exigía
a los generales que volvían de sus campañas apenas ponían un pie
sobre el pulido piso del Senado.

Encontramos la esencia de la rendición de cuentas en el

Evangelio según San Mateo como eje de una de las parábolas con
las que enseñaba Jesús: El hombre que, al irse de viaje les
encomienda a sus siervos la administración de una cierta cantidad de
talentos, a su regreso les pide explicación a estos de lo que han
hecho con el dinero que les ha confiado en cuidado.

LA COMEDIA LAS CUENTAS

Además de historia documentada y/o escrita hay un anecdotario en el que destaca ese tópico
del costumbrismo español conocido como “Las Cuentas del Gran Capitán”, que inspiró a Lope de Vega
la obra teatral homónima. La relación de gastos que le hace Gonzalo Fernández de Córdoba (El Gran
Capitán) a Fernando el Católico es un rosario de conceptos y cifras estrafalarios e incomprobables.
Gonzalo estaba indignado porque su hermano, el rey Fernando, no le concedía audiencia antes de que
presentara la rendición de cuentas de su campaña de Nápoles. El auditor de la corona le había advertido
al monarca que esa empresa insumió un costo excesivo. En la didáctica de las Finanzas Públicas y del
Control Público, “Las Cuentas del Gran Capitán” sirven de ilustración sobre lo que no puede ni debe ser
una auténtica rendición de cuentas de parte de un funcionario responsable. En ellas aparecen
registradas las siguientes partidas de descargo: «Doscientos mil setecientos treinta y seis ducados y
nueve reales en frailes, monjas y pobres para que rogaran á Dios por la prosperidad de las armas
españolas.—Cien millones en picos, palas y azadones.—Cien mil ducados en pólvora y balas.—Diez
mil ducados en guantes perfumados para preservar á las tropas del mal olor de los cadáveres de los
enemigos tendidos en el campo de batalla.—Ciento setenta mil ducados en poner y renovar campanas
destruidas con el uso continuo de repicar todos los días por nuevas victorias conseguidas sobre el
enemigo.—Cincuenta mil ducados en aguardiente para las tropas en días de combate.—Millón y medio
de ídem para, mantener prisioneros y heridos.—Un millón en misas de gracias y Te Deum al
Todopoderoso.—Tres millones de sufragios por los muertos.—Setecientos mil cuatrocientos noventa y
cuatro ducados en espías.—Y cien millones por mi paciencia en escuchar ayer que el Rey pedía cuentas
al que le ha regalado un reino.

Fuente: Félix Lope de Vega Carpio, Las cuentas del Gran Capitán, Biblioteca virtual universal.

116
 La rendición de cuentas se ha enraizado en la cultura
democrática hasta convertirse en parte del núcleo duro de su
esencia. En la democracia de estos tiempos, no se concibe el poder
sin la obligación de responder por su ejercicio ni sin el derecho de los
gobernados de evaluar el ejercicio de ese poder.
LA GUERRA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS.

En una mañana del año 189 AC, los hermanos Escipión, Lucio y Publio, se encontraban frente
a una asamblea de ciudadanos de Roma. Habían vuelto triunfadores de la campaña militar contra
Antíoco III, pero el Senado los acusaba de malversación de caudales públicos. El monto en cuestión
era irrelevante frente a los gastos totales de la guerra en Asia: una “caja chica”; como mucho, “un fondo
rotatorio”. Los comandantes prefirieron el tribunal popular a la luz del día a la turbia atmósfera de la
Curia Hostilia. Eran los tiempos todavía de la República Romana y los “padres de la patria” (patres
conscripti) tenían por costumbre horadar, por instinto de conservación, la reputación de los generales
victoriosos. Mientras Publio Cornelio, el “Africano”, discurseaba sobre los cuantiosos beneficios que la
campaña le había reportado a Roma, la “barra brava” del Senado lo hostigaba con el grito “rindan
cuentas”. Finalmente, el “Africano” perdió la paciencia y rompió en las propias narices de los senadores
las tablillas con las anotaciones del Questor (el contador-auditor) sobre los gastos de guerra en Asia.
Marco Porcio Catón, quien lideraba la acusación contra los hermanos Escipión del robro de 500 talentos,
no echaría en saco roto la ofensa inferida por Publio Escipión y lo perseguiría obstinadamente. La guerra
civil se evitó por la negociación que llevó adelante el cónsul Graco, pero Escipión, el general más
victorioso de Roma, debió abandonar la “ciudad eterna” y no volvería a ella nunca más.

Fuente: Santiago Posteguillo, La traición de Roma, Ediciones B, 2014.

La rendición de cuentas se ha vuelto una exigencia ubicua en

el mundo de la política democrática. Todos estamos de acuerdo con
que democracia implica rendición de cuentas. Sin embargo,
¿sabemos qué significa?

La rendición de cuentas tuvo ayer, mantiene hoy, y

seguramente conservará mañana un núcleo duro invariable, una
configuración prototípica, una esencia clásica. Ese núcleo duro está
compuesto por una dimensión argumentativa y una dimensión
examinadora. La dimensión argumentativa la ocupa el obligado a
rendir cuentas, el cuentadante. Este narra y fundamenta las

117
operaciones y actos de su gestión, de su gobierno. La dimensión
examinadora es el territorio de quien tiene la facultad, el derecho de
pedir cuentas, de exigir cuentas, de llamar a cuentas. Aquí se
aprecia, se juzga, se califica una actuación, una gestión, un gobierno,
y se genera una consecuencia para el cuentadante. La calificación
puede ser aprobación o censura. La consecuencia, en la segunda
posibilidad, puede ser una penalidad, una sanción. La sanción puede
ser disciplinaria, legal, política, patrimonial o social. Los procesos de
rendición de cuentas que se prolongan excesivamente en el tiempo,
o que no concluyen en una sanción, en una consecuencia, son puro
ejercicio de ritualismo o un disfraz de la impunidad (Schedler, 2004).
La presencia de la voz “cuentas” no restringe el campo de la
“rendición” a lo contable, financiero o presupuestario. Puede que sea
necesario rendir cuentas sobre el cumplimiento de una norma legal o
técnica, sobre el grado de impacto alcanzado por un programa de
gobierno, sobre actos del poder como ocurre en la llamada Justicia
Transicional, etc.

Es cierto que la “rendición de cuentas”, tal como sucede con el

sistema de control interno, está enraizada en la infraestructura de las
organizaciones, pero cuando se nos plantea la necesidad de definir
sus alcances como deber del gobierno, somos propensos a imaginar
una única relación de cuentas, en la que el Poder Ejecutivo asume el
rol de cuentadante y una agencia estatal independiente de ese Poder
cumple el papel de examinador de esas cuentas.

Nuestra impresión es que mientras rigió la “ley de contabilidad”

en el orden nacional (entre los años 1956 y 1992) las personas que
trabajaban con la hacienda pública, sea como administradores, sea
como controladores de la administración, sabían con razonable

118
precisión qué significaba rendir cuentas, a quién le correspondía
hacerlo, sobre que debía versar la rendición, cuál era el material
informativo, probatorio o documental que debía acompañarse, con
qué periodicidad debía hacerse la presentación. El receptor y
examinador de esa rendición era el organismo de control externo.
Eventualmente, la rendición de cuentas podía derivar hacia un juicio
de cuentas si es que el organismo de control cuestionaba la
presentación del cuentadante. La responsabilidad contable, la
instrumentación de la rendición de cuentas y la sustanciación del
juicio de cuentas ocupaban un espacio normativo importante en la ley
de contabilidad.

Con la visión actual sistémica de la administración financiera y

el control alguien podría decir que el régimen de cuentas de “la ley
de contabilidad” mostraba una sólo de las varias modalidades
operativas que puede asumir la rendición de cuentas. Aquello sería
una parte de la rendición de cuentas horizontal o intra estatal, la que
ejerce la agencia asignada, referida a las formas legales, contables y
presupuestarias. La misma claridad que había en torno de la
responsabilidad contable y su determinación, existía respecto de la
responsabilidad administrativa y su determinación.

Como ya se dijo, la Ley N° 24.156, de Administración

Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional,
vigente desde el 1° de enero de 1993, dejó sin efecto la casi totalidad
de la “ley de contabilidad”. A raíz de ello, quedaron en el camino,
entre otras cosas, las regulaciones sobre responsabilidad contable y
su enjuiciamiento y responsabilidad administrativa y su
enjuiciamiento. La expresión “rendición de cuentas” es mencionada
un par de veces en todo el texto de la Ley Nº 24.156. Una vez, al

119
comienzo para declararla principio básico de la administración
financiera. La responsabilidad por daño económico al patrimonio
estatal mereció el despliegue de dos artículos. Esta flaqueza dio lugar
a un volumen considerable de crítica académica y política, la que
convergía en destacar que esa desatención normativa llevaba a
licuar el sentido de responsabilidad. Después de la sanción de la ley,
hubo proyectos para rellenar el marco jurídico de la rendición de
cuentas y de la responsabilidad. Una de las iniciativas incorporaba
como atribución de la Auditoría General de la Nación (AGN) la de
requerir, con carácter conminatorio, la rendición de cuentas a quienes
tengan la obligación de presentarla. Para los que trabajaban en el
sistema, no estaba claro, al comienzo, cómo sería de ahí en más la
rendición de cuentas y cómo la determinación de las
responsabilidades.

Con respecto a la ausencia de un tratamiento normativo

particularizado de la rendición de cuentas, los promotores y
defensores de la reforma argumentaron que, en la concepción
sistémica de la ley, la rendición de cuentas es multifacética,
pluridimensional, omnipresente y ubicua, con varios mecanismos y
varios actores. Mucha adjetivación y poca “efectividad conducente”.
Si tuvieran tanta potencia los mecanismos actuales de rendición de
cuentas, como alegan sus panegiristas, no existiría el gran manto de
sospecha que se proyecta sobre la gestión pública. Para la visión
conformista con la versión vigente del control contable, el plano
horizontal de la rendición de cuentas, que antes ocupaba la ley de
contabilidad con sus normas específicas, ahora estaba
perfectamente cubierto con el examen e informe de la Cuenta de
Inversión. Con respecto a esta aseveración, la experiencia muestra

120
una baja utilidad de la Cuenta de Inversión como mecanismo efectivo
de rendición de cuentas, debido principalmente a que:

• Es tardío y difuso el pronunciamiento parlamentario sobre la

Cuenta de Inversión.

• Es baja o directamente nula la probabilidad de que con motivo

del trámite de la Cuenta de Inversión surjan sanciones por las
incorrecciones o irregularidades.

• Es escaso, por no decir inexistente, el espacio que los medios

de comunicación le dedican al tema.

• El documento está plagado de jerga técnica y es un

amontonamiento de datos, de tal suerte que se torna indigerible
para el gran público.

Con respecto a la responsabilidad por daño económico, cuatro

años después de la entrada en vigencia de la ley, el Poder Ejecutivo
dictó un decreto que preveía un procedimiento para la identificación,
cuantificación y resarcimiento del perjuicio fiscal. En la Ley N° 24.156,
la responsabilidad es una sección del título “Sistema de Control
Externo”, cuyo órgano rector es la AGN. Es extraño que la
reglamentación de la ley, dada por el Decreto N° 1344/2007, haya
involucrado en el tema al organismo rector del Sistema de Control
Interno con un papel principal.

La idea rectora de la rendición de cuentas es reducir las

incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y
remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo
dentro de ciertas normas y procedimientos preestablecidos. Esta idea
incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de
informar sobre sus decisiones y actos y de justificarlos en público.

121
Por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios.
Ejercicios de rendición de cuentas que nada más exponen una
conducta inapropiada, sin imponer los castigos correspondientes,
frecuentemente se ven como ejercicios débiles de rendición de
cuentas, como ejercicios que se quedan a mitad de camino
(Schedler, 2004).

La Ley N° 24.156 proclama la institución de la rendición de

cuentas, pero poco o nada dice sobre el “régimen de cuentas”. Por
régimen se entiende la interacción entre las múltiples relaciones de
rendición de cuentas en un sistema político, lo que supone
responder, por cada relación de rendición de cuentas, las preguntas
básicas de quién rinde cuentas, ante quién lo hace, cómo las rinde y
respecto a qué. Ni en la ley ni en su normativa reglamentaria y
complementaria aparece una respuesta esencial a esos
interrogantes. La expresión “rendición de cuentas” es recogida un par
de veces en todo el texto de la ley. La regulación de los organismos
de control, con sus autoridades y facultades, no es todo el régimen
de cuentas y hace más bien a una parte de los “mecanismos” de
rendición de cuentas.

En su forma clásica, la rendición de cuentas es un valor

connatural de los contratos de representación. En ese marco, la
rendición de cuentas es la obligación de responder por las facultades
y la confianza conferidas. El contrato de representación está basado
en el mandato y la rendición de cuentas. El principal confía al
mandatario la administración de sus intereses. Como el principal no
está en condiciones de ejercer un monitoreo permanente de la
gestión ni tiene una “confianza ciega”, es que establece mecanismos
de control interno y externo y, especialmente, la rendición de cuentas.

122
 Aquí nos estamos ocupando de la rendición de cuentas clásica
y en el marco de la administración financiera del Sector Público.

El alcance de la rendición de cuentas en el ámbito de la

administración pública no es independiente de la naturaleza del
régimen político. Todo régimen político tiene un régimen de cuentas.
La rendición de cuentas de los gobernantes ante un tercero,
independiente de ellos, es el propio de la democracia. En la
democracia, no se concibe el poder sin la obligación de responder
por su ejercicio ni sin el derecho de los gobernados de evaluar el
ejercicio de ese poder. El gobernante absoluto, en cambio, está
convencido de que no le debe cuentas a nadie terrenal, salvo que
sea el mismo. En las monarquías absolutas, los regímenes de
responsabilidad se detienen a las puertas del rey. Hay gobiernos de
origen democrático que, en el ejercicio del mandato legal, van
consumando una concentración de facultades a expensas de los
otros poderes, desequilibrando el balance del programa de la
Constitución. En este contexto, la rendición de cuentas a través de
las vías institucionales va perdiendo sentido y vigor práctico y el
discurso oficial se asienta en la invocación a un diálogo directo con
una entidad incorpórea a la que no tiene llegada el común de los
mortales: el Pueblo, la Patria, la Revolución, el Proyecto, etc.

El sistema político de la elección general y la deliberación

pública puede ser estudiado bajo el enfoque de la Teoría de Agencia.
La sociedad, a través del cuerpo electoral, confía a los gobernantes
la administración de los recursos públicos, del tesoro común.
Simétricamente, los gobernantes deben responder a ese mandato
rindiendo cuentas de su gestión ante un controlador independiente,
la misma sociedad, el órgano deliberativo o una entidad estatal

123
técnica. Delegación y control, he aquí la esencia del gobierno
representativo. Confianza y desconfianza, términos antagónicos que
se fusionan sinérgicamente para consolidar un sistema político.

Figura 4.- Principal-Agente/Mandante-Mandatario/Ciudadano-Gobernante.

En una democracia representativa el gobierno tiene la

obligación de rendir cuentas a diversos actores sobre el manejo de
los recursos y gastos públicos, así como también por la provisión de
bienes y servicios en cantidad y calidad adecuados. Cuando se
diseñan los sistemas de rendición de cuentas de la administración
del Estado debe considerarse que existen diferentes interesados y
que cada uno de ellos hace la evaluación de la información recibida
para un fin determinado, el cual puede variar de un caso a otro. No
es infrecuente que el trabajo de evaluación realizado por uno o más
grupos de interesados sea utilizado por otro u otros. A pesar de esta
variedad de interesados, con posible diversidad de objetivos, es
factible identificar un denominador común de requerimientos

124
informativos a satisfacer por quien está obligado a rendir cuentas
desde el poder.

El derecho ciudadano de participar en lo público, es decir el

ejercicio de la libertad “antigua” en la democracia ateniense, como la
define Benjamín Constant, presenta su contrapartida en la obligación
del gobierno de informar oportuna y adecuadamente a la sociedad
sobre las acciones que desarrolla y sobre el uso de los recursos
financieros que le han sido confiados. En esta época, el ejercicio de
aquel derecho se ve favorecido por la revolución de las
comunicaciones, en particular por la aparición y la explosión de la
Internet y de las redes sociales.

Para evitar la dilapidación de las rentas públicas, Aristóteles

(1989) proponía aplicar estas reglas: “…que se obligue a cada cuál a
rendir cuentas en presencia de todos los ciudadanos reunidos, y que
se fijen copias de aquéllas en las fratrias, en los cantones y en las
tribus; y para que los magistrados sean íntegros, que la ley procure
recompensar con honores a los que se distingan como buenos
administradores”.

V.2.7. La juridicidad del proceso presupuestario.

La proyección, aprobación y ejecución del gasto público está

sujeta a normas jurídicas. La Constitución Nacional ocupa el nivel
más alto de la pirámide normativa. De ella emerge un régimen de
competencias en materia de gasto público. Así, su artículo 75, inciso
8, atribuye al Poder Legislativo la facultad de sancionar el
presupuesto de gastos y recursos de la administración. El
presupuesto es una ley en todo sentido. La ley vota créditos,
autorizaciones para gastar. Del mismo artículo surge la competencia
del Congreso para arreglar el pago de la deuda interior y exterior de

125
la Nación (inciso 7), y para acordar subsidios del Tesoro nacional a
las provincias (inciso 9). Por la Constitución le corresponde al Poder
Ejecutivo/Jefe de Gabinete de Ministros: (i) enviar al Congreso el
proyecto de presupuesto nacional (artículo 99, inciso 6); (ii) ejecutar
la Ley de Presupuesto Nacional (artículo 99, inciso 7).

Un esquema de competencias semejante es dable encontrarlo

en las constituciones de las provincias argentinas. Ponen en cabeza
del órgano legislativo (bicameral o unicameral) la atribución de
sancionar anualmente el presupuesto general de la Administración
Pública provincial de gastos y cálculo de recursos. Al Poder Ejecutivo
le corresponde enviar a la Legislatura el proyecto de presupuesto
general de la Administración Pública provincial, como también hacer
recaudar y decretar la inversión de las rentas con arreglo a las leyes.

El presupuesto público moderno es un conjunto ordenado de

políticas, objetivos, metas y recursos, un verdadero programa de
gobierno. Como tal, tiene la capacidad de afectar el sistema
económico general de una sociedad y la vida y la fortuna de sus
miembros individuales. De ahí que, en las democracias republicanas,
el diseño y la puesta en práctica de ese programa no puede ser la
decisión de un solo Poder del Estado. Por la magnitud de sus
consecuencias, por el volumen de los recursos sociales allí
comprometidos, requiere el funcionamiento de los mecanismos de
representación popular y de deliberación pública, radicados por
excelencia en el Parlamento. Por ello, el presupuesto público es,
primero de todo, inevitable e indispensablemente, un
pronunciamiento parlamentario. Nuestra pieza jurídico política
principal, la Constitución Nacional, se hace eco de esa regla del
gobierno equilibrado y la recoge en su artículo 75, inciso 8.

126
 La Ley N° 24.156, de Administración Financiera, aparece
informada –entre otras cosas-, en el loable propósito de hacer
realidad la letra constitucional, a partir de generar una “cultura
presupuestaria” basada en sanos y republicanos principios de
Finanzas Públicas. Uno de ellos es que el proceso presupuestario,
por el impacto que le hemos reconocido, está dividido entre los ramos
del gobierno. Así la asignación del presupuesto, esto es, la votación
de la cantidad total de dinero que se va a gastar en un ejercicio
financiero, las finalidades del gasto público y la del monto de los
recursos que financiarán las erogaciones, corresponde al Poder
Legislativo. El presupuesto público es una Ley en todo sentido, por la
forma y por la materia. Esta ley no solo trasunta un programa de
gobierno, sino también un acto de control preventivo de un Poder
sobre otro. Con imperfecciones, debidas sobre todo a la cerrazón de
los oficialismos parlamentarios con respecto revisar el realismo de
las hipótesis en que se basa el proyecto presentado por el Ejecutivo,
y desgarramientos, a causa de la utilización extendida del Decreto de
Necesidad y Urgencia (DNU) y de “súper-poderes”, esta forma
fundamental de la democracia se ha respetado puntillosamente
durante toda la vigencia de la Ley N° 24.156.

La semilla del presupuesto la puso la necesidad de limitar el

poder, de impedir su uso abusivo, despótico y tiránico, la exigencia
de no confundir las urgencias del monarca con el bien general, la idea
de que los impuestos no sean determinados y gastados al antojo del
gobernante. Esa experiencia histórica fue uno de los disparadores
del proceso de configuración del gobierno representativo hasta
desarrollarse tal como lo conocemos en la actualidad; con la división
de poderes, la elección popular de los gobernantes, la publicidad de
los actos de gobierno y la rendición de cuentas. A partir de ahí,

127
quedaron plasmadas dos reglas básicas: no hay impuesto sin ley y
no hay gasto público sin ley. En ellas se asienta el presupuesto
público. El presupuesto público es una ley en todo sentido; significa
que el Gobierno sólo gasta por la cantidad y en el concepto que la ley
autoriza. El constitucionalismo moderno las recogió otorgando al
Poder Legislativo la facultad de fijar los impuestos y aprobar el
presupuesto.

Desde el Civil List Act de 1698, pasando por las constituciones

francesas de 1791, 1795 y 1799, e incluyendo en el recorrido la
Constitución de Cádiz de 1812, en la que aparece por primera vez en
Europa la palabra que nos ocupa, un presupuesto público para que
realmente merezca este nombre ha de contar con la aprobación del
órgano político depositario de la representación popular y un control
de las cuentas ejecutivas por un organismo independiente.

V.2.8. Cuantía y calidad del gasto público.

Las crisis económicas a las que se arroja una y otra vez la

Argentina, en algunos casos por culpa de una mala conducción
política del Estado y en otros por “choques” externos, suelen poner
sobre el tapete la cuestión del tamaño y la calidad del gasto del
Estado. Con creces se sabe, sin necesidad de mayores diagnósticos
de profundización, que el gasto público es una realidad doliente y
maloliente con muchos casos de ineficiencia e inutilidad. El
despilfarro también es corrupción, precisamente porque corroe el
sentido de responsabilidad y rendición de cuentas que el funcionario
público debe imprimirle a la administración de cosas ajenas, muy
superior al que pone para el cuidado de las propias. Aún con un
gasto público en constante crecimiento durante prácticamente dos
décadas, ha habido en la Argentina, como irónico contrasentido, un

128
“Estado ausente” (que incluye la ineficiencia). Los estados no se
ausentan por sí mismos, son los gobiernos de turno los que
determinan su condición, para qué sirven y a quiénes sirven. En
efecto, el gobierno político que estuvo a cargo del Estado en todos
estos años (póngale a este segmento temporal el adjetivo que quiera)
ha decretado su ausencia porque lo ha privado de capacidades para:

➢ Formular un plan estratégico que exprese los consensos básicos

en torno de los modos de organización interna del país (social,
política y económicamente) y de su vinculación con el mundo.

➢ Cumplir bien sus funciones esenciales, como la administración

de justicia y la seguridad.

➢ Definir y aplicar una política de gastos e ingresos públicos que

coadyuve a una redistribución progresiva de la renta nacional.

➢ Proveer eficientemente bienes sociales, como lo sería un “medio

ambiente” limpio.

➢ Supervisar y regular los mercados para favorecer una

producción amplia, diversificada y competitiva, y evitar la
concentración económica.

➢ Suministrar servicios de educación y salud de buena calidad (los

llamados “bienes de mérito”).

➢ Planificar su “poder de contratación” para obtener economías de

costo y de tiempo de construcción y abastecimiento y para
promover sectores y regiones. Precisamente, en lo que se refiere
a economías de costo ha sucedido exactamente lo contrario y
con fines non santos.

Es verdad que una gruesa porción del gasto público es, como
dicen los economistas fiscales, nominalmente inflexible a la baja

129
(remuneraciones, jubilaciones y pensiones, asignaciones
universales), pero también es cierto que hay toda una gama de
erogaciones dispendiosas e innecesarias, más propias de cortesanos
que de repúblicos, y que –por lo tanto- deben ser exploradas
minuciosamente para su adecuada depuración. Están entre ellas el
gasto público que tiene que ver principalmente con lo que se ha dado
en llamar “costo de la política”. Puede que no sean gran cosa,
cuantitativamente hablando, pero el sacarlo a la luz y colocarlo en el
centro de la escena servirá para instalar un liderazgo de autoridad
moral a partir del cual será mucho más posible mejorar la
comprensión pública sobre la necesidad de ser más finos a la hora
de evaluar la cantidad y la calidad del gasto público.

Optimizar el gasto público implica medidas serias que sean

cumplidas, gestión del gasto austera y fundamentalmente control del
gasto. Sobre todo, implantar una cultura que ponga atención a los
costos de operación y funcionamiento y obtenga un valor mayor por
un recurso igual o inferior.

V.3. Conclusiones y reflexiones.

El sistema presupuestario es el más complejo y el mejor
desarrollado, normativa y tecnológicamente, de los cuatro que
conforman el macro sistema de administración financiera. Como
institución económica tiene su propia historia que se inicia con el
surgimiento de las civilizaciones más antiguas. El presupuesto
público, de raigambre constitucional y de estructura definida por la
ley (la N° 24.156), no solo cumple una función previsora de ingresos
y gastos o de plan de acción monetizado, sino que también opera
como instrumento de mandato y control parlamentarios.

130
 El proceso presupuestario discurre atravesando las instancias
de formulación, discusión y aprobación, ejecución, evaluación y
control. Una operación convergente al proceso presupuestario es el
agrupamiento y asignación de los recursos y gastos. El criterio
técnico al efecto lo proveen los clasificadores presupuestarios. La
utilización de los clasificadores sirve luego, durante la ejecución
presupuestaria y al finiquito de esta, para realizar cálculos,
evaluaciones y controles. El cierre y la rendición de cuentas y el
control externo de esos actos y documentos se encuentran dentro de
la fase final del proceso o ciclo presupuestario.

En resumen, el presupuesto público es -al mismo tiempo- una

formulación técnica y una institución jurídico-económica prohijada
como resultado del funcionamiento armonioso del sistema político de
división del poder. Esa doble implicancia demanda a los órganos
competentes del Estado la asunción de deberes de responsabilidad
y conciencia cívica a la hora de elaborar, sancionar y ejecutar el
presupuesto de recursos y gastos y controlar esta última acción de
manera objetiva e independiente.

131
 Capítulo VI

SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO

“Supongamos que alguno de ustedes quiere construir una torre. ¿Acaso no se sienta primero a
calcular el costo, para ver si tiene suficiente dinero para terminarla?”. Lucas 14:28

VI.1. Crédito Público.

Crédito público es una actividad y una capacidad o aptitud

estatal.

Como actividad es parte de la administración financiera del

sector público y se refiere al conjunto de actos y procedimientos que
un gobierno lleva adelante para conseguir fondos mediante la
contratación de deuda. En el organigrama clásico y básico del área
financiera de una organización aparecen los departamentos de
Contaduría y de Tesorería. Entre los dos se reparten las siguientes
funciones típicas de administración financiera:

➢ Preparación de presupuestos económicos y financieros.

➢ Obtención de medios de financiamiento.

➢ Administración de las cobranzas y los pagos.

➢ Registro de las operaciones de contenido patrimonial y

elaboración de estados contables financieros.

Quizás la voz inglesa controller, mejor que la castellana

contaduría, designe con precisión el conjunto de trabajos que
queremos vincular a la administración financiera. La palabra
contaduría impresiona como una oficina que se dedica
especialmente a la teneduría de libros contables.

Todas esas funciones tienen entre sí vasos comunicantes,

conexiones, relaciones de intercambio y de condicionamiento. Estas
interrelaciones se verifican tanto dentro de la administración

132
financiera privada como de la pública. De modo que sería apropiado
visualizar a la administración financiera como un gran sistema dentro
del cual operan varios sistemas menores o subsistemas. A través de
la lente de la lógica sistémica, que es la que informa la concepción
de la Ley N° 24.156, la administración financiera del Sector Público
puede ser definida como el “conjunto de sistemas, órganos, normas
y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de
los recursos públicos y su aplicación al cumplimiento de los objetivos
del Estado” (Ley N° 24.156, artículo 2°). Las funciones sustantivas de
administración financiera del Sector Público permiten distinguir
cuatro sistemas. Son los de presupuesto, crédito público, tesorería y
contabilidad gubernamental. El que nos está ocupando aquí y ahora
es el de crédito público.

Normalmente, en la actividad de crédito público tienen lugar

estas acciones:

➢ Gestión y obtención de fondos en préstamo.

➢ Organización y ejecución de los procedimientos para ingresar,

movilizar y registrar esos fondos.

➢ Programación de los pagos a los acreedores de acuerdo con las

condiciones de los respectivos préstamos.

133
 CRÉDITO Y CONFIANZA.

A algunas personas les resulta chocante o contradictorio que la locución “crédito público” tenga
que ver, en realidad, con deuda pública. Cuando escuchan la palabra “crédito” enseguida la relacionan
con un derecho patrimonial que incluye a las cuentas a cobrar, y -por extensión- a las del Sector Público.
Es lo opuesto a deuda, que abarca a las cuentas a pagar. El análisis etimológico de la palabra crédito
nos ayudará a salvar esta aparente oposición entre términos.

En el origen está el latín creditum, que significa “cosa confiada” o “poner confianza en”. El
concepto crédito público se refiere a la capacidad de un país o de su gobierno de inspirar confianza para
que se le preste dinero. Un país que toma un empréstito, un préstamo, está comprometiendo su crédito,
su reputación.

Fuente: La historia del crédito y su etimología, disponible en la web.

VI.2. El crédito público en las constituciones democráticas.

La capacidad de crédito público suele aparecer plasmada en

las constituciones de países con democracias representativas, como
vía para allegar fondos al Tesoro estatal. Nuestra Constitución
Nacional, en su artículo 4°, lo prevé de esta manera: “El gobierno
federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro
Nacional, formado del producto de derechos de importación y
exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad
nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete
el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de
utilidad nacional”.

Los mismos textos constitucionales a los que hemos aludido

designan al órgano competente para hacer uso o autorizar el uso de
la capacidad de crédito público. Es el Poder Legislativo, la Asamblea
Legislativa, el Congreso Nacional, según sea la Constitución que
estemos visitando. Vamos a exponer algunos ejemplos:

➢ Constitución de la Nación Argentina.

134
 Artículo 75. Corresponde al Congreso:

4. Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.

7. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.

➢ Constitución de la República Federativa de Brasil

Artículo 48. Cabe al Congreso Nacional…disponer sobre las

materias de competencia de la Unión, especialmente sobre:

2….planes plurianuales, directrices presupuestarias,

Presupuesto anual, operaciones de crédito, deuda pública y
emisiones de circulación obligatoria.

Artículo 163. Una ley complementaria regulará:

2. la deuda externa e interna.

4. emisión y rescate de títulos de deuda pública.

➢ Constitución de la República de Costa Rica

Artículo 121. Además de las otras atribuciones que le confiere

esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea
Legislativa:

15. Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares

que se relacionen con el crédito público, celebrados por el
Poder Ejecutivo.

Para efectuar la contratación de empréstitos en el exterior o

de aquéllos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser
financiados con capital extranjero, es preciso que el respectivo
proyecto sea aprobado por las dos terceras partes del total de
los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa.

135
 ➢ Constitución de la República del Ecuador.

Artículo 120. La Asamblea Nacional tendrá las siguientes

atribuciones y deberes, además de las que determine la ley:

12. Aprobar el Presupuesto General del Estado, en el que

constará el límite del endeudamiento público, y vigilar su
ejecución.

➢ Constitución de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

VIII. En materia de deuda pública, para:

1. Dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar

empréstitos y otorgar garantías sobre el crédito de la
Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para
reconocer y mandar pagar la deuda nacional.

Hacemos pie en la última norma transcripta para remarcar que

el antecedente histórico de una definición jurídica de este tipo lo
encontramos en las instituciones de “democracia parlamentaria” que
se ponen en práctica en Inglaterra con la llamada “Revolución
Gloriosa” de 1688. Esta revolución, no solo destituyó a Jacobo II
Estuardo, sino que también despojó a la institución de la monarquía
del derecho a tener la última palabra en materia de endeudamiento,
poniéndolo en cabeza del Parlamento. Cuatro siglos antes esa
corona había resignado la facultad de aumentar los impuestos a su
antojo con la firma de la Magna Carta Libertatum. La confianza en la
capacidad de crédito del país de las islas británicas se vigorizó a raíz
de medidas parlamentarias por las cuales se obligaba al Tesoro del
reino a informar regularmente a los acreedores sobre el estado de las
finanzas inglesas. Esos parlamentarios del siglo XVII fueron pioneros

136
de la publicitación de las cuentas financieras estatales, cuando más
no sea para atraer y mantener el interés de los inversores en títulos
LAS REGIAS DEUDAS.

A lo largo del tiempo, y en forma creciente, los soberanos déspotas fueron recurriendo al
endeudamiento como medio de financiación de la guerra. Las guerras en sí y los aprestos para librarlas
requieren abundantes cantidades de materiales y recursos y esto, a su vez, implica un inmediato y voraz
consumo de dinero. Los impuestos no siempre llegan a tiempo para proveerlo. Los reyes y príncipes del
medioevo y de la edad moderna no encontraban mejor propósito de vida que involucrarse en guerras
prolongadas (100 años; 30 años) y esas aventuras bélicas las financiaban tomando deuda, sin reparar
en las condiciones y tipos de interés que establecían los prestamistas. Luego de las guerras quedaban
abultadas deudas que los monarcas no tenían medios ni maneras ordinarias de honrarlas cabalmente.
De manera que no era infrecuente que las repudiaran o que pretendieran pagarlas imponiendo nuevas
y exageradas exacciones o gabelas a sus súbditos o echando mano a la emisión de moneda envilecida
o persiguiendo a los acreedores bajo la acusación de usura.

En ciertos momentos de la historia de occidente, esta capacidad de crédito resultó crucial para
dirimir conflictos entre superpotencias entonces dominantes. Sucedió con Inglaterra y Francia en los
siglos XVII y XVIII. Charles Kindleberger (2011), en su Historia financiera de Europa, sostiene que fue
la mejor capacidad o reputación crediticia inglesa a partir de 1688 para pagar la guerra, más que su
temprano desarrollo industrial, lo que determinó la sucesión de victorias de las fuerzas armadas
británicas por sobre las francesas en los campos de batalla de Europa.

Fuentes: Citada en el texto y elaboración propia sobre la base de conocimientos históricos.

del gobierno. Las reformas financieras en Inglaterra se adelantaron

en un siglo a las que finalmente tuvo que hacer Francia, y podría

decirse que, a partir de ellas, nació -formal y materialmente- la
institución del crédito público.

VI.3. El empréstito como crédito público.

El término que aparece en casi todas las normas

constitucionales expuestas, para designar al instrumento de crédito
público o deuda pública, es el de empréstito. Como sucede con tantas
otras palabras de la lengua castellana, para la de “empréstito” se han
propuesto varios caminos de rastreo de sus orígenes. El más
transitado de ellos nos conduce a identificar como étimo de la palabra
actual empréstito la voz latina prestĭtus (préstamo). El prefijo “em”
quiere dar la idea de la acción de meterse en un préstamo.

137
Habitualmente, los empréstitos públicos se lanzan y negocian en los
mercados financieros de títulos-valores con el nombre de “bono”. En
el medio anglosajón, para los títulos de deuda privados se utiliza la
palabra –también de abolengo latino- debenture.

En las naciones de nuestra región, los empréstitos públicos

llegan prácticamente al mismo tiempo que sus independencias. De
acuerdo con el célebre economista brasileño Celso Furtado (1985),
las antiguas colonias rompieron sus lazos de dependencia con las
metrópolis de la península ibérica y casi simultáneamente se ligaron
con los banqueros ingleses. Entre 1822 y 1826, Ia banca inglesa
había concedido diez empréstitos a las colonias españolas liberadas,
por un valor nominal de cerca de veintiún millones de libras esterlinas,
pero que, una vez deducidos los intereses y las comisiones de los
intermediarios, el desembolso real que había llegado a tierras de
América apenas alcanzaba los siete millones. Cada país tiene su
propia historia con los primeros empréstitos extranjeros. En el caso
de Argentina, esa historia se escribe con el empréstito de la banca
Baring, contratado principalmente para la construcción del puerto de
Buenos Aires. Suscripto en 1824 se terminó de pagar en 1904. El
nominal del préstamo era de un millón de libras esterlinas, el cual se
vio afectado por comisiones, altos intereses pagados por adelantado
y el desvío de fondos para financiar la guerra contra el Brasil.

VI.4. Naturaleza jurídica del empréstito.

En las primeras décadas del siglo XX no era uniforme en la

academia y en los foros del Derecho, a nivel internacional, la visión
sobre la naturaleza jurídica del empréstito voluntario. La diversidad
de enfoques y matices convergían y se reagrupaban en dos grandes

138
caracterizaciones o corrientes de opinión: la del acto de soberanía y
la del contrato.

a) El empréstito como acto de soberanía: Los partidarios de

esta configuración o caracterización, a su debido tiempo, exhibieron
–como respaldo de su tesis- los siguientes argumentos:

➢ Los empréstitos son emitidos en virtud del poder soberano

de Estado.

➢ Surgen de autorización legislativa, siendo sus condiciones

establecidas por ley.

➢ No hay persona determinada a favor de la cual se

establezcan obligaciones.
➢ El incumplimiento de las cláusulas no da lugar a acciones
judiciales, y el servicio es atendido o suspendido en virtud
de actos de soberanía.
➢ No hay acuerdo de voluntades en el empréstito, porque los
títulos se lanzan al mercado con valor establecido, y la
voluntad de los prestamistas no interviene en el proceso
formativo de la obligación.

139
La Doctrina Drago tiene afinidades principistas con la teoría del acto
de soberanía.

INTERVENCIÓN ARMADA PARA COBRAR.

La Doctrina Drago fue anunciada el 29 de diciembre de 1902 por el Ministro de Relaciones

Exteriores argentino durante la segunda presidencia de Julio A. Roca, Luis María Drago, en respuesta a
la renuencia de los Estados Unidos a aplicar la Doctrina Monroe por el bloqueo naval que estaba sufriendo
Venezuela. El bloqueo fue impuesto en forma conjunta por el Reino Unido, Alemania e Italia como
represalia frente a la negativa del entonces Presidente de Venezuela, Cipriano Castro, de pagar la
abultada deuda externa de su país y las indemnizaciones por daños que habían sufrido sus respectivos
connacionales durante la guerra civil venezolana (las naciones europeas agresoras se hacían eco de un
reclamo por 187.000.000 de bolívares). En esencia, la llamada Doctrina Drago sienta el principio de que
ningún Estado extranjero puede utilizar la fuerza contra una nación americana con la finalidad de cobrar
una deuda financiera.

Estados Unidos justificó su prescindencia diciendo que la Doctrina Monroe no lo obligaba a

defender a un estado americano que es atacado por países europeos por no pagar la deuda que mantiene
con ciudadanos de éstos. Para la nación del norte, la Doctrina Monroe sólo se aplicaría cuando el país
en cuestión sufriese ataques de potencias del viejo continente motivadas por la intención de recuperar
territorios americanos y recolonizarlos. Finalmente, el 13 de enero de 1903, se firmó en Washington D.C.
el acuerdo por el cual, bajo la presión de Estados Unidos y la invocación venezolana de la Doctrina Drago,

los países europeos levantaron el bloqueo.

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, República Argentina,

Doctrina Drago: Un hito en la historia diplomática argentina.

b) El empréstito es un contrato: La mayoría de la doctrina

jurídica adscribe a esta corriente y es la que tiene vigencia práctica
en el mundo real del derecho, las Finanzas Públicas y los mercados
financieros de deuda pública. Obviamente, se excluye de esta
tipificación al empréstito forzoso, que es casi un ejercicio del poder
tributario del Estado, con el matiz de que el dinero recaudado es –
luego de una fecha o de un plazo determinado- devuelto a, o puesto
a disposición nuevamente de los impositores. Autores como Gastón
Jeze, Trotabas, Waline, Zanobini, Duverger, entre otros, opinan que
el empréstito es indiscutiblemente un contrato, porque nace de la
voluntad de las partes. El jurista francés Louis Trotabas dice que
existe un acuerdo de voluntades, creador de una situación jurídica,

140
por lo cual el empréstito no puede ser sino un contrato. En efecto, la
convención se celebra porque el prestamista voluntariamente desea
efectuar el préstamo. Sin embargo, dentro de esta posición se
discute, entre otras cosas, si se trata de un contrato similar a los del
derecho privado, en el cual el Estado renuncia a su rol preeminente,
para colocarse en situación de igualdad con el contratante
prestamista, o si es un contrato de derecho público, en el cual el
Estado se manifiesta mediante un cuadro contractual para fijar las
condiciones de manera unilateral.

VI.5. El crédito público en la Ley N° 24.156. Concepto,

modalidades, clasificaciones y requisitos.

El artículo 56 de la Ley N° 24.156 nos da a entender que el

crédito público es la capacidad que tiene el Estado de endeudarse
con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad
nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus
pasivos, incluyendo los intereses respectivos. En general, las
finanzas públicas clásicas recomiendan que la deuda pública, con
vencimientos en el mediano y largo plazo, sea aplicada a financiar
proyectos o acciones de gobierno que tengan efectos o reporten
beneficios en un horizonte de muchos años (como es el caso de las
obras de infraestructura). Se trata de evitar que los costos sean
soportados de modo desproporcionado por una sola generación y,
por el contrario, repartirlos entre las varias generaciones que puedan
gozar o hacer uso de las inversiones financiadas con deuda pública

En la enunciación de objetivos que hace la norma (la del

mentado artículo 56) aparece un concepto no siempre bien aclarado:
el de “inversiones reproductivas”. Entendemos que el adjetivo

141
“reproductiva” está utilizado con el propósito de aludir a “inversión en
bienes que producen otros bienes”. La expresión más adecuada al
respecto tal vez sería la de “bienes de capital”. La misma norma que
estamos comentando prohíbe realizar operaciones de crédito público
para financiar “gastos operativos”, que la reglamentación los asimila
a aquellas “…erogaciones de la Administración Nacional incluidas
como ‘gastos de consumo’ en el Clasificador Económico del Gasto”.
Son los gastos que realiza la Administración Nacional en la
producción de bienes y servicios públicos de utilidad directa para los
destinatarios (por ejemplo, remuneraciones, materiales e insumos,
impuestos indirectos, etc.).

La deuda pública emergente de operaciones de crédito público

puede revestir la forma de alguno de estos instrumentos:

➢ Títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo.

➢ Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio

financiero.

➢ Préstamos contratados con entidades financieras privadas o con

organismos internacionales o multilaterales de crédito.

➢ La contratación de obras, servicios o adquisiciones con

financiación del constructor o proveedor.

➢ Avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período

del ejercicio financiero.

➢ La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.

A efectos de fortalecer la confianza en la capacidad de crédito

público, el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 1387/2001 introdujo
al texto de la Ley N° 24.156 la posibilidad de afectar recursos
específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o

142
recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos,
tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar
garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías
reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de
cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse.

No todos los pasivos del Estado son deuda pública. En el

contexto de la Ley N° 24.156, deben ser calificados así los
compromisos financieros a mediano y largo plazo. Es decir, es
necesario que el vencimiento del pasivo tenga lugar más allá del
cierre del ejercicio en que es contraído. Por ejemplo, no son deuda
pública las letras que emite el Tesoro para cubrir deficiencias
estacionales de caja mientras sean reembolsadas dentro del mismo
ejercicio financiero en que son emitidas.

La deuda pública puede ser clasificada en:

➢ Deuda pública interna: Se considerará deuda interna, aquella

contraída con personas físicas o jurídicas residentes o
domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser
exigible dentro del territorio nacional.

➢ Deuda pública externa: Se entenderá por deuda externa,

aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o
con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o
domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser
exigible fuera de su territorio.

➢ Deuda pública directa: La deuda pública directa de la

Administración Central es aquella asumida por la misma en
calidad de deudor principal.

143
 ➢ Deuda pública indirecta: La deuda pública indirecta de la
Administración Central es la constituida por cualquier persona
humana o jurídica, pública o privada, distinta de aquélla, pero
que cuenta con su aval, fianza o garantía.

Básicamente, existen tres criterios para clasificar una deuda

pública en interna o en externa: (i) Residencia o domicilio del
acreedor; (ii) Moneda de pago de las obligaciones, y; (iii) Ley
aplicable o jurisdicción interviniente para resolver conflictos o
controversias.

La Ley N° 24.156 parece inclinarse por el primero de los

criterios enunciados, al decir que “Se considerará deuda interna,
aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o
domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser
exigible dentro del territorio nacional. Por su parte, se entenderá por
deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo
internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin
residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede
ser exigible fuera de su territorio”. Pero a través de la reglamentación
dada por el Decreto N° 1344/2007 se introduce una variante al
disponer que “En aquellos casos en que se coloquen títulos, bonos,
obligaciones de largo y mediano plazo o Letras del Tesoro, se
considerará deuda interna a las colocaciones a las que les sea
aplicable la Ley Argentina y se considerará deuda externa a aquélla
cuya jurisdicción o ley aplicable no sea la Ley Argentina”.

En el marco de la Ley N° 24.156 y su reglamentación, el criterio

de la moneda tiene un uso limitado a los procedimientos de registro
y contabilización. Así dice que, para estos únicos fines, la deuda en
moneda extranjera es “Aquélla contraída en otras denominaciones

144
que la de curso legal en el país con otro Estado u Organismo
Internacional o con cualquier otra persona física o jurídica”, mientras
que la deuda en moneda nacional es “Aquélla contraída en moneda
de curso legal en el país con personas físicas o jurídicas”.

La deuda pública directa es aquella en la que el Estado se

presenta como deudor y pagador principal. La deuda pública es
indirecta cuando el Estado es deudor subsidiario o subrogante y
ocurre a su pago en el caso de incumplimiento del deudor principal.

Los artículos 59 y 61 de la Ley N° 24.156 sujetan la posibilidad

de contraer deuda pública al cumplimiento de requisitos como estos:

➢ Debe estar contemplada en la ley de presupuesto general del

año respectivo o en una ley específica. Durante la mayor parte
del tiempo de vigencia de la Ley N° 24.156 estuvieron
exceptuadas del requisito de la autorización legislativa las
operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo
Nacional con los organismos financieros internacionales de los
que la Nación forma parte. Sin embargo, a partir de la Ley N°
27.612, todo programa de financiamiento u operación de crédito
público realizados con el Fondo Monetario Internacional (FMI),
así como también cualquier ampliación de los montos de esos
programas u operaciones, va a requerir de una ley del Honorable
Congreso de la Nación que lo apruebe expresamente.

➢ La emisión de títulos públicos en moneda extranjera y bajo

legislación y jurisdicción extranjeras, así como los programas de
financiamiento u operación de crédito público realizados con el
Fondo Monetario Internacional (FMI), y las eventuales
ampliaciones de los montos de esos programas u operaciones,
no podrán tener como destino el financiamiento de gastos

145
 primarios corrientes, a excepción de los gastos extraordinarios
previstos en el artículo 39 de la Ley N° 24.156 (epidemias,
inundaciones, terremotos u otros casos de fuerza mayor),
considerándose tales a aquellos definidos en el Clasificador
Económico del Gasto.

➢ La ley autoritativa debe aportar como mínimo la siguiente

información:

• Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa;

• Monto máximo autorizado para la operación;

• Plazo mínimo de amortización;

• Destino del financiamiento.

En los casos que las operaciones de crédito público originen

la constitución de deuda pública externa, antes de formalizarse el
acto respectivo y cualquiera sea el ente del sector público emisor
o contratante, deberá emitir opinión el Banco Central de la
República Argentina sobre el impacto de la operación en la
balanza de pagos. La Ley de Presupuesto General de la
Administración Nacional de cada ejercicio deberá prever un
porcentaje máximo para la emisión de títulos públicos en moneda
extranjera y bajo legislación y jurisdicción extranjeras respecto del
monto total de las emisiones de títulos públicos autorizadas para
ese ejercicio. Toda emisión de títulos públicos en moneda
extranjera y bajo legislación y jurisdicción extranjeras que supere
dicho porcentaje requerirá de una ley especial del Honorable
Congreso de la Nación que la autorice expresamente.

Los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza, que

cualquier ente estatal otorgue a personas ajenas al Sector Público,

146
requerirán de una ley. Se excluyen de esta disposición a los avales,
fianzas o garantías que otorguen las instituciones públicas
financieras.

El Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar operaciones de

crédito público para reestructurar la deuda pública y los avales
otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 de la Ley N° 24.156
mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida
que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o
intereses de las operaciones originales.

Para el caso de deuda pública y de avales otorgados en los

términos de los mencionados artículos 62 y 64, a los que resulte de
aplicación el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER), el
Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar las operaciones referidas en
el párrafo anterior, siempre que la nueva deuda no ajuste por el
mencionado coeficiente y que resulte una mejora que se refiera
indistintamente al monto o al plazo de la operación.

Las operaciones de crédito público realizadas en contravención

a las normas y requisitos comentados precedentemente son nulas y
sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las
realicen. Las obligaciones que se derivan de esas operaciones no
serán oponibles ni a la administración central ni a cualquier otra
entidad contratante del sector público nacional.

El servicio de la deuda estará constituido por la amortización

del capital y el pago de los intereses, comisiones y otros cargos que
eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de
crédito público. Los presupuestos de las entidades del Sector Público
deberán formularse previendo los créditos necesarios para atender
el servicio de la deuda. El Poder Ejecutivo Nacional podrá debitar de

147
las cuentas bancarias de las entidades que no cumplan en término
con el servicio de la deuda pública el monto de este servicio y
efectuarlo directamente.

Las operaciones de crédito que realice el Banco Central de la

República Argentina con instituciones financieras internacionales
para garantizar la estabilidad monetaria y cambiaria quedan
exceptuadas del cumplimiento de las disposiciones de la Ley N°
24.156.

VI.6. Órganos del sistema de crédito público.

Como los otros sistemas de administración financiera de la Ley

N° 24.156 (presupuesto, tesorería, contabilidad gubernamental), el
de crédito público está programado, dirigido y controlado por
órganos, uno coordinador (general de la administración financiera) y
el otro rector (particular de cada sistema menor o subsistema).

El órgano coordinador de los sistemas de administración

financiera fijará las características y condiciones no previstas en la
Ley N° 24.156 para las operaciones de crédito público que realicen
las entidades del sector público nacional. También tendrá la facultad
de redistribuir o reasignar los medios de financiamiento obtenidos
mediante operaciones de crédito público, siempre que así lo permitan
las condiciones de la operación respectiva y las normas
presupuestarias.

La Oficina Nacional de Crédito Público (en adelante, ONCP) es

el órgano rector del Sistema de Crédito Público, con la misión de
asegurar una eficiente programación, utilización y control de los
medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de
crédito público. En ese marco, la ONCP tendrá competencia para:

148
➢ Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la
política financiera que, para el Sector Público Nacional, elabore
el órgano coordinador de los sistemas de administración
financiera;

➢ Organizar un sistema de información sobre el mercado de

capitales de crédito;

➢ Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector

público nacional;

➢ Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones

de crédito público;

➢ Normalizar los procedimientos de emisión, colocación y rescate

de empréstitos, así como los de negociación, contratación y
amortización de préstamos, en todo el ámbito del Sector Público
Nacional;

➢ Organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones

que se realicen para emitir empréstitos o contratar préstamos e
intervenir en ellas;

➢ Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante

operaciones de crédito público se apliquen a sus fines
específicos;

➢ Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento

público, debidamente integrado al sistema de contabilidad
gubernamental;

➢ Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias del

servicio de la deuda pública y supervisar su cumplimiento;

149
VI.7. El financiamiento internacional y multilateral.

Uno de los medios de captación de financiamiento que habilita

la Ley N° 24.156 es la celebración de acuerdos, contratos o
convenios con organismos internacionales o multilaterales de crédito.
Hacemos a continuación una breve presentación de la misión de
aquéllos con los cuales la Argentina registra sus mayores relaciones
financieras, tomada de sus respectivos portales, a saber:

➢ BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y

FOMENTO (BIRF): Es el mayor banco de desarrollo del mundo.
Proporciona productos financieros y asesoramiento técnico
sobre acciones dirigidas a reducir la pobreza y extender los
beneficios del crecimiento sostenible. Lo integran 189 países. El
BIRF, junto con la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y
otras instituciones, conforman el Banco Mundial.

➢ BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID): Es un

banco de desarrollo que trabaja para mejorar la calidad de vida
de los habitantes de América Latina y el Caribe. Desarrolla, a
través de apoyo financiero y técnico, acciones dirigidas a mejorar
el acceso a la salud, educación e infraestructura con la
esperanza de reducir la pobreza y la desigualdad. Lo integran 48
países.

➢ CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO (CAF): Es un banco

de desarrollo enfocado en promover un modelo de desarrollo
sostenible y sustentable a través de operaciones de créditos,
recursos no reembolsables, asesoramiento técnico y apoyo
financiero a proyectos provenientes del sector público y privado.
Lo integran 19 países y 13 bancos privados de la región.

150
 ➢ FONDO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE LOS
PAÍSES DE LA CUENCA DEL PLATA (FONPLATA): Es un
banco de desarrollo que tiene por objetivo apoyar la integración
regional, de las zonas más vulnerables, principalmente de
frontera, con especial interés en las desigualdades físicas,
económicas y sociales de la región. Lo integran 5 países de
América del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay).

➢ FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (FMI): Otorga

respaldo financiero a países afectados por problemas de
balanza de pagos potenciales o de corto plazo. Históricamente,
la mayor parte de la asistencia del FMI a economías avanzadas
y de mercados emergentes se ha suministrado mediante
Acuerdos de Derecho de Giro (acuerdos Stand-By).

Todos estos organismos han realizado, en sus propios tiempos

de vida institucional, múltiples operaciones de crédito a favor de la
Argentina, pero, en general, han servido de poco y nada para resolver
las cuestiones estructurales o coyunturales que las demandaban.
Para ese resultado han concurrido problemas de orientación,
administración y control de los préstamos recibidos.

VI.8. Cesaciones y reestructuraciones.

No es infrecuente ni está singularizada la experiencia de

gobiernos que incurren en el no pago de la deuda soberana o, como
se dice grandilocuentemente, dejan de honrar sus compromisos, de
modo parcial o total, por tiempo determinado o indeterminado. Para
la suspensión o abandono permanente de pagos, adoptada de
manera unilateral por un gobierno deudor, aplica claramente la figura
de default.

151
 La palabra default es de origen inglés y se traslada al español
como “falta, descuido, negligencia u omisión”. En el ámbito financiero
o económico, significa “cesación de pagos” y refiere a la situación en
que se coloca una persona, empresa o gobierno por no atender el
pago de la deuda que tiene contraída. Normalmente, la razón de un
default es la insolvencia o falta de liquidez del deudor. El default
soberano alude al impago de los gobiernos respecto de sus
empréstitos.

LA HUELLA DEL DEFAULT SOBERANO

La historia económica escrita ubica en la Grecia del año 377 antes de Cristo la primera
experiencia de default. En la Edad Media, cualquiera que otorgaba un crédito a un Rey o a un Príncipe
sabía –por la experiencia, a veces trágica- de que no eran raras las posibilidades de no obtener su
reembolso. En Inglaterra, Eduardo III (Plantagenet) repudió las deudas de guerra e hizo quebrar a las
casas financistas y Carlos II (Estuardo) suspendió en 1672 los pagos de la Hacienda real. En la Francia
de las monarquías absolutistas, los reyes solían resolver las cesaciones de pago en las que incurrían
ejecutando a los acreedores. En la misma Francia, pero durante el “Terror” (1793), 28 financistas
(financiers) fueron llevados a la guillotina.

Fuente: Carmen M. Reinhart & Kenneth S. Rogof, Esta vez es distinto: ocho siglos de necedad
financiero, Fondo de Cultura Económica, 2011..

En 1890, Argentina declaró el impago de una deuda de 48

millones de libras esterlinas, lo que constituyó cerca del 60% de la
deuda mundial defaulteada en ese mismo año. Lo volvió a hacer a lo
grande en 2001, comprometiendo unos 95.000 millones de dólares,
siendo esto considerado como el default soberano más grande de la
historia.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) lleva una

estadística de reestructuraciones, según la cual -desde 1950 y hasta
la fecha- ha habido más de 600 casos en unos 95 países (UNCTAD).

Para salir de la contingencia del default o impago, los países

incumplidores pueden proponer a sus acreedores considerar y
acordar la reestructuración de las deudas. La reestructuración implica

152
una modificación en los términos y condiciones de la deuda
previamente contraída, pudiendo estar referida al importe del capital,
al interés y/o la frecuencia de pagos, entre otras variables. En las
negociaciones de reestructuraciones que llegan a buen puerto suelen
concretarse acuerdos con definiciones y/o estipulaciones sobre:

➢ ALCANCE: Tipo de deuda comprendida (instrumento, moneda

y legislación aplicable) y monto total involucrado. Se la identifica
como “Bonos elegibles”

➢ OFERTA DEL DEUDOR: Instrumentos de canje propuestos por

el deudor. Las condiciones explícitas de estos instrumentos y
otros supuestos de mercado determinan el valor de la oferta. Se
alude a ellos como “Bonos nuevos”.

➢ CLÁUSULAS DE ACCIÓN COLECTIVA (CAC): Estas son unas

cláusulas que permiten al emisor de los instrumentos de deuda
proponer modificaciones a los términos y condiciones de los
títulos y que, si son aceptadas por un determinado porcentaje de
los tenedores, esas modificaciones son aplicables
automáticamente a todos los demás.

➢ CLÁUSULA RUFO (Rights Upon Future Offers): Manera de

reconocer a los tenedores de los bonos que surgieron de la
reestructuración (“Bonos Nuevos”) las mejores condiciones que
eventualmente pudieran obtener los bonistas tenedores de los
títulos anteriores, que no aceptaron el canje, en una futura
renegociación con el gobierno deudor.

En su sexagésimo noveno período de sesiones, la Asamblea

General de las Naciones Unidas adoptó, con fecha 10/09/2015, la
resolución en la cual deja asentados “Los Principios Básicos de los
Procesos de Reestructuración de la Deuda Soberana”, declarando -

153
entre otras cosas- que “Un Estado soberano tiene derecho, en el
ejercicio de su facultad discrecional, a elaborar sus políticas
macroeconómicas, incluida la reestructuración de su deuda
soberana, derecho que no debe verse frustrado ni obstaculizado por
medidas abusivas. La reestructuración debe hacerse como último
recurso y preservando desde el inicio los derechos de los
acreedores”.

VI.9. Conclusiones y reflexiones.

Aunque la Biblia desaconseja contraer deuda (Deuteronomio,

15:6; Proverbios, 22:7) en los hechos la humanidad no ha sido
consecuente con ese precepto. De sí, endeudarse no es un pecado
ni una acción autodestructiva. En dosis compatibles, puede ser
adecuado para apoyar la concreción de buenos propósitos. Es
inconveniente y perjudicial si se destina a sostener vicios o a financiar
gastos innecesarios, superfluos. Si esta asociación improductiva o
perniciosa se mantiene por periodos largos, finalmente
comprobaremos que la deuda ha alcanzado niveles que superan
nuestra capacidad de repago. Estas mismas reflexiones cuadran, por
supuesto, para la deuda pública. En efecto, recurrir a la deuda pública
puede resultar absolutamente necesario, y tal vez el único remedio,
cuando se trata de asistir a la sociedad y a sus unidades productivas
en situaciones de catástrofes naturales y de severas crisis sanitarias
y económicas.

En 2020, como consecuencia de la Pandemia del Covid-19, el

gasto público global se incrementó en 12 billones de dólares y la
deuda pública global trepó hasta alcanzar el 98% del PBI planetario.
La deuda pública de los Estados Unidos aumentó de 109% a 131%
del PBI, la de Alemania del 60% al 73%, la de España del 95.5% al

154
123%; la del área Euro en su conjunto de 84% a 101%, y la de
América Latina de 71 a 82%. Muchas economías de esta última parte
del mundo pudieron financiar sus programas de asistencia fiscal con
deuda externa a las tasas más bajas de la historia.

De acuerdo con un informe de la CEPAL, correspondiente a su

análisis del endeudamiento de la región en 2021, la deuda pública
bruta del gobierno central promedio para América Latina alcanzó un
54,7% del PIB, cifra menor en 1,7 puntos porcentuales del PIB en
relación con el cierre de 2020. La caída de la relación entre la deuda
pública bruta y el producto interno bruto se explica principalmente por
el efecto de un denominador mayor. A nivel de países, Argentina
alcanzó un nivel de endeudamiento público del 91,1% del PIB,
seguida del Brasil con un 83%, Costa Rica con un 74,5% del PIB y
Panamá con un 66,5% del PIB. En el otro extremo, se encuentran los
países con menores niveles de deuda pública, como Guatemala con
un 25,9% del PIB, el Paraguay con un 29,4% y el Perú con un 31,5%
del PIB.

Los diferentes párrafos de este acápite han querido hacer un

repaso, aunque acotado, de teoría, normas y experiencias históricas
y comparadas en torno del concepto crédito público. El sistema de
crédito público argentino tiene un razonable equipamiento de normas
escritas, con una adecuada separación de roles institucionales y
buenas definiciones metodológicas. Se ha conservado la reserva de
la ley para la fijación del monto anual total de endeudamiento (Ley N°
24.156, artículo 37). Normativamente, el país estaría preparado como
para concitar la atención de compradores de bonos. Entre nosotros,
“bono” ya no es lo que quería significar en origen: algo bueno, cierto,
una garantía de que uno va a recibir en devolución, con su pertinente

155
renta y en los plazos prometidos, el dinero que puso. En este aspecto,
Argentina tiene un prontuario de crímenes contra un valor que es la
viga maestra del sistema capitalista: la firmeza de los contratos. A su
vez, la falta de firmeza de los contratos le ha dado un golpe mortal al
valor confianza. Aquí su experiencia es destacadamente fallida. En
los últimos veinte años tuvo una retahíla de monumentales
cesaciones de pagos. El nivel del índice de riesgo país, después de
la reestructuración de deuda 2021, habla de nuestra reputación en
los mercados financieros internacionales. Es un número que sugiere
lo siguiente: “no tienen crédito”. Significa que carecemos de
credibilidad y, por lo tanto, tenemos cerradas las puertas de los
mercados. La teoría financiera dice que “los mercados no tienen
memoria”, que miran más el futuro que el pasado, que pueden llegar
a abrir la billetera si ven hacia adelante un trayecto de variables
macroeconómicas sostenibles y de fortaleza fiscal. Sin embargo,
nuestras cíclicas recaídas y proverbial insistencia en romper
contratos podría ser capaz de superar cualquier amnesia.

156
 Capítulo VII

SISTEMA DE TESORERÍA
“No todo lo que se puede contar cuenta y no todo lo que cuenta se puede contar”. Albert
Einstein

VII.1. Definición normativa.

Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que

intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que
configuran el flujo de fondos del sector público, así como en la
custodia de las disponibilidades que se generen (conf. artículo 72,
Ley N° 24.156).

Sus objetivos centrales pueden resumirse en:

i. Promover un manejo financiero óptimo de los recursos del

gobierno.

ii. Asegurar que las entidades ejecutoras del gasto reciban

oportunamente los recursos requeridos para poder proveer los
servicios gubernamentales de manera eficiente y efectiva.

iii. Garantizar la minimización del costo de financiación del sector

público.

Al igual que los otros dos sistemas ya repasados, éste tiene su

propio órgano rector que es la Tesorería General de la Nación (TGN).

A continuación, se exponen algunas de las competencias que

tiene adjudicada la TGN por la Ley N° 24.156, presentadas de
manera básica, tal que se pueda apreciar su semejanza con las que
ejerce cualquier oficina de tesorería de un gobierno subnacional:

➢ Centralizar la recaudación de los recursos de la administración

pública.

157
 ➢ Efectuar los pagos que correspondan por vía centralizada.

➢ Administrar el sistema de caja única o de fondo unificado.

➢ Emitir letras del Tesoro para cubrir deficiencias estacionales de

caja, reembolsables dentro del mismo ejercicio financiero en que
se emiten.

➢ Ejercer la supervisión técnica de todas las tesorerías que operen

en el ámbito del Sector Público.

➢ Elaborar anualmente el presupuesto de caja del Sector Público

y realizar el seguimiento y evaluación de su ejecución.

LA GESTIÓN DE CAJA DEL ALCALDE DE VERRIÉRES.

“A poco que el viajero se detenga en su ascensión por la calle Mayor de Verrières, que arranca
de la margen misma del Doubs y termina en la cumbre de la colina, es seguro que ha de tropezar con
un hombre de gran prosopopeya, con un personaje de muchas campanillas. Viste traje gris, y grises son
sus cabellos; es caballero de varias órdenes, tiene frente despejada, nariz aguileña y facciones
regulares. Su expresión, su conjunto, a primera vista, es agradable y hasta simpático, dentro de lo que
cabe a los cuarenta y ocho o cincuenta años; pero si el viajero hace un examen detenido de su persona,
hallará, a la par que ese aire típico de dignidad de los alcaldes de pueblo y esa expresión de
endiosamiento y de suficiencia, un no sé qué indefinido que es síntoma de pobreza de talento y de
estrechez de mentalidad, y terminará por pensar que las pruebas únicas de inteligencia que ha dado, o
es capaz de dar el alcalde, consisten en hacerse pagar con puntualidad y exactitud lo que le deben, y
en no pagar, o en retardar todo lo posible el pago de lo que él debe a los demás” (la cursiva de las
últimas palabras es un agregado nuestro).

Fuente: Stendhal (Henri Beyle), Rojo y Negro, Biblioteca virtual universal.

➢ Custodiar los títulos y valores de propiedad de la administración

o de terceros, que se pongan a su cargo.

VII.2. Recaudaciones y egresos de fondos. Cuenta Única del

Tesoro.

El concepto general de cuenta única se basa,

fundamentalmente, en que el Tesoro mantiene una sola cuenta
corriente en el banco oficial o banco agente (Banco de la Nación
Argentina, en el caso del Sector Público Nacional), denominada

158
“Cuenta Única del Tesoro” (CUT), operada exclusivamente por la
Tesorería General.

En la CUT deberán ingresar todos los recursos recaudados,

sean tributarios o no tributarios, propios o afectados, así como los
créditos externos, excluyéndose solamente a la porción de recursos
coparticipables que corresponden a los organismos no integrados al
Sistema de Cuenta Única. Todos los ingresos de la administración
pública fluirán a cuentas recaudadoras, habilitadas al efecto en el
banco oficial o banco agente, y sus saldos transferidos diariamente a
la CUT.

También a través de la CUT serán realizados todos los pagos

de la administración pública, sean originados en los servicios
administrativos financieros de la Administración Central o en los
servicios administrativos financieros de la Administración
Descentralizada.

Esencialmente, la Tesorería General funciona como si fuese un

banco, sustituyendo la relación prevaleciente entre el organismo y la
entidad financiera oficial. De esta manera, las cuentas bancarias de
todos los organismos son cerradas y reemplazadas por cuentas
escriturales que reflejarán las disponibilidades de los diferentes
servicios de la administración en la Tesorería General. El régimen de
operación de dichas cuentas es similar al de una cuenta corriente
bancaria. En este sentido, la Tesorería General suministra a los
servicios incorporados al régimen de la CUT extractos en los que se
detallan los movimientos y el saldo de estas cuentas. Solamente, las
cuentas corrientes para recaudación de recursos seguirán
funcionando, pero exclusivamente para tal finalidad.

159
 Adicionalmente, la Tesorería General mantiene abiertas
cuentas de operación para establecer los límites financieros (cuota
de pago) autorizados a las jurisdicciones o entidades de la
administración incorporadas al sistema, y monitorear su evolución.
Para que el sistema acepte un pago se hace necesario que el
organismo ejecutor tenga límite financiero disponible (cuota de pago)
en las cuentas de operación del Sistema de Cuenta Única.

La Secretaría de Hacienda podrá disponer, a través de la TGN,

de los saldos existentes en el sistema de la CUT dentro del ejercicio
y luego de establecer las reservas mínimas de liquidez que considere
necesarias.

Sin perjuicio de ello, se mantiene el Sistema de Fondo

Unificado de Cuentas Oficiales (Decreto Nº 8586/1947), el que estará
integrado por los saldos de las cuentas corrientes abiertas y/o que se
crearen en el Banco de la Nación Argentina, de las jurisdicciones y
entidades alcanzadas por el artículo 8° de la Ley N° 24.156 y sus
modificatorias, con excepción de la CUT. La Secretaría de Hacienda
podrá disponer con carácter de anticipo hasta el cien por ciento (100
%) de la sumatoria de los saldos de las cuentas que lo conforman.

Si como consecuencia del giro de operaciones sobre las

cuentas bancarias oficiales que conforman el Sistema de Fondo
Unificado de Cuentas Oficiales, las sumas utilizadas en el marco del
párrafo anterior, excedieran los depósitos disponibles, el banco
comunicará de inmediato esa circunstancia a la Secretaría de
Hacienda, la que procederá a cubrir el déficit. En caso de que las
sumas utilizadas dentro del ejercicio no pudieran ser reintegradas
total o parcialmente al cierre del ejercicio fiscal, la Secretaría de
Hacienda promoverá las adecuaciones presupuestarias necesarias.

160
 VII.3. Situaciones previas a la implantación de la Cuenta
Única.

Antes de la implementación de la CUT se observaban las

siguientes disfuncionalidades en el régimen de tesorería general:

✓ Recursos ociosos por un lado y necesidades financieras

por otro: ineficiencias en la administración de la caja.

✓ Inexistencia de una gestión financiera centralizada.

Múltiples “gerentes financieros” dispersos por el Sector
Público.

✓ Gerenciamiento de solo una parte de los recursos

públicos por parte de la TGN. Dificultades para la
programación de caja y la política de inversiones.

✓ Exceso de cuentas bancarias y de transferencias de

fondos entre organismos públicos. El costo de los
servicios bancarios.

✓ Ausencia de un sistema integrado global de registración

de ingresos y pagos del Sector Público en tiempo real.

✓ Concentración de recursos humanos en tareas operativas

vinculadas a la recaudación y pagos.

VII.4. Ventajas de la caja concentradora.

La teoría de la administración financiera recomienda la

implantación del mecanismo de “caja concentradora” para optimizar
el rendimiento de las disponibilidades. A continuación, se pasa
revista a las principales ventajas en las que se objetivó la
implementación del sistema de la CUT:

✓ Asunción plena del gerenciamiento de los fondos

públicos.

161
 ✓ Tornar productivos excedentes financieros.

✓ Mayores seguridades en el manejo de los fondos

públicos.

✓ Eliminación de cuentas bancarias de organismos y su

reemplazo por cuentas escriturales en la TGN.

✓ Reducción de costos bancarios.

✓ Control por los organismos de los pagos que realiza la

TGN.

VII.5. Letras de la Tesorería

Una de las competencias de la TGN es la emisión de letras para

obtener recursos monetarios de corto plazo. La prevé el artículo 82
de la Ley N° 24.156. Las letras del Tesoro son instrumentos
financieros utilizados por los gobiernos para captar fondos del
mercado financiero y cubrir con ellos necesidades estacionales o
transitorias de caja. Generalmente, son emitidas a descuento, lo que
quiere decir que no tienen cupón de intereses, sino que se compran
por debajo de su valor nominal, el cual es el que cobra efectivamente
el inversor al vencimiento. Sin embargo, en las emisiones de
mediados de 2024 han aparecido letras con capitalización mensual
de intereses, los cuales se pagan íntegramente al vencimiento. La
reglamentación del artículo 82 de la ley, surgida del Decreto N°
1344/2007, pauta la emisión de las comentadas letras, de esta
manera:

a) Podrán colocarse por suscripción directa o licitación pública.

b) Podrán estar representadas en forma escritural o física

(“cartular”), estar denominadas en moneda nacional o extranjera, ser
a tasa adelantada o vencida, fija o flotante, de acuerdo con las

162
condiciones financieras que establezca en cada oportunidad el
Órgano Coordinador de los Sistemas de Administración Financiera.

c) La TGN podrá solicitar la negociación y cotización de dichas

letras en mercados locales o internacionales y disponer su liquidación
y registro a través del Banco Central de la República Argentina o de
otro que se designe a tal efecto.

d) El monto máximo de autorización para hacer uso del crédito

a corto plazo que fija anualmente la Ley de Presupuesto en el marco
del artículo 82 de la Ley N° 24.156 se afectará por el valor nominal
en circulación.

e) A fines de su contabilización y registración serán

consideradas letras en moneda nacional aquéllas emitidas en
moneda de curso legal y letras en moneda extranjera aquéllas
emitidas en otras monedas distintas de la de curso legal.

f) La TGN podrá celebrar los acuerdos y/o contratos con

entidades financieras oficiales y/o privadas, mercados
autorregulados y organizaciones de servicios financieros de
información y compensación de operaciones del país o del exterior
que resulten necesarios para la implementación y seguimiento de las
operaciones de crédito a corto plazo en el marco del artículo 82 de la
Ley N° 24.156, todo ello de acuerdo con lo establecido en la Ley de
Presupuesto de cada año.

La emisión de letras del Tesoro que formen parte de los

Instrumentos de Deuda Pública (IDP) se regirán, en los aspectos que
hacen a la colocación, negociación y liquidación, por lo establecido
en la reglamentación del artículo 57 de la Ley Nº 24.156.

VII.4. Conclusiones y reflexiones.

163
 Una de las responsabilidades de las tesorerías públicas
modernas, sino la principal, es la de estimar anticipadamente las
entradas y salidas de fondos que tendrán lugar con motivo de la
administración financiera general cotidiana del Sector Público, de
modo de identificar los momentos de faltantes y excedentes de
fondos y decidir, con suficiente antelación, las políticas que se
adoptarán frente a la ocurrencia real de esos eventos. Todos esos
recaudos componen lo que se llama “programación de caja para
administración de la liquidez”.

Desde la puesta en marcha de la Ley N° 24.156, la TGN se ha

ido fortaleciendo sistémicamente con la constantemente actualizada
aplicación del mecanismo de la centralización de la recaudación de
ingresos y de la realización de pagos mediante la CUT, procurando
así una maximización de la disponibilidad de fondos y una
minimización de los costos de gestión bancaria y financieros de
oportunidad.

La implementación de la CUT no solo ha mejorado la eficiencia

operativa al eliminar cuentas bancarias dispersas y consolidar la
administración de las disponibilidades, sino que también ha
fortalecido la seguridad y el control sobre los fondos públicos.

Un sistema de tesorería que se proponga la optimización de las

disponibilidades va a requerir la preparación de sólidos presupuestos
de caja y la existencia de una cuenta central que, al mismo tiempo,
sea receptora última de todas las recaudaciones que entraron a favor
del Sector Público por bocas, ventanillas o cajas descentralizadas y
también sea salida única de fondos para la cancelación de facturas o
compromisos exigibles. Cumplir ambos requerimientos va a servir
para darle mayor certidumbre a la efectividad de los derechos de

164
cobro a favor del Sector Público e impedir o mitigar la presencia de
déficit, saldos ociosos y de costos de oportunidad. Si de todos modos
se dieran situaciones transitorias de iliquidez, la TGN puede
afrontarlas recurriendo a la emisión de letras, con vencimientos
cortos y generalmente sin cupón interés.

165
 Capítulo VIII

SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

“El que no sabe llevar su contabilidad por espacio de tres mil años se queda como un ignorante
en la oscuridad y sólo vive al día.” J.W. von Goethe

VIII.1. El origen de la Contabilidad.

La contabilidad, como disciplina fundamental en la gestión de

recursos económicos, tiene una historia que se remonta a las
civilizaciones más antiguas conocidas por la humanidad. Los
primeros vestigios de contabilidad se encuentran en registros
arqueológicos de la antigua Mesopotamia y Egipto, datados hace
más de 5000 años. Por ejemplo, en Sumeria, una de las civilizaciones
más antiguas conocidas, se utilizaban tablillas de arcilla para registrar
transacciones comerciales, administrar inventarios y calcular
impuestos. Estos primeros métodos contables no solo reflejaban la
complejidad de las economías de aquella época, sino que también
sentaron las bases para el desarrollo de prácticas contables más
avanzadas en el futuro.

Con el tiempo, la necesidad de llevar un registro detallado de

las transacciones comerciales y los recursos económicos se extendió
a otras culturas antiguas, como la egipcia, donde los escribas
mantenían registros precisos de los bienes almacenados en los
graneros reales y los ingresos obtenidos de impuestos y tributos.
Estos registros no solo servían para el control y la administración
eficiente de los recursos, sino también como herramientas para la
rendición de cuentas ante las autoridades y la sociedad en general.

La evolución de la contabilidad continuó a lo largo de los siglos,

adaptándose a los cambios en las estructuras económicas y sociales.
Durante la Edad Media, por ejemplo, surgió el método de la partida

166
doble, desarrollado por Luca Pacioli en su obra "Summa de
Arithmetica, Geometria, Proportioni et Proportionalità" publicada en
1494. Este método revolucionario estableció los fundamentos para el
registro simultáneo de los débitos y créditos en los libros contables,
lo que permitió una mayor precisión y claridad en la presentación de
la información financiera.

En el contexto moderno, la contabilidad ha evolucionado hasta

convertirse en una disciplina académica rigurosa y en una
herramienta indispensable para la toma de decisiones empresariales
y gubernamentales. Los avances tecnológicos, como la
automatización y la digitalización de los procesos contables, han
transformado radicalmente la forma en que se recopila, procesa y
presenta la información financiera. Hoy en día, la contabilidad no solo
abarca la gestión financiera de entidades comerciales, sino también
la contabilidad pública, la auditoría, y la conformidad con estándares
internacionales que garantizan la transparencia y la rendición de
cuentas en el ámbito global.

En base a lo previamente expuesto, se podría inferir que la

contabilidad ha pasado de simples registros en tablillas de arcilla en
la antigua Sumeria a ser una disciplina compleja y esencial en la
gestión económica y financiera moderna. Su historia refleja la
necesidad humana de organizar y controlar los recursos económicos
de manera efectiva, asegurando la fiabilidad y la transparencia en la
presentación de información financiera clave para la toma de
decisiones cotidianas y estratégicas.

VIII.2. La contabilidad.

La contabilidad es un sistema estructurado y fundamental que

permite registrar, clasificar, resumir e interpretar la información

167
financiera y económica de una entidad. Este proceso no solo cumple
con el propósito de informar a los interesados internos y externos
sobre la situación financiera y los resultados operativos de la entidad,
sino que también facilita la toma de decisiones informadas por parte
de administradores, inversores, acreedores y otros usuarios clave.

En su esencia, la contabilidad actúa como un lenguaje común

y universal para la comunicación de la información financiera. Este
lenguaje permite traducir los eventos económicos y financieros de
una entidad en términos comprensibles y comparables,
independientemente de la complejidad o tamaño de la organización.
A través de la contabilidad, se capturan y registran todas las
transacciones y eventos económicos relevantes que afectan a la
entidad, desde la compra de materiales hasta la obtención de
préstamos o la generación de ingresos por ventas.

La clasificación de la información contable se realiza de manera

sistemática, utilizando principios y normativas establecidas
internacionalmente, como las Normas Internacionales de Información
Financiera (IFRS por sus siglas en inglés), que aseguran la
uniformidad y la comparabilidad de los informes financieros entre
diferentes entidades y países. Esta estandarización es crucial para
garantizar que los estados financieros reflejen de manera precisa la
situación económica de la entidad y sean útiles para los usuarios en
la evaluación de su desempeño y posicionamiento en el mercado.

El resumen de la información contable se realiza a través de la

preparación de estados financieros, que son documentos formales
que presentan de manera estructurada y sintética la situación
financiera (balance general), el rendimiento financiero (estado de
resultados) y los flujos de efectivo de la entidad en un período

168
específico (estado de flujo de efectivo). Estos estados financieros
proporcionan una visión panorámica y detallada de cómo la entidad
ha gestionado sus recursos financieros y económicos durante el
período contable.

Finalmente, la interpretación de la información contable implica

analizar y evaluar los estados financieros para extraer conclusiones
sobre la salud financiera y operativa de la entidad. Los usuarios de la
información contable, como los administradores, utilizan estos
análisis para identificar fortalezas, debilidades, oportunidades y
amenazas que puedan afectar la estrategia y el futuro de la entidad.

VIII.3. Propósito e integración del sistema contable.

¿Cuál es el sentido de la contabilidad? Toda organización

necesita tener buena información, para sí y para proporcionar a
terceros. Tener buena información es, básicamente, tener una buena
contabilidad; una contabilidad ordenada, llevada al día, completa,
comprensible y veraz, en la cual los registros cuenten con la
documentación de apoyo correspondiente. La contabilidad es el
sistema que, desde Fray Luca Paccioli hasta nuestros días, ha
demostrado ser el más capaz para capturar, procesar y presentar
información económica y financiera de cualquier organización. Un
buen sistema contable representa un requisito clave para la eficacia
del control interno.
LOS PRIMEROS PRINCIPIOS CONTABLES.

Todos los 17 de diciembre los contadores públicos de la Argentina celebran su día.

La elección de la fecha está relacionada con el monje franciscano de la imagen, Fray Luca Bartolomeo
Pacioli, a quien se lo considera precursor del cálculo de probabilidades y de la contabilidad moderna.
Ese mismo día y mes, pero de 1494, es publicada en Venecia “La suma de aritmética, geometría,
proporciones y proporcionalidad”, obra en la que el fraile desarrolla -entre otras cosas- la técnica de la
contabilidad de partida doble.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de conocimientos históricos.

169
 En particular, el sistema de contabilidad gubernamental que
reconoce la Ley N° 24.156 está integrado por el conjunto de
principios, órganos, normas y procedimientos técnicos utilizados para
recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que
afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de las entidades
públicas.

Se estructura con (i) La Contaduría General de la Nación (en

adelante, CGN), en su calidad de órgano rector del sistema, y; (ii) Las
Unidades de Registro Primario, correspondientes a los organismos
recaudadores, a la Oficina Nacional de Presupuesto, a la TGN, a la
ONCP y a las jurisdicciones y entidades de la Administración
Nacional.

¿Cuál es el objeto del sistema de contabilidad gubernamental?

Este interrogante tiene una respuesta de varias dimensiones, a
saber:

➢ Registrar sistemáticamente todas las transacciones que se

produzcan y afecten la situación económico-financiera de las
jurisdicciones y entidades.

➢ Producir información financiera para la adopción de decisiones

por parte de los responsables de la gestión financiera pública y
para los terceros interesados.

➢ Presentar la información contable y la respectiva documentación

de apoyo ordenadas de tal forma que faciliten las tareas de
control y auditoría.

➢ Permitir que la información que se procese y produzca sobre el

sector público se integre al sistema de cuentas nacionales.

170
 La contabilidad general de la Administración Nacional registrará
las transacciones económico-financieras mediante el uso de cuentas
patrimoniales y de resultados, en el marco de la teoría contable,
según los Principios de Contabilidad y Normas Generales y
Particulares de Contabilidad para el Sector Público Nacional y los
planes de cuentas de uso obligatorio que, para aquella, establezca la
CGN.

La organización, el funcionamiento y la producción informativa

del sistema de contabilidad gubernamental se ajustarán a las
siguientes normas, pautas y criterios:

a) Las Unidades de Registro Primario de las jurisdicciones y

entidades de la Administración Nacional deberán mostrar, como
mínimo, y sin perjuicio de otra información que requiera la CGN:
I. La ejecución presupuestaria de recursos y gastos.
II. El inventario valorizado de bienes físicos.
III. Los movimientos de fondos, valores y demás activos y
pasivos.
IV. Detalle de contingencias.
b) Los organismos descentralizados operarán sus sistemas
contables y producirán los estados que determine la CGN,
remitiéndoselos en la oportunidad y plazos que ésta establezca.
c) Los entes comprendidos en los incisos b), c) y d) del artículo 8º
de la Ley Nº 24.156 desarrollarán sus propios sistemas de
contabilidad de acuerdo con los Principios de Contabilidad y
Normas Generales y Particulares de Contabilidad para el Sector
Público Nacional, siendo responsables de elaborar y remitir sus
estados financieros a la CGN en la oportunidad y la forma que ésta
establezca.

171
d) La CGN procesará los datos y analizará la información
producida por el sistema correspondiente a las jurisdicciones y
entidades de la Administración Nacional, y registrará las
operaciones complementarias y de ajuste necesarias a fin de
elaborar los estados contables de la Administración Central y
generar los estados de ejecución presupuestaria y la Cuenta de
Ahorro-Inversión- Financiamiento de la Administración Nacional.
e) La CGN producirá, como mínimo, los siguientes estados:
Contables
I. Situación patrimonial de la Administración Central, que
consolide las cuentas o integre los patrimonios netos de los
organismos descentralizados y de las entidades
comprendidas en los incisos b), c) y d) del artículo 8º de la Ley
Nº 24.156.
II. De recursos y gastos corrientes de la Administración
Central.
III. De origen y aplicación de fondos de la Administración
Central.
IV. De Evolución del Patrimonio Neto de la Administración
Central.
Presupuestarios
V. De ejecución presupuestaria de recursos y gastos de la
Administración Nacional.
VI. Cuenta de Ahorro - Inversión - Financiamiento de la
Administración Nacional.
VII. Cuenta de Ahorro - Inversión - Financiamiento del Sector
Público Nacional no Financiero.
Otros

172
 VIII. Estado de Situación del Tesoro de la Administración
Central.
IX. Estado de Situación de la Deuda Pública.
En fecha reciente, como el 6 de diciembre de 2023, la CGN
dispuso la aprobación del “Marco Conceptual para la Información
Financiera del Sector Púbico Nacional” y el “Plan de Acción para la
implementación de los estándares internacionales de contabilidad
para el Sector Público Nacional” (Disposición N° 10/2023-CGN). En
la misma fecha, por Disposición N° 11, aprobó el “Plan de Cuentas
Contables para el Sector Público Nacional”, que será de aplicación a
partir del ejercicio fiscal 2025.

Figura 4. Activos, Pasivos y Patrimonio Neto de la Administración Central-Fuente:

Contaduría General de la Nación.

173
VIII.4. Principios de contabilidad generalmente aceptados para
el Sector Público Nacional.

Los principios de contabilidad generalmente aceptados

establecen los fundamentos teóricos y directrices que regulan los
criterios utilizados para la elaboración de estados financieros e
informes contables que describan la evolución del patrimonio y sus
cambios a lo largo del tiempo. Estos documentos abarcan todas las
transacciones y eventos que afectan la gestión patrimonial, así como
los ingresos y gastos de la entidad económica. La aplicación de estos
principios debe ser coherente y consistente entre sí, y sus bases
conceptuales están vinculadas tanto al proceso económico-
financiero como al flujo continuo de operaciones, con el fin de
identificar y cuantificarlos de manera adecuada para satisfacer las
necesidades de información de los responsables de la gestión de la
entidad y de terceros interesados, permitiéndoles tomar decisiones
informadas sobre su administración.

En el ámbito del Sector Público, los principios de contabilidad

generalmente aceptados son aplicables a la Administración Central,
organismos descentralizados e instituciones de la Seguridad Social,
siempre y cuando no entren en conflicto con los aplicados a
empresas y sociedades del Estado y otras organizaciones
empresariales en las que el Estado tenga una participación
mayoritaria en el capital o en la toma de decisiones societarias. Las
instituciones regidas por la Ley Nº 24.156 se ajustarán a los principios
que el órgano rector adopte en la materia.

VIII.4.1. Principios de contabilidad.

Los principios de contabilidad generalmente aceptados,

aplicados al Sector Público, son los fundamentos esenciales

174
reconocidos para la correcta cuantificación y registro de los estados
contables, así como de sus informes financieros y de gestión
complementarios. Estos principios aseguran que las variaciones en
el patrimonio y los resultados de las operaciones se registren de
manera uniforme a lo largo del tiempo. Por lo tanto, es crucial
entender los criterios utilizados en su preparación, ya que esto
facilita, entre otras cosas, el trabajo eficiente de los órganos de
control público. Entre ellos se pueden mencionar:

Ente: Los estados contables están asociados a una entidad

económica claramente identificable, concebida para alcanzar metas
y objetivos específicos de acuerdo con los marcos legales que la
establecieron.

Ente en actividad: Se asume que toda entidad opera de

manera continua con una visión hacia el futuro, según lo establecido
en su normativa de creación, a menos que esta especifique un
período definido para su funcionamiento.

Ejercicio contable: Con el fin de facilitar la elaboración

periódica de Estados Financieros y de Ejecución Presupuestaria, así
como también posibilitar la comparación entre ellos durante períodos
homogéneos en cuanto a la evolución del ente, se requiere realizar
divisiones temporales regulares por lapsos de un año. Estos
intervalos, conocidos como ejercicio financiero, permiten reflejar la
situación patrimonial y los resultados de la gestión ocurridos en ese
período.

Bienes económicos: La información contable se relaciona

exclusivamente con activos, pasivos y derechos que tengan un valor
económico definido y, por lo tanto, puedan ser valorados de manera
objetiva en términos monetarios.

175
 Reconocimiento de las transacciones: Los eventos
económico-financieros que provocan transacciones y que impactan
en los entes, causando cambios en el patrimonio y en los resultados
operativos, deben ser reconocidos mediante registros contables en
el momento en que ocurren.

Moneda de cuenta: Las transacciones que generan cambios

en el patrimonio, recursos y gastos se registrarán en la contabilidad
de cada entidad en la moneda de curso legal vigente.

Valuación al costo: Las transacciones se registran

inicialmente por su valor original de adquisición, construcción o
producción. Sin embargo, para ciertos activos específicos, su
valoración puede basarse en el valor de mercado actual, una
estimación de su valor de realización, o cualquier otro método de
valuación asignado por el órgano rector, siempre y cuando existan
condiciones justificadas para ello y sea considerado
excepcionalmente.

Exposición: Los estados contables y financieros deben incluir

todos los datos necesarios para representar de manera precisa la
situación económica, financiera, así como los recursos y gastos del
Ente. Esto asegura que los usuarios estén debidamente informados
y puedan tomar decisiones relevantes.

Universalidad: La contabilidad debe documentar todos los

eventos económicos, independientemente de su naturaleza, que
tengan un impacto presente o potencial en el patrimonio, así como
en los recursos y gastos del Ente.

Importancia relativa: Las transacciones que, por su magnitud

o naturaleza, puedan afectar el patrimonio, gastos y recursos del
Ente deben ser presentadas de manera que los usuarios de los

176
estados contables puedan comprender claramente su impacto, tanto
inmediato como a largo plazo.

Uniformidad: La contabilización y presentación de los estados

financieros deben seguir consistentemente los mismos criterios de
identificación, valoración y exposición durante todos los períodos en
los que se reporten las actividades del Ente.

Prudencia: Al medir o cuantificar los eventos económico-

financieros del Ente, se debe adoptar un enfoque conservador para
mostrar la situación menos favorable, dentro de las posibles, para
aquel.

VIII.5. Cualidades de la información contable.

La contabilidad genera información sobre los eventos

económico-financieros que afectan o pueden impactar en el
patrimonio del Ente. Se aplican varios requisitos para determinar con
precisión cómo debe ser esta información, así como las normas y
procedimientos que deben seguirse en su elaboración y formulación,
garantizando su efectividad como base para la toma de decisiones
por parte de los diferentes usuarios interesados.

Por lo tanto, las características que debe tener la información

para cumplir con los objetivos mencionados son las siguientes:

Utilidad: La información contable debe ser eficaz y eficiente,

satisfaciendo adecuadamente las necesidades de los diferentes
usuarios relacionadas con la gestión del Ente.

Identificación: Los estados financieros se refieren siempre a

entes específicos, a períodos de tiempo definidos y a las distintas
transacciones económico-financieras que les conciernen.

177
 Oportunidad: La información contable debe ser comunicada a
los usuarios en el momento que determine la normativa legal,
permitiéndoles tomar decisiones pertinentes de manera oportuna.

Representatividad: La información contable debe incluir todos

los aspectos relevantes que permitan una descripción completa y
precisa de los eventos económico-financieros que afectan al Ente,
así como de las eventualidades cuantificables que puedan influir en
él.

Verosimilitud: La información debe ser veraz, incorporando

únicamente las transacciones reales expresadas en su dimensión
adecuada.

Confiabilidad: La información contable debe ser lo

suficientemente segura como para ser considerada creíble y válida
por los usuarios, lo que les permitirá tomar decisiones adecuadas.
Esta cualidad está vinculada a la recopilación, clasificación,
valoración y presentación de los datos.

Objetividad: La información debe reflejar la realidad de

acuerdo con criterios establecidos de antemano que deben ser
aplicados por todos los participantes del sistema contable, sin
permitir la influencia de aspectos subjetivos que puedan distorsionar
el procesamiento contable y la información resultante.

Verificabilidad: El sistema contable debe generar información

y estados financieros que puedan ser verificados por terceros
independientes de su proceso. Esto se debe a que debe operar sobre
criterios objetivos y predefinidos que permitan registrar, clasificar,
procesar y organizar las transacciones contables para su posterior
presentación a los usuarios.

178
 Homogeneidad: La información procesada debe formularse
utilizando criterios similares a lo largo del tiempo, con una aplicación
común para todas las entidades. Esto facilitará el análisis y la
evaluación temporal, así como la comparación entre diferentes
períodos. Dichas comparaciones deben permitir la correlación
necesaria con la información de la entidad en distintas fechas o
períodos, así como con la de otras jurisdicciones.

Racionalidad: La información debe derivar de la aplicación de

un método coherente basado en el razonamiento lógico.

VIII.6. Impacto de las nuevas tecnologías en la contabilidad del

Sector Público.

Las nuevas tecnologías están transformando rápidamente el

panorama de la contabilidad del Sector Público en Argentina,
ofreciendo oportunidades significativas para mejorar la eficiencia, la
transparencia y la rendición de cuentas en la gestión financiera
gubernamental. En un contexto globalizado y digitalizado, es
fundamental que Argentina aproveche estas herramientas para
fortalecer su sistema contable público y enfrentar los desafíos
emergentes.

Según el BID (2022), la digitalización de los procesos contables

y la implementación de sistemas integrados de gestión financiera
permiten mejorar la eficiencia administrativa y reducir los costos
operativos, al tiempo que mejoran la precisión y disponibilidad de la
información financiera.

Una de las aplicaciones más relevantes de las nuevas

tecnologías en la contabilidad del Sector Público es la digitalización
de los procesos contables y la implementación de sistemas
integrados de gestión financiera. Estos sistemas permiten una

179
recolección más eficiente de datos financieros, análisis en tiempo real
y generación automatizada de informes, reduciendo la carga
administrativa y mejorando la precisión y disponibilidad de la
información financiera.

Además, la adopción de tecnologías emergentes como la

Inteligencia Artificial (IA) y el análisis de datos (Big Data) ofrece
oportunidades para mejorar la detección de fraudes, optimizar la
planificación financiera y presupuestaria, y predecir tendencias
económicas con mayor precisión. De acuerdo con estudios del FMI
(2021), la IA puede transformar la gestión financiera pública al
automatizar tareas repetitivas y complejas, liberando recursos
humanos para actividades más estratégicas y analíticas dentro de las
entidades del Sector Público.

Otro aspecto clave es la mejora de la seguridad y la protección

de datos en los sistemas contables públicos. A medida que aumenta
la digitalización, es fundamental implementar medidas robustas de
ciberseguridad para proteger la integridad y confidencialidad de la
información financiera del gobierno. La adopción de estándares
internacionales de seguridad de la información y la capacitación
continua del personal son elementos esenciales para mitigar riesgos
y garantizar la confianza en el uso de tecnologías digitales (Banco
Mundial, 2020).

Además de mejorar la eficiencia operativa, las nuevas

tecnologías pueden facilitar la participación ciudadana y fortalecer la
transparencia en la gestión pública. Plataformas electrónicas de
acceso a la información financiera y presupuestaria, portales de
transparencia y herramientas de visualización de datos son ejemplos
de cómo la tecnología puede empoderar a los ciudadanos al

180
proporcionarles acceso directo y comprensible a la información sobre
el uso de los recursos públicos.

En conclusión, las nuevas tecnologías, con la digitalización de

procesos contables, el uso de la IA y la aplicación del análisis de
datos, ofrecen oportunidades para mejorar la eficiencia, la
transparencia y la rendición de cuentas en la gestión financiera
gubernamental.

VIII.7. Contabilidad gubernamental y el aseguramiento de la

información sostenible.

La contabilidad gubernamental es un pilar fundamental en la

gestión de los recursos públicos, asegurando que las finanzas del
Estado se administren con eficiencia, transparencia y
responsabilidad. A través de estándares contables rigurosos y
principios establecidos, la contabilidad gubernamental no solo
registra las transacciones financieras, sino que también proporciona
informes claros y comprensibles sobre los ingresos, gastos y activos
del gobierno. Este proceso no solo es crucial para cumplir con las
normativas legales y fiscales, sino también para facilitar la toma de
decisiones informadas y estratégicas por parte de los responsables
de la política pública y de los ciudadanos.

En los últimos años se viene observando una creciente

influencia del concepto "Aseguramiento de la información de
sostenibilidad", el cual se enfoca en verificar y validar la información
relacionada con las prácticas sostenibles y su impacto en el medio
ambiente, la sociedad y la economía.

La convergencia entre la contabilidad gubernamental y el

aseguramiento de la información de sostenibilidad se encuentra en
su objetivo común de promover la transparencia y la rendición de

181
cuentas. Ambos factores buscan garantizar que la información
financiera y de sostenibilidad sea precisa, verificable y confiable para
todos los stakeholders o sujetos involucrados, ya sean ciudadanos,
inversores, reguladores u otros interesados.

En el contexto de la contabilidad gubernamental, la inclusión de

prácticas de aseguramiento de la información de sostenibilidad
puede enriquecer la calidad de los informes financieros al
proporcionar una visión más holística y transparente de cómo las
políticas públicas y los programas gubernamentales contribuyen al
desarrollo sostenible a largo plazo. Esto es especialmente relevante
en áreas como la gestión de recursos naturales, la reducción de
emisiones de carbono, la promoción de energías renovables y la
mejora de la calidad ambiental y social de las comunidades.

Además, la integración de prácticas de aseguramiento de la

información de sostenibilidad en la contabilidad gubernamental
puede fortalecer la confianza pública en la administración de los
recursos públicos, al demostrar el compromiso del gobierno con la
transparencia, la responsabilidad y la sostenibilidad. Esto es crucial
en un contexto donde la ciudadanía, cada vez más, demanda una
gestión pública responsable y consciente de los impactos
ambientales y sociales de sus acciones.

La contabilidad gubernamental y el aseguramiento de la

información de sostenibilidad no solo se complementan mutuamente,
sino que también pueden potenciarse para crear valor agregado tanto
para las organizaciones gubernamentales como para la sociedad en
su conjunto. Al integrar estos dos ámbitos se puede avanzar hacia un
modelo de gestión pública más transparente, responsable y orientado
hacia el desarrollo.

182
VIII.8. Panorama del sistema contable público en Argentina.

La contabilidad del Sector Público en Argentina ha

evolucionado significativamente en las últimas décadas, impulsado
ello por la necesidad de mejorar la transparencia, fortalecer la
rendición de cuentas y optimizar la gestión de recursos públicos en
un entorno económico y político dinámico. A continuación, se
exponen diversas posibilidades para sostener y potenciar una buena
evolución de la operatoria del sistema y de su control, a saber:

Digitalización de procesos contables: Según datos de la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE), los países que han implementado plataformas electrónicas
avanzadas han reducido los tiempos de procesamiento de datos
financieros hasta en un 30% (2023).

La instrumentación de sistemas integrados de gestión

financiera en otros países latinoamericanos ha demostrado que se
pueden reducir los costos operativos en un 25% (BID, 2022). Esto
resalta la necesidad crítica de invertir en infraestructura tecnológica
robusta y en capacitación del personal para maximizar los beneficios
de la digitalización.

Impacto de la Inteligencia Artificial y el Big Data: La

Inteligencia Artificial (IA) y el análisis de Big Data pueden transformar
la contabilidad pública al mejorar la detección de fraudes y optimizar
la planificación financiera. A estarse por un informe del Banco
Mundial (2021), la IA aplicada a la auditoría financiera puede
identificar irregularidades con una precisión del 95%, lo que
fortalecería la confianza pública en la gestión financiera del Sector
Público.

183
 Inversión en formación continua del personal y la
importancia de generar incentivos para atraer talento
especializado: La adopción de la contabilidad de devengado y la
convergencia con las Normas Internacionales de Contabilidad del
Sector Público (IPSAS) requieren un personal bien entrenado. Según
estudios de la Comisión Europea (2022), la capacitación continua del
personal en contabilidad pública es básico para aumentar las
chances de éxito en la implementación de reformas de ese estilo.

Por otro lado, para atraer y retener talento en el Sector Público,

se necesitan incentivos adecuados. Un estudio de la Universidad de
Harvard (2023) encontró que los países que ofrecen programas de
perfeccionamiento y desarrollo profesional tienen una mayor
retención de empleados públicos altamente capacitados.

Controles internos y externos tecnológicamente

avanzados: El mantenimiento de adecuados sistemas de Control
Interno y la ejecución regular de auditorías financieras externas son
esenciales para garantizar, entre otras cosas, la conformidad de la
actividad contable con su normativa técnica. Según el Informe Anual
del Tribunal de Cuentas Europeo (2023), los sistemas de auditoría
avanzados han contribuido a una reducción del 20% en las
irregularidades financieras en la Unión Europea.

Importancia de la coordinación entre diferentes niveles de

gobierno: La coordinación interinstitucional en la adopción de
estándares contables comunes y generales es crucial para garantizar
la consolidación y la comparabilidad de la información financiera en
el conjunto gubernamental de un país. Un informe del FMI (2022)
destaca que la falta de coordinación entre diferentes niveles de

184
gobierno puede ser un obstáculo significativo para la implementación
efectiva de reformas contables.

Beneficios de la colaboración internacional: Existe una

contribución positiva cuando se obtienen colaboración y cooperación
internacional que informan y asisten sobre las mejores prácticas y
resultados de experiencias en la implementación de reformas
contables a nivel global. En informe de 2023, el BID aparece
brindando datos sobre la adopción de reformas contables y
financieras en países en desarrollo.

Desarrollo de portales de transparencia y herramientas de

visualización de datos: La creciente disponibilidad de plataformas
electrónicas accesibles, con información financiera y presupuestaria
comprensible, ampliará la transparencia, promoverá la participación
ciudadana y permitirá la formación de un juicio fundado sobre la
credibilidad de la administración pública y sus cuentas.

Todos los planteos anteriores llevan a un lugar común, aunque

no por eso menos real. Como la vida misma, la contabilidad del
Sector Público tiene ahora y por delante desafíos y buenas
oportunidades. El quid de la cuestión consiste en ponerles cara a
unos y sacar ventajas de las otras. La constante actualización de las
normas contables y financieras para darles la forma de representar
adecuadamente las nuevas realidades, junto con la adopción de
tecnologías avanzadas y la continua capacitación del personal, son
fundamentales para fortalecer la gestión financiera del gobierno y la
confianza pública.

VIII.9. Conclusiones y reflexiones.

El capítulo transcurrido ha dado cabida a la funcionalidad del

sistema de contabilidad gubernamental para capturar, procesar y

185
presentar información económica y financiera de las entidades
públicas. Este sistema, liderado por la CGN, se integra con principios,
órganos, normas y procedimientos técnicos. Esta estructuración hace
posible registrar sistemáticamente las transacciones económico-
financieras que afectan, o puedan llegar a afectar, el patrimonio de
las jurisdicciones y entidades públicas, producir información para la
toma de decisiones y facilitar el control y la auditoría.

La contabilidad pública utiliza cuentas patrimoniales y de

resultados, aplicando principios de contabilidad generalmente
aceptados para el Sector Público. La producción informativa del
sistema son diversos estados contables-financieros, como el de
situación patrimonial, el de recursos y gastos, y la cuenta de ahorro-
inversión-financiamiento. Recientemente, se han adoptado
estándares internacionales y un nuevo plan de cuentas contables
para mejorar la calidad y la transparencia de la información financiera
del Sector Público.

Los principios contables aplicados comprenden los conceptos

de entidad, ente en actividad, ejercicio contable, valuación al costo y
prudencia, entre otros. La información contable debe ser útil,
oportuna, representativa, veraz, confiable, objetiva, verificable,
homogénea y racional, todo ello para satisfacer las necesidades de
gestión y de análisis por parte de los usuarios interesados en la
administración pública.

La tecnología contable ha recorrido un largo camino. Empezó

hace 6000 años, en la Mesopotamia del Cercano Oriente, con una
tablilla de arcilla fresca y una varilla puntiaguda. Dio un gran salto
cuando estuvieron disponibles las hojas encuadernadas, la caligrafía
y la imprenta. En el vertiginoso avance tecnológico fueron

186
apareciendo las máquinas de contabilidad, las computadoras y los
programas informáticos para correrlos en ellas, y el
perfeccionamiento en las cualidades de seguridad y transparencia
que significa la blockchain. En ciencia nunca está dicha la última
palabra, pero es el tiempo de la Inteligencia Artificial con su
inconmensurable capacidad de exploración, para encontrar la
respuesta a requerimientos informativos, y de realización de
procesos registrales, entre otros. En todo el trayecto evolutivo de la
tecnología, el sino y el gen de la contabilidad no han cambiado: ser
un sistema de información que contribuye a la toma de decisiones y
a cimentar la fe pública sobre las transacciones económico-
patrimoniales de las organizaciones estatales y privadas.

187
 Capítulo IX
RÉGIMEN DE COMPRAS Y CONTRATACIONES
“Lope: Pero en aqueste contrato
hallo un engaño.
Don Diego: No es trato
que a nadie pueda engañar.” Francisco de Rojas Zorrilla

IX.1. Teoría general de los contratos públicos.

La teoría del contrato administrativo es hija de una resolución
adoptada por el Consejo de Estado Francés el 6 de febrero de 1903,
en el marco de un reclamo formulado por un particular para que se le
abone la compensación prometida por la administración pública a
todo cazador de serpientes por cada uno de los reptiles que elimine.
El Consejo estimó que la propuesta de la administración configuraba
un contrato verbal y dado que tenía por objeto la prestación de un
servicio público entendió que debía ser considerado de naturaleza
administrativa y, por lo tanto, de conocimiento de la jurisdicción
contencioso administrativa. A partir de allí, la noción de servicio
público empezó a obrar de parteaguas entre los contratos
administrativos y los contratos civiles.
El criterio clasificador del Consejo de Estado fue y vino a lo
largo de la primera mitad del siglo XX, volcándose una vez hacia el
lado de las cláusulas exorbitantes para luego volver a dar primacía a
la noción de servicio público.
La doctrina mayoritaria francesa fue conformándose alrededor
de la idea de que hay contrato administrativo tanto cuando su objeto
sea la prestación de un servicio público como cuando el acuerdo
contenga prerrogativas a favor de la Administración, de carácter tan
extraordinario o exorbitante, que -de estar insertas en un contrato de
derecho común- lo tornarían nulo.

188
 El concepto que prevalece en la República Argentina lo resume
acertadamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su fallo
“Dulcamara S.A. c/ENTEL”, cuando dice que “…los contratos
administrativos constituyen una especie dentro del género de los
contratos, caracterizados por elementos especiales, como que una
de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal, que su
objeto está constituido por un fin público o propio de la administración
y que llevan insertas explícita o implícitamente cláusulas exorbitantes
del derecho privado".
IX.2. El sistema de contratación en el Sector Público Nacional.
Las contrataciones de bienes, servicios, obras, concesiones,
locaciones, entre otros objetos, comportan un sistema conexo a los
sistemas de administración financiera de la Ley N° 24.156. Los
procesos de producción y provisión públicas requieren de recursos
financieros y de recursos reales (humanos y materiales). Las
contrataciones de bienes y servicios son operaciones administrativas
concurrentes a la obtención de recursos materiales, que son, en la
mayoría de los casos, insumos para un proceso de producción
pública.
El sistema de contrataciones imperante en la mayor parte del
Sector Público Nacional está organizado en función del criterio de
centralización de las políticas y de las normas y de descentralización
de la gestión operativa. Los órganos del sistema y sus respectivas
actividades son:
• La Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), es la rectora
del sistema, y a ella le han sido asignadas las funciones de
proponer políticas de contrataciones y de organización del
sistema, proyectar normas legales y reglamentarias, dictar
normas aclaratorias, interpretativas y complementarias,

189
 elaborar el pliego único de bases y condiciones generales,
diseñar e implementar un sistema de información, ejercer la
supervisión y la evaluación del diseño y operatividad del
sistema de contrataciones y aplicar las sanciones previstas
en el reglamento; y

• Las unidades operativas de contrataciones, que funcionan

en las jurisdicciones y entidades del Sector Público
Nacional, son las encargadas de la gestión de las
contrataciones.

El marco jurídico básico del sistema de contrataciones proviene

del Decreto Delegado N° 1023/2001, dictado a raíz de la
transferencia de facultades que el Congreso de la Nación le hizo al
Poder Ejecutivo a través de la Ley N° 25.414. De acuerdo con ese
régimen, toda contratación de la Administración Nacional se rige por
el derecho administrativo, salvo que de ella o de sus antecedentes
surja que está sometida a un régimen jurídico de derecho privado. Su
aplicación es obligatoria para los procedimientos de contratación en
los que sean parte las jurisdicciones y entidades comprendidas en el
inciso a) del artículo 8º de la Ley Nº 24.156.
La gestión de las contrataciones está rodeada de ciertos
principios generales, no faltando los clásicos de:
a) Promoción de la concurrencia de interesados y de la
competencia entre oferentes.
b) Transparencia en los procedimientos.
c) Publicidad y difusión de las actuaciones.
d) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes.
En resumidas cuentas: publicidad, concurrencia, competencia,
claridad y trato igualitario.

190
 Figura 6. Principios de la contratación pública. Fuente: ONC

El cuerpo normativo aprobado por el prenotado Decreto N°

1023/2001 se aplica a los contratos de:
a) Compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría,
alquileres con opción a compra, permutas, concesiones de uso de
los bienes del dominio público y privado del Estado Nacional.
b) Obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones
de servicios públicos y licencias.
Las cuestiones de interpretación relativas a la formalización y
ejecución de las contrataciones comprendidas se resolverán con
arreglo a las disposiciones del Decreto N° 1023/2001, las de su
reglamentación, las normas que se dicten en su consecuencia, los
Pliegos de Bases y Condiciones y al contrato o la orden de compra
según corresponda.
También se hace un lugar para exponer a los contratos que no
están incluidos en sus términos. Aparecen enlistados:
a) Los de empleo público.
b) Las compras por caja chica.

191
 c) Los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de
derecho público internacional, con instituciones multilaterales de
crédito, los que se financien total o parcialmente con recursos
provenientes de esos organismos, sin perjuicio de la aplicación de
las disposiciones del régimen cuando ello así se establezca de
común acuerdo por las partes en el respectivo instrumentó que
acredite la relación contractual, y las facultades de fiscalización
sobre ese tipo contratos que la Ley Nº 24.156 y sus modificaciones
confiere a los organismos de control.
d) Los comprendidos en operaciones de crédito público.
e) Los destinados a obtener la prestación de servicios
profesionales y/o logísticos cuya ejecución deba concretarse en el
exterior del país y se encuentren destinados a la defensa de la
República Argentina ante tribunales judiciales o arbitrales,
extranjeros o internacionales, en aquellos casos en los que la
República Argentina se encuentre sujeta a la jurisdicción de
aquellos.
El régimen presta atención a las recomendaciones de las
convenciones internacionales de lucha contra la corrupción. En tal
orden de ideas, manda a fulminar con el rechazo, sin más trámite, a
la propuesta u oferta, en cualquier estado de la licitación, o a disponer
la rescisión de pleno derecho del contrato, cuando se comprobare
que un oferente o un adjudicatario ha dado u ofrecido dinero o
cualquier dádiva a cambio de que:
a) Funcionarios o empleados públicos, con competencia referida
a una licitación o contrato, hagan o dejen de hacer algo relativo a
sus funciones.

192
 b) O para que hagan valer la influencia de su cargo ante otro
funcionario o empleado público con la competencia descripta, a fin
de que éstos hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones.
c) Cualquier persona haga valer su relación o influencia sobre un
funcionario o empleado público con la competencia descripta, a fin
de que éstos hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones.
El procedimiento de la contratación administrativa se despliega
en fases o etapas, sobre las cuales hay un corriente de opinión que
las considera independientes o separadas y otra contraria que las
visualiza como coligadas. El régimen normativo exige, para algunas
de ellas, el dictado de un acto administrativo con los requisitos de la
Ley N° 19.549, como medida de perfeccionamiento jurídico. La
aprobación de los pliegos de bases y condiciones, junto al llamado o
convocatoria, constituye una de esas etapas. En esos documentos
suele aparecer lo que naturaliza a la contratación administrativa, que
es la presencia de prerrogativas o “supremacías” a favor de la
administración contratante.
El criterio rector para la selección del cocontratante en los
procesos competitivos es que la adjudicación vaya hacia la oferta
elegible y admisible que resulte más conveniente para el organismo
contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del
oferente y demás condiciones de la oferta. Cuando se trate de la
compra de un bien o de la contratación de un servicio estandarizado
o de uso común, cuyas características técnicas puedan ser
inequívocamente especificadas e identificadas, se entenderá, en
principio, como oferta más conveniente, la de menor precio.
El principio de concurrencia de ofertas no deberá ser restringido
por medio de recaudos excesivos, severidad en la admisión de
ofertas o exclusión de estas por omisiones intranscendentes,

193
debiéndose requerir a los oferentes incursos en falta las aclaraciones
que sean necesarias, dándoseles la oportunidad de subsanar
deficiencias insustanciales, no pudiendo alterar los principios de
igualdad y transparencia.
La comprobación de que en un llamado a contratación se
hubieran omitido los requisitos de publicidad y difusión previa, en los
casos en que la norma lo exija, o formulado especificaciones o
incluido cláusulas cuyo cumplimiento sólo fuera factible por
determinado interesado u oferente, de manera que el mismo esté
dirigido a favorecer situaciones particulares, dará lugar a la
revocación inmediata del procedimiento, cualquiera fuere el estado
de trámite en que se encuentre, y a la iniciación de las actuaciones
sumariales pertinentes.
Toda persona que acredite fehacientemente algún interés,
podrá en cualquier momento tomar vista de las actuaciones referidas
a la contratación, con excepción de la información que se encuentre
amparada bajo normas de confidencialidad, desde la iniciación de las
actuaciones hasta la extinción del contrato, exceptuando la etapa de
evaluación de las ofertas. La negativa infundada a dar vista de las
actuaciones se considerará falta grave por parte del funcionario o
agente al que corresponda otorgarla. La vista del expediente no
interrumpirá los plazos.
Los contratos quedarán perfeccionados en el momento de
notificarse la orden de compra o de suscribirse el instrumento
respectivo, en los plazos y con las modalidades que determine la
reglamentación.
El régimen admite la utilización del formato y la firma digital para
la realización de las contrataciones, utilizando los procedimientos de
selección y las modalidades que correspondan. Los documentos

194
digitales firmados digitalmente tendrán el mismo valor legal que los
documentos en soporte papel con firma manuscrita, y serán
considerados como medio de prueba de la información contenida en
ellos.
La selección del cocontratante para la ejecución de los
contratos comprendidos en el régimen se hará, por regla general,
mediante licitación pública o concurso público. Corresponderá
hacerlo por licitación pública cuando el criterio de selección se apoye
primordialmente en factores económicos. En cambio, la vía del
concurso público estará habilitada para situaciones en las cuales los
factores no económicos sean gravitantes a la hora de seleccionar al
cocontratante.
También puede buscarse a la persona del cocontratante
mediante subasta pública, licitación o concursos privados, o
contratación directa. En particular, la contratación directa procederá
en los supuestos que se describen más abajo. La descripción de cada
hipótesis está iniciada con un título que resume su esencia.
✓ “Imposibilidad y monto menor”. Cuando de acuerdo con
la reglamentación no fuere posible aplicar otro
procedimiento de selección y el monto presunto del contrato
no supere el máximo que fije la reglamentación.

✓ “Notoria capacidad”. La realización o adquisición de obras

científicas, técnicas o artísticas cuya ejecución deba
confiarse a empresas, artistas o especialistas que sean los
únicos que puedan llevarlas a cabo, lo cual deberá estar
fundamente ponderado. Estas contrataciones deberán
establecer la responsabilidad propia y exclusiva del

195
 cocontratante, quien actuará inexcusablemente sin relación
de dependencia con el Estado Nacional.

✓ “Exclusividad”. La contratación de bienes o servicios cuya

venta fuere exclusiva de quienes tengan privilegio para ello
o que sólo posea una determinada persona física o jurídica,
siempre y cuando no hubieran sustitutos convenientes.
Cuando la contratación se fundamente en esta disposición
deberá quedar documentada en las actuaciones la
constancia de tal exclusividad mediante el informe técnico
correspondiente que así lo acredite. Para el caso de bienes,
el fabricante exclusivo deberá presentar la documentación
que compruebe el privilegio de la venta del bien que elabora.
La marca no constituye de por sí causal de exclusividad,
salvo que técnicamente se demuestre la inexistencia de
sustitutos convenientes.

✓ “Doble fracaso”. Cuando una licitación o concurso hayan

resultado desiertos o fracasaron dos veces, después de
haber insistido en el llamado con nuevos Pliegos de Bases
y Condiciones Particulares.

✓ “Urgencia o emergencia”. Cuando probadas razones de

urgencia o emergencia que respondan a circunstancias
objetivas impidan la realización de otro procedimiento de
selección en tiempo oportuno, lo cual deberá ser
debidamente acreditado en las respectivas actuaciones, y
deberá ser aprobado por la máxima autoridad de cada
jurisdicción o entidad.

196
✓ “Secreto”. Cuando el Poder Ejecutivo Nacional haya
declarado secreta la operación contractual por razones de
seguridad o defensa nacional, facultad de uso excepcional e
indelegable.

✓ “Antieconomicidad”. Cuando se trate de reparaciones de

maquinarias, vehículos, equipos o motores cuyo desarme,
traslado o examen previo sea imprescindible para
determinar la reparación necesaria y resultare más oneroso
en caso de adoptarse otro procedimiento de contratación.
No podrá utilizarse la contratación directa para las
reparaciones comunes de mantenimiento de tales
elementos.

✓ “Interadministrativo”. Los contratos que celebren las

jurisdicciones y entidades del Estado Nacional entre sí o con
organismos provinciales, municipales o del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como así también con
las empresas y sociedades en las que tenga participación
mayoritaria el Estado, mientras sea su objeto la prestación
de servicios de seguridad, logística o de salud. En estos
casos, estará expresamente prohibida la subcontratación
del objeto del contrato.

✓ “Universidades Nacionales”. Los contratos que celebren

las jurisdicciones y entidades del Estado Nacional con las
Universidades Nacionales.

✓ “Efectores sociales”. Los contratos que, previo informe al

Ministerio de Desarrollo Social, se celebren con personas
humanas o jurídicas que se hallaren inscriptas en el Registro

197
 Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía
Social, reciban o no financiamiento estatal.

✓ “Estado locatario”. La locación de inmuebles, en los casos

en los que las jurisdicciones y entidades comprendidas en el
inciso a) del artículo 8° de la Ley N° 24.156 y sus
modificaciones, actúen como locatarios.

Como tributo a los principios de concurrencia y competencia, el

reglamento ordena aceptar, en las contrataciones directas en las que
corresponda efectuar invitaciones, las ofertas de quienes no
hubiesen sido invitados a participar.
TEORÍA Y PRÁCTICA O NORMA Y REALIDAD.
Un ejemplo de la práctica real en materia de contrataciones administrativas aparece en un
trabajo de investigación elaborado por el medio electrónico “el auditor.info” sobre la base de un informe
de la Sindicatura General de la Nación, realizado con motivo del recambio presidencia ocurrido el
10/12/2023. “En la lectura de datos del informe de SIGEN se comprueba que en 15 organismos
relevados la licitación pública representa menos del 10% de las operaciones, y sólo en 14 supera el
80%. En seis jurisdicciones, la contratación directa representó más del 80% de las compras. Y para la
modalidad de legítimo abono, solo en una dependencia estatal, nos referimos al Fondo Nacional de las
Artes, fue utilizado en más del 80% de las adquisiciones. De las 108 jurisdicciones, 52 realizaron
compras en dólares, siendo la contratación directa con el 48% el modo más utilizado, seguido por la
licitación pública con 39%, la licitación privada 10% y apenas 3% para abono legítimo. En 10
jurisdicciones, el 100% de las operaciones de compra en dólares se hicieron mediante contratación
directa, entre las que se destacan la Jefatura de Gabinete de Ministros, el ex Ministerio de Obra Pública
y el ex Ministerio de Transporte. En cuanto al abono legítimo, sólo en el ex Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación representó más del 90% de las contrataciones”.
Fuente: el auditor.info disponible en la web.

IX.3. La actividad contractual en la inversión pública.

La realización real de las inversiones públicas está precedida
de formulaciones proyectivas, evaluaciones, decisiones, actos y
procedimientos administrativos. En el marco presupuestario, esas
inversiones son clasificadas, desde el punto de vista del objeto del
gasto, como “Inciso 4 – Bienes de uso”. Esta clasificación aplica a
“…la adquisición o construcción de bienes de capital que aumentan

198
el activo del Sector Público en un período dado siendo estos los
bienes físicos, construcciones y/o equipos que sirven para producir
otros bienes o servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos
se hace, tienen una duración superior a un año y están sujetos a
depreciación. Incluye, asimismo, los activos intangibles y los gastos
generados por la adquisición y construcción de bienes de uso propios
y aquellos adquiridos o construidos para ser transferidos a terceros
(Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público
Nacional, 2016).
La inversión pública nacional está sistematizada por la Ley N°
24.354. Esta ley trae dos definiciones estructuradoras: una es la de
“Inversión Pública Nacional” y la otra de “Proyecto de Inversión
Pública”.
Inversión Pública Nacional: Es la aplicación de recursos a la
compra, construcción o realización de todo tipo de activos y de
actividades que incrementen el patrimonio registrable o inventariable
de los organismos que integran el Sector Público Nacional, con el fin
de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la
capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.
Proyecto de Inversión Pública: Toda actividad del Sector Público
Nacional, que implique la realización de una inversión pública.
IX.3.1. Obra pública
Entre las actividades implicadas en la ejecución de un proyecto
están los procedimientos administrativos que se ponen en marcha
para adquirir o construir los bienes de capital. Los procedimientos
administrativos reflejan principalmente la actividad contractual del
Estado. Según el caso, la actividad contractual estará regida por el
Decreto Delegado N° 1023/2001 y el Decreto N° 1030/2016
(suministros y servicios) o por la Ley N° 13.064 (obra pública). Esta

199
última norma es la que mejor cuadra para regular la actividad
contractual en objetos abarcados por la definición de inversión
pública que provee la Ley N° 25.354, ya que establece los
procedimientos para la contratación de construcciones, trabajos y
servicios de industria. Un reglamento de la Ley N° 13.064, el Decreto
Nº 19.324/1949, da más detalles de estos conceptos de la siguiente
manera:
➢ Construcciones: obras viales, portuarias, diques, edificios,
construcciones especiales para obras y servicios públicos,
líneas telefónicas y telegráficas, aeródromos, monumentos,
perforaciones, replanteos, plantaciones, etc., y todo trabajo
principal o suplementario inherente a la materia.
➢ Trabajos: obras de ampliación, reparación y/o conservación de
bienes inmuebles y dragado, balizamiento y relevamiento, etc.
➢ Servicio de industria: organización e instalación de servicios
industriales (v.gr.: talleres, fábricas, usinas, etc.).
IX.3.2. Asociación Público Privada (APP).
La APP o PPP (por sus siglas en inglés) es un acuerdo a
mediano o largo plazo entre el Estado y una empresa del Sector
Privado que se aplica a proyectos relacionados con la infraestructura
vial o ferroviaria, la generación, transporte y distribución de energía y
la provisión de agua potable, entre otras obras de gran envergadura.
Una característica particularmente distintiva de esta modalidad de
contratación es que el Sector Privado contratista queda ligado al
compromiso de participar en la financiación de las obras y al de tener
un importante rol en el mantenimiento y desarrollo de los proyectos
en sus diferentes fases.
En Argentina, el marco normativo sobre APP tiene como
antecedentes al Decreto N° 1299/2000 y al Decreto N° 967/2005.

200
Como consecuencia del cambio operado en las condiciones de la
economía internacional con respecto a las que rodearon el dictado
de los mencionados decretos, en 2017 vieron la luz la Ley N° 27.238
y su reglamentación provista por el Decreto N° 118. A diferencia del
instrumental legal anterior, este excluye o limita el llamado ius
variandi a favor del Sector Público, un tipo de cláusula exorbitante
que normalmente otorga al Estado la facultad de modificar de manera
unilateral el contrato, y la prescripción que desconoce al contratista
privado el derecho de invocar el incumplimiento del Estado para
suspender sus prestaciones (la exceptio non adimpleti contractus),
entre otros renunciamientos de clásicas prerrogativas estatales.
A partir de esta ley, “.... los contratos de participación público-
privada deberán contener las siguientes previsiones: el equitativo y
eficiente reparto de aporte y riesgos entre las partes del contrato,
contemplando al efecto las mejores condiciones para prevenirlos,
asumirlos o mitigarlos, de modo tal de minimizar el costo del proyecto
y facilitar las condiciones de su financiamiento, incluyendo, entre
otras, las consecuencias derivadas del hecho del príncipe, caso
fortuito, fuerza mayor, alea económica extraordinaria del contrato y la
extinción anticipada del contrato” (artículo 9°).
Los contratos de APP tienen detractores y favorecedore en
todo el mundo. En general, han sido mayoría las opiniones
desfavorables. Países de la región han tenido experiencias negativas
con el uso de esta modalidad. Las críticas más reiteradas hacia la
modalidad APP hacen mención de: a) costos reales muy mayores
que los presupuestados; b) deficiente evaluación y consideración de
los efectos ambientales; c) demoras sensibles en el cumplimiento del
plan de inversiones; d) falta de suficiente transparencia; e)
contrataciones y adicionales difíciles de negociar e implementar; f)

201
escasa o nula rendición de cuentas, todo lo cual la expone a grandes
riesgos de alto impacto.
Otras actividades involucradas en la inversión pública son las
evaluaciones que se manifiestan antes y después de las decisiones
de inversión y de los procedimientos de contratación. De acuerdo con
la oportunidad de realización, las evaluaciones pueden ser
calificadas como ex ante y ex post.
Los títulos que se muestran a continuación corresponden a la
información mínima requerida por la Dirección Nacional de
Inversiones Públicas en relación con la formulación y evaluación ex
ante de los proyectos de inversión:
1. Necesidad a satisfacer o la problemática a solucionar con el
proyecto de inversión presentado.
2. Objetivo del proyecto.
3. Producto, servicio y/o capacidad prestacional que brindará el
proyecto una vez finalizado.
4. Alternativas consideradas para satisfacer la necesidad o resolver
la problemática planteada.
5. Justificación de la alternativa elegida.
6. Descripción técnica / características de la inversión física.
7. Vida útil.
8. Cobertura territorial, beneficiarios directos e indirectos del
proyecto.
9. Dificultades o riesgos significativos (sociales, institucionales,
legales, ambientales, etc.) asociados al desarrollo del proyecto.
10. Costos de operación y mantenimiento.
11. Autorización de autoridad ambiental.
12. Evaluación. Indicadores cuali-cuantitativos.
13. Evaluación. Indicadores económicos.

202
 En los estudios previos de factibilidad de los proyectos de
inversión se calculan indicadores cuali-cuantitativos e indicadores
económicos.
Por otra parte, controles o evaluaciones ex post implican en
orden secuencial:
1. Medición de los resultados.
2. Comparación de los resultados con los objetivos, con ponderación
de los desvíos.
3. Interpretación y propuesta de correcciones o mejoras.

UN PASO INDISPENSABLE PARA LAS DECISIONES DE INVERSIONES PÚBLICAS.

Evaluar es poner valor a alguna cosa. En el proceso de evaluación se recolecta, sistematiza y analiza
información y con esas tareas cumplidas se pueden obtener y calcular variables cuantitativas (precios,
costos, rentabilidades) y poner en evidencia factores cualitativos. Las variables y factores se pueden
combinar de diferentes modos para determinar indicadores. Un indicador representa de manera simplificada
una situación dada en el marco de un sistema mayor y generalmente complejo. La forma más común de
indicador es un estadístico, número, ratio o tasa. Los indicadores sobre inversiones públicas sirven para
ampliar el campo informativo en el que se asienta la toma de decisiones, al incorporar un estimador del
valor social o del impacto esperado como consecuencia de la implementación del proyecto en estudio. Esos
indicadores, en concurso con otros métodos o técnicas de evaluación, ayudan a formular propuestas
fundadas, a adoptarlas, a hacer un seguimiento de ellas y a medir y comparar los resultados que se generan
a raíz de la ejecución de los proyectos aceptados. Para cierta categoría o estrato de proyecto (monto alto),
la evaluación suma indicadores cuali-cuantitativos, indicadores económicos y métodos o técnicas. Estos
últimos implican un análisis integral del proyecto de inversión, generalmente del tipo costo-beneficio (social),
pero que también puede ser del tipo costo-efectividad. He aquí un cuadro ilustrativo de la variedad de
formas que pueden asumir los métodos o técnicas de análisis.

Fuente: Guía General de Evaluación de Proyectos de Inversión, Dirección Nacional de Inversiones

Púbicas, 2020.

203
IX.4. La subasta en la economía del Sector Público.
Suena a una rareza acordar en este capítulo, dedicado a un
sistema conexo a los sustantivos de administración financiera, un
tratamiento particularizado al procedimiento de subasta. La mención
especial estaría justificada por el hecho de que los estudios sobre los
efectos económicos del procedimiento en cuestión merecieron, en el
año 2020, la atención de la Academia Sueca de Ciencias. Nuestra
experiencia sensorial con el mundo de las subastas nos ha dejado
grabadas las imágenes de un recinto o una sala (puede ser una
carpa) en la que se ha congregado gente para participar de un acto
de venta de objetos, bienes o mercaderías, haciendo ofertas en
competencia por ellos “a viva voz”, y que el desarrollo de esas
reunión y competencia está conducido por una persona con la
profesión u oficio de martillero o rematador, quien cierra el proceso
de puja declarando ganador de ella a la propuesta de mejor valor. La
subasta o remate es un procedimiento al que recurren jueces y otras
autoridades públicas para poner a la venta bienes embargados,
incautados, decomisados o abandonados en un depósito oficial. Pero
este método o práctica mercantil ha generado a su alrededor una
teoría económica, de la cual han surgido aplicaciones prácticas. Se
trata de la teoría de subasta, cuyo campo de estudios incluye temas
tales como el diseño eficiente de subasta, estrategias de oferta
óptima y de equilibrio y la comparación de ingresos.
En general, se puede hablar de subastas tanto cuando se trata
de la venta de un bien al mejor postor entre varios interesados en
hacerse de él, como cuando el objetivo sea la adquisición de un bien
o de un servicio. En el Diccionario de la lengua española-Real

204
Academia Española figuran los dos casos como acepciones de la
palabra “subasta”.
Si bien hay registros históricos de la venta al mejor postor de
mercaderías y personas en la Babilonia del siglo VI antes de Cristo,
fueron los romanos de la antigüedad quienes perfeccionaron el
procedimiento e inventaron la palabra para designarlo (ex auctionibus
hastae, locución que se redujo a sub hasta, “bajo la lanza”). Y lo
utilizaron -entre otras cosas- para poner a la venta su propio imperio.
El documento más antiguo sobre una subasta realizada en la
geografía actual de la República Argentina es un Acta del Cabildo,
Justicia y Regimiento, datada el 9 de abril de 1589. Allí se deja
constancia de la adjudicación en remate al vecino García Hernández
del cuidado de las vacas y bueyes de la ciudad, por haber hecho la
propuesta más baja. Con la jerga técnica de hoy, lo que se hizo
entonces fue una “subasta inversa”.
En ocasiones, y en el área de influencia del derecho
administrativo, las palabras “subasta”, “remate” y “licitación”
funcionan como términos operativamente intercambiables. De hecho,
la etimología más aplicada a la voz “licitación” (de raíz latina) es la de
“poner en subasta”.
LA SUBASTA DE ROMA.
Es el título de una novela histórica de Alberto Monterroso (Editorial Almuzara, Madrid, 2023).
Tras el asesinato del emperador Lucio Aurelio Cómodo en el año 192 DC, se produce la llegada al poder
de Pértinax, uno de sus generales de confianza, antiguo comandante de Marco Aurelio, y después de
la muerte del militar romano devenido emperador, a los 87 días de iniciado su reinado, vendrá la
“Subasta del Imperio”. Fue en el 193 y el ganador de la puja (auctio, “a viva voz”) resultó ser un tal
Marcus Didius Juliannus, que apenas pudo aprovecharlo por dos meses. La misma guardia pretoriana
que llevó a remate el cargo de Imperator terminó asesinándolo a los 66 días de su entronización. Con
el paso del tiempo, la voz subasta quedó en el vocabulario de palabras de la lengua castellana y auction
en el de la inglesa, pero se refieren a la misma cosa.
Fuente: Culturalia, blog, disponible en la web.

IX.5. Teoría de la subasta.

205
 El “Premio Sveriges Riksbank en la Ciencia Económica en
Memoria de Alfred Nobel”, más conocido como “Premio Nobel de
Economía”, fue discernido en el año 2020 a favor de los
estadounidenses Paul R. Milgrom y Robert B. Wilson, profesores de
la Universidad de Stanford, por sus estudios en el campo de la teoría
de subastas. En comunicaciones por videoconferencia y por la red
social Twitter (ahora denominada “X”), la Academia Sueca de
Ciencias anuncia los nombres de los galardonados y fundamenta la
distinción que ha conferido, afirmando que "Las subastas afectan
nuestra vida diaria y los ganadores del Nobel de Economía de este
año han mejorado la teoría de las subastas e inventado nuevos
formatos de subastas para beneficio de los vendedores,
compradores y contribuyentes de todo el mundo”. En efecto, los
trabajos de Wilson sobre la materia se remontan a las décadas de
1960 y 1970, con los cuales ha tomado forma una teoría de subasta
de objetos con un valor común. Esta teoría muestra cómo postores
racionales tienden a colocar ofertas por debajo de su mejor
estimación porque están preocupados por la «maldición» del
ganador, esto es, pagar demasiado e incurrir en pérdidas, y que los
problemas provocados por esa «maldición» son más grandes cuando
unos pujadores o postores tienen mejor información que otros. Por
su parte, Milgrom formuló en la década de 1980 una teoría más
general de las subastas, que no solo permite valores comunes, sino
también valores privados que varían de uno a otro postor, y demostró
que un cierto formato dará al vendedor un ingreso mayor cuando los
pujadores aprendan más sobre los valores estimados por los otros
competidores durante el concurso.
Los estudios teóricos y las propuestas de aplicaciones
prácticas de los profesores laureados y de otros economistas se han

206
utilizado realmente para la realización de subastas de propiedades o
derechos estatales, a través de las cuales las autoridades públicas
han sacado a la venta, por ejemplo, licencias de uso de frecuencias
de radio, ondas de televisión, señales satelitales y bandas de
telefonía móvil.
El derecho positivo de la contratación administrativa en el
Sector Público Nacional de la República Argentina admite la
procedencia de la subasta pública en los casos de “Compra de bienes
muebles, inmuebles, semovientes, incluyendo dentro de los primeros
los objetos de arte o de interés histórico” y de “Venta de bienes de
propiedad del Estado Nacional” (Reglamento del Decreto Delegado
N° 1023/2001, Decreto N° 1030/2016, artículo 11). Ya en el texto
original de la Ley N° 13.064, sancionada en 1947, se planteaba la
acción de “…sacar una obra pública a remate…”. La modificación de
esa ley por su similar N° 26.619 ha traído el cambio de la palabra
“remate” por la expresión “licitación pública”.
En todo el mundo, el Estado es uno de los agentes más
importantes en el desarrollo de las subastas, en los roles de vendedor
y de comprador. Existen estudios teóricos que hacen el abordaje de
este último papel del Estado como de “subasta inversa”. En los
reglamentos y prácticas del Sector Público, hay normas y evidencias
de subastas inversas presenciales y las hay también de virtuales, a
distancia o electrónicas, en las que la puja entre los oferentes
aparece mediada por la tecnología de la información y las
comunicaciones. En ambos casos (presencial y virtual), la esencia
del procedimiento es la misma: que los proveedores o contratistas
vayan presentando, durante un plazo determinado, ofertas cada vez
más bajas.

207
 En particular, las subastas inversas electrónicas (online reverse
auctions) han reportado diversos beneficios allí donde fueron
implementadas para las compras públicas. Esas ventajas o
beneficios se traducen en mayor transparencia de los procesos,
mayores grados de concurrencia y competencia, menores costos de
transacción para las dos partes involucradas (organismo estatal y
contratistas), un mayor “valor por el dinero empleado” (value for
money) a favor de la entidad estatal compradora y, en definitiva, una
más eficiente asignación de los recursos. Sin embargo, el
procedimiento -como cualquier otro en el que aparecen
comprometidos fondos públicos- no está exento de riesgos, cuya
consumación puede tornar ilusorios los beneficios antes comentados.
IX.6. Compras y contrataciones sostenibles.
La sostenibilidad de las compras y contrataciones públicas es
una meta específica de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Más específicamente, la meta 7 del ODS 12. Este último procura
“Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles”,
mientras la acción correspondiente se dirige a “Promover prácticas
de contratación pública que sean sostenibles, de conformidad con las
políticas y prioridades nacionales”. El concepto de Consumo y
Producción Sostenibles ha sido definido como:
“… el uso de servicios y productos relacionados que responden
a las necesidades básicas y ofrecen una calidad de vida mejor, a la
vez que se minimiza el uso de recursos naturales y de materiales
tóxicos, así como las emisiones de los residuos y los contaminantes
durante el ciclo de vida del servicio o el producto, con el objeto de
evitar poner en peligro las necesidades de las generaciones futuras.”
(Acordado en Simposio de Oslo, 1994). Por su lado, la Contratación
Pública Sostenible (CPS) implica la compra de bienes o contratación

208
de servicios considerando criterios de sostenibilidad económicos,
sociales y ambientales. La incorporación de criterios sostenibles en
los procesos de selección, representa una oportunidad de influir de
manera significativa en el mercado y fomentar así la producción y el
suministro de bienes y servicios sostenibles En otra palabras, la
contribución positiva de la meta 7 a su ODS 12 requiere la
consumación de procesos de adquisición y utilización de los bienes,
servicios, trabajos e insumos por parte de los organismos públicos,
de manera que queden contemplados, simultáneamente, la
obtención de beneficios de eficiencia social para la organización
usuaria y para la comunidad y la economía, y la reducción
significativa de los impactos negativos sobre el ambiente. Las CPS
funcionan como una estrategia que articula armoniosamente la
relación entre consumo y producción.
Los beneficios de implementar una política de CPS no sólo
revisten una magnitud trascendente para los gobiernos, sino que
repercuten en las comunidades, promoviendo la conciencia
ambiental y social; la eficiencia y transparencia en la administración
pública; la reducción de costos asociados al uso de bienes y
servicios; la incorporación de innovación; el consumo responsable y
la valoración de mejoras sociales.
Mediante Disposición N° 50 de fecha 4 de diciembre de 2023,
la ONC ha aprobado un Manual de Compras Públicas Sostenibles,
presentándolo como un instrumento de información para promover y
facilitar la implementación de las CPS en las diversas jurisdicciones
y entidades del Sector Público Nacional. El documento incluye
comentarios sobre los conceptos fundamentales vinculados a las
CPS y propone un esquema de implementación gradual de las
políticas en la materia.

209
 El Manual recoge como antecedente la producción del Grupo
de Trabajo de Marrakech sobre compras públicas sostenibles. Allí
aparecen definidos ocho elementos que se deben tener en cuenta en
los países para implementar el enfoque de compras públicas
sostenibles i) aprendizaje de casos exitosos y uso de las compras
públicas como política para alcanzar objetivos fundamentales,
habilitación para la implementación y la mejora continua en los
sistemas de adquisiciones y en el desarrollo del ciclo de vida de los
productos y servicios; ii) diseño de un plan de implementación; iii)
diagnóstico de los últimos avances en materia de compras públicas;
iv) revisión legal; v) análisis de mercado; vi) plan de política pública
sobre compras públicas sostenibles; vii) capacitación, y viii)
implementación.

EL CÍRCULO DE LA ECONOMÍA SOSTENIBLE

El Proceso Marrakech (llamado así por la ciudad homónima de Marruecos) es una plataforma
dinámica global, con múltiples actores, que promueve y colabora con la implementación de políticas y
proyectos piloto sobre CSP y el desarrollo de un Marco de Programa a 10 años sobre consumo y
producción sustentable para apoyar iniciativas regionales y nacionales que también resulten
transicionales hacia una economía circular.
Fuente: División de Tecnología, Industria y Economía • Unidad de Consumo y Producción Sustentable
• www.unep.fr/pc.

IX.7. Los riesgos en las contrataciones públicas.

La contratación pública es una actividad económica principal de
los gobiernos y la más vulnerable al riesgo de fraude. En los países
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), las estadísticas existentes indican que la contratación del
Estado representa un 15% del PIB y una parte no despreciable de
esos recursos se pierden por acciones dolosas contra el interés
público. Las maniobras de fraude pueden estar presentes en

210
cualquiera de las fases del proceso de contratación: en la
preparación de la contrata, en la ejecución del contrato o en las dos
considerando el conjunto del proceso de contratación.
La completa transparencia, eficacia y eficiencia de
contrataciones públicas para ejecutar una obra u obtener un
suministro requiere tanto de un buen diseño de las cláusulas y
especificaciones técnicas del llamado, como de un activo y oportuno
control del fiel cumplimiento de las obligaciones contractuales.
La fase mejor regulada y más “visible al ojo ciudadano” de la
contratación pública es la del “llamado a cotizar”, también conocida
como “etapa de preparación del contrato”. Los esfuerzos normativos,
los estudios académicos y las prácticas de control se han centrado
en esta fase. De todo ese trabajo y experiencias ha surgido un
conjunto de requisitos a adoptar para que sea exitoso un llamado a
la contratación pública, a saber: a) contar con una base de datos de
proveedores y de los productos que ofrecen; b) establecer procesos
de licitación abiertos y transparentes para garantizar la concurrencia,
la competencia, el trato igualitario y la integridad de las conductas; c)
como lógico corolario de lo precedente, evitar la introducción de
requisitos en los pliegos del llamado que sólo puede cumplir uno o un
número reducido de potenciales postulantes (pliego dirigido-
selección artificiosa de oferentes); d) explicitar claramente en los
pliegos y condiciones del llamado los criterios de aceptación y
evaluación de las propuestas y los proponentes; e) estimar el costo
de la contratación o realizar el presupuesto oficial sobre bases
verificables, objetivas y realistas.
No obstante, los recaudos administrativos anteriores, aún es
posible que la contratación, en su etapa de preparación, sea
“infectada”, desde su exterior, por la colusión, la cartelización de

211
oferentes y otros “arreglos sectoriales”. La colusión entre empresas
suele verificarse en la forma de un acuerdo para presentar precios
elevados o para dejar desierta una convocatoria de modo de forzar
al organismo estatal a realizar compras de apuro a mayores precios.
Es menor el interés que ha recibido la etapa de cumplimiento
del contrato, la ejecución de las prestaciones a cargo del contratista
y el pago de éstas por parte del organismo estatal. En cuanto a esta
etapa, cada vez más las legislaciones sobre contrataciones públicas
introducen mecanismos de rendición de cuentas y de control de la
regularidad e integridad del proceso que dan mayor protagonismo y
participación activa a los licitadores, usuarios finales, medios de
comunicación y al público en general. Los avances en las tecnologías
de información y comunicación han permitido, para fines de gestión
y control, una fácil y rápida visualización de los hechos y actos
relevantes de una contratación y la concreción de nuevas formas de
interacción entre los postores y agentes responsables del gobierno.
Todos los riesgos prenotados acechan intensamente a la obra
pública. Hay un refrán, de circulación mundial, que le da mala
reputación a esta actividad estatal o gasto de capital del Sector
Público: “Donde hay cemento hay corrupción”. La corrupción en la
obra pública es un tema explosivo que ha hecho caer políticos y
gobiernos en cascada, como cuando salieron a la luz los generosos
sobornos que prodigó la constructora brasileña Odebrecht por 12
países de América Latina. La experiencia, en general, dicta la
decepcionante conclusión de que lo que se ha dado en los hechos, y
que probablemente vuelva a suceder, son verdaderas mascaradas o
simulacros de remate o puja. Mientras no se consigan medios legales
y técnicos capaces de generar una verdadera competencia de ofertas
y evitar su cartelización, conviene pensar en implantar mecanismos

212
de regulación y control que impidan los abusos en los precios, que
restrinjan severamente las posibilidades de otorgar anticipos
financieros y que certifiquen la ejecución real de los trabajos, en la
calidad exigida, como base para el nacimiento del derecho de los
contratistas a recibir sus pagos. En particular, para el riesgo de
colusión entre los proponentes, una entidad estatal puede mantener
en reserva su costo estimado de la contratación o presupuesto oficial
mientras se están recibiendo las ofertas y, después de cerrado este
proceso, hacerlo visible y utilizarlo para el análisis de razonabilidad y
conveniencia de las propuestas arrimadas. Existe alguna evidencia
de que la subasta electrónica, usando una plataforma de fácil
accesibilidad y amplia visibilidad, sería capaz de poner serios
obstáculos a la realización de actos de colusión o de disuadir a los
oferentes de intentarlos.
IX.8. Conclusiones y reflexiones.
Los procesos de producción y provisión públicas requieren de
recursos financieros y de recursos reales (humanos y materiales).
Las contrataciones de bienes de consumo y servicios son
operaciones administrativas concurrentes a la obtención de recursos
materiales, que -a su vez- son, en la mayoría de los casos, insumos
para un proceso de producción pública. También se llevan adelante
contrataciones administrativas para la realización de inversiones
públicas. Se trate de la obtención de bienes muebles, de elementos
de consumo, de servicios o de bienes de capital, el procedimiento
regla para la designación del contratista que los entregará es la
licitación pública. La regla admite excepciones (por ejemplo,
contrataciones directas) bajo determinadas circunstancias. Para que
la contratación administrativa cumpla a cabalidad sus propósitos
públicos es necesario que los bienes o servicios requeridos y las

213
inversiones proyectadas respondan a una planificación
objetivamente elaborada, se obtengan mediante actuaciones limpias,
que lleguen o se concreten en las oportunidades programadas y que
se pague por ellos el valor que realmente representan.
Jurídicamente hablando, los contratos administrativos
constituyen una especie dentro del género de los contratos,
caracterizados por elementos especiales, como que una de las
partes intervinientes es una persona jurídica estatal, que su objeto
está constituido por un fin público o propio de la administración y que
llevan insertas explícita o implícitamente cláusulas exorbitantes del
derecho privado.
La teoría de subasta se ocupa de los métodos, formatos o
diseños de procedimientos con los que el Estado o Sector Público,
actuando como comprador o vendedor, puede obtener el “mejor
valor” o “asignar eficientemente los recursos”, fomentando la mayor
concurrencia, competencia y transparencia posibles, de acuerdo con
las características del bien o servicio que es objeto de la transacción,
operación o contratación.
Los resultados de un estudio sobre la práctica de la
contratación pública en varios países revelan que el uso de nuevas
tecnologías de información y comunicación ha pasado a ser un
instrumento central de la promoción de la efectividad, economía y
transparencia en la contratación, ofreciendo un acceso fácil y en
tiempo real a la información, dando lugar a nuevas formas de
interacción entre los oferentes y funcionarios responsables del
gobierno y facilitando el control y seguimiento de la información sobre
contrataciones.

La sostenibilidad de las compras y contrataciones públicas es

una meta específica de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

214
En ese orden de ideas, la ONC, mediante Disposición N° 50, de fecha
4 de diciembre de 2023, ha aprobado un Manual de Compras
Públicas Sostenibles, presentándolo como un instrumento de
información para promover y facilitar la implementación de
contrataciones sujetas a ese requisito de calidad en las diversas
jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional.

215
 Capítulo X

EMPLEO PÚBLICO
“Se puede decir que no hay países subdesarrollados, sino mal gestionados”. Peter Drucker

X.1. Una aproximación al empleo público.

El empleo público en Argentina se refiere al trabajo remunerado
desempeñado por personas humanas en organismos centralizados
del Sector Público nacional, provincial o municipal, así como en
entidades descentralizadas y empresas estatales de esos gobiernos.
Este empleo puede abarcar una amplia gama de funciones y roles,
desde puestos administrativos y técnicos hasta cargos de dirección y
profesionales especializados.

El empleo público en Argentina, sea nacional, provincial o

municipal, para un organismo central o descentralizado o para un
establecimiento empresarial, tiene un cuadro normativo o
convencional que establece, básicamente, las condiciones de
contratación, los derechos laborales y los deberes de los empleados.
Ese cuadro contempla definiciones o negociaciones sobre salarios,
beneficios, horarios y modalidades de trabajo y estabilidad en el
empleo.

El Sector Público en Argentina emplea a una parte significativa

de la fuerza laboral del país. Mayormente, el agente estatal cumple
un papel ejecutor de la prestación de servicios públicos y
colaborativo, con diversos alcances de responsabilidad, en la
implementación de las políticas gubernamentales referidas a
educación, salud, seguridad social, infraestructura, entre otras.

216
X.2. El empleo público y su aspecto normativo.

En Argentina, el empleo público está regulado por una serie de

leyes, decretos y reglamentaciones que establecen las condiciones
de la relación de trabajo con el empleador Estado, como ser: los
requisitos e impedimentos para el ingreso, los derechos y
obligaciones de los empleados, las situaciones de revista, los
componentes de la retribución regular, el régimen disciplinario, las
causales de egreso, entre otras. Algunas de las normas más
relevantes que enmarcan el desenvolvimiento del empleo público en
Argentina son:

➢ Constitución Nacional: De la Carta Magna emergen estos

principios generales:

i. Estabilidad en el empleo: La Constitución garantiza la

estabilidad en el empleo público, lo que implica que los
empleados públicos no pueden ser despedidos de
manera arbitraria o sin causa justificada. Esa misma
garantía serviría para promover la profesionalización del
servicio público. La Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha aclarado que el derecho a la estabilidad en el
empleo no es absoluto, sino que está sujeto a las leyes
que reglamenten su ejercicio.

ii. Igualdad de oportunidades: La Constitución establece

el principio de igualdad ante la ley y prohíbe la
discriminación por motivos de género, raza, religión u
otras características. Esto se aplica también al empleo
público, donde se busca asegurar que el acceso a los
cargos y oportunidades laborales sea equitativo y basado
en la idoneidad.

217
 iii. Derechos laborales: La Constitución reconoce diversos
derechos laborales fundamentales, como los que se
refieren a condiciones dignas y equitativas de trabajo, a
la sindicalización y la negociación colectiva, y a huelga,
entre otros. Estos derechos son aplicables tanto al Sector
Público como al Sector Privado, y contribuyen a proveer
condiciones laborales justas y adecuadas para los
empleados públicos.

iv. Organización del Estado: La Constitución establece la

estructura del Estado argentino, incluyendo la división de
poderes entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
así como las competencias y funciones de cada uno de
ellos. Esto tiene implicancias directas en el empleo
público, ya que determina la organización y
funcionamiento de la administración pública en sus
distintos niveles y áreas de competencia.

➢ Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (N°

25.164): Esta ley establece los principios generales de la
relación de empleo público y los mínimos inderogables de los
derechos y garantías que corresponde reconocer a los
trabajadores del servicio civil de la Nación.

➢ Sistema Nacional de Empleo Público [SINEP] (Decreto N°

2098/2008): Es el estatuto-escalafón que rige la carrera
administrativa/profesional dentro de la Administración Pública
Nacional.

➢ Estatutos de los empleados públicos provinciales y

municipales: Cada provincia y municipio puede tener su

218
 propio estatuto con las condiciones laborales de los
empleados públicos en su jurisdicción.

➢ Convenciones Colectivas de Trabajo: En algunos casos, los

empleados públicos pueden estar cubiertos por convenciones
colectivas negociadas entre los sindicatos y las autoridades
gubernamentales.

➢ Reglamentos internos de cada organismo: Muchos

organismos del Sector Público tienen sus propios reglamentos
internos que establecen normas específicas relacionadas con
el empleo y las condiciones de trabajo.

X.3. El empleo público y sus modalidades.

En Argentina, existen varias modalidades de empleo público

que pueden variar según el nivel gubernamental, la naturaleza del
trabajo y las regulaciones específicas de cada jurisdicción. En el
orden del Poder Ejecutivo Nacional, bajo los términos de la Ley N°
25.164, los tipos de empleo público son:

➢ Régimen de estabilidad: Comprende al personal que ingrese

por los mecanismos de selección que se establezcan, a cargos
pertenecientes al régimen de carrera cuya financiación será
prevista para cada jurisdicción u organismos descentralizados
en la Ley de Presupuesto. La carrera administrativa básica y
las específicas deberán contemplar la aplicación de criterios
que incorporen los principios de transparencia, publicidad y
mérito en los procedimientos de selección para determinar la
idoneidad de la función a cubrir, de la promoción o avance en
la carrera basada en la evaluación de la eficiencia, eficacia,
rendimiento laboral y de exigencias de capacitación acorde con
las necesidades de las tareas o funciones a desarrollar, así

219
 como la previsión de sistemas basados en el mérito y la
capacidad de los agentes, que motiven la promoción de estos
en la carrera.

➢ Régimen de contrataciones de personal por tiempo

determinado: Comprenderá exclusivamente la prestación de
servicios de carácter transitorio o estacionales, no incluidos en
las funciones propias del régimen de carrera, y que no puedan
ser cubiertos por personal de planta permanente. El personal
contratado en esta modalidad no podrá superar en ningún caso
el porcentaje que se establezca en el convenio colectivo de
trabajo, el que tendrá directa vinculación con el número de
trabajadores que integren la planta permanente del organismo.

➢ Régimen de prestación de servicios del personal de

gabinete de las autoridades superiores: Es reglamentado
por el Poder Ejecutivo y solamente comprende funciones de
asesoramiento, o de asistencia administrativa. El personal
cesará en sus funciones simultáneamente con la autoridad
cuyo gabinete integra y su designación podrá ser cancelada en
cualquier momento.

➢ Personal ad honorem: Las características de su designación

y situación son reglamentadas por el Poder Ejecutivo.

Algunos organismos públicos ofrecen programas de pasantías

y becas para estudiantes o recién graduados que desean adquirir
experiencia laboral en el sector público. Estos programas suelen
tener una duración determinada y pueden ofrecer una compensación
económica o académica.

220
X.4. El empleo público y sus principales desafíos.

El empleo público en Argentina enfrenta una serie de desafíos

que comprometen su eficiencia, transparencia y calidad, a saber:

➢ Burocracia y lentitud: La burocracia excesiva y la lentitud en

los procesos administrativos son problemas comunes de las
administraciones públicas. La falta de agilidad en la toma de
decisiones y la baja eficiencia en la ejecución de tareas
operativas impide la prestación de servicios públicos en
niveles de calidad razonables y dificulta la adecuada
implementación de políticas gubernamentales.

➢ Corrupción: Una gestión de recursos humanos y una política

de cobertura de los cargos, atravesadas por los vicios del
nepotismo, el amiguismo y el favoritismo, son un caldo de
cultivo de la corrupción y afecta negativamente la eficacia del
servicio público. La visualización de estas malas prácticas por
parte de la ciudadanía socava su confianza en las
instituciones gubernamentales.

➢ Desigualdad y falta de meritocracia: La falta de igualdad de

oportunidades y la ausencia de un sistema de evaluación por
el mérito en el empleo público coarta y desalienta el acceso
independiente de personas cualificadas a puestos clave de la
administración pública. Esas realidades significan, en el fondo,
la aplicación de tratamientos discriminatorios y arbitrarios, sin
causa objetiva alguna y, por lo tanto, ilegítimos, que -a la vez-
repercuten negativamente sobre la eficacia del servicio
público.

221
 ➢ Capacitación y profesionalización: La capacitación y la
profesionalización del personal son desafíos importantes en el
empleo público argentino. Es fundamental invertir en
programas de formación y desarrollo profesional para mejorar
las habilidades y competencias de los empleados públicos y
garantizar un servicio público de calidad y eficiente.

Abordar estos desafíos requiere un enfoque integral que

incluya medidas para mejorar la transparencia en el ingreso y
promoción de los agentes estatales, fortalecer la profesionalización y
capacitación del personal y su compromiso con el buen servicio,
promover la igualdad de oportunidades y combatir los vicios que
enturbian y distorsionan la conformación de las plantas de personal.

PROCRASTINACIÓN.

“A los cuatro días volvimos a saber el éxito de nuestra pretensión. --Vuelva usted mañana --nos dijo
el portero--. El oficial de la mesa no ha venido hoy. --Grande causa le habrá detenido --dije yo entre mí.
Fuímonos a dar un paseo, y nos encontramos, ¡qué casualidad! al oficial de la mesa en el Retiro,
ocupadísimo en dar una vuelta con su señora al hermoso sol de los inviernos claros de Madrid.

Martes era el día siguiente, y nos dijo el portero: --Vuelva usted mañana, porque el señor oficial de
la mesa no da audiencia hoy. --Grandes negocios habrán cargado sobre él--, dije yo.

Como soy el diablo y aun he sido duende, busqué ocasión de echar una ojeada por el agujero de
una cerradura. Su señoría estaba echando un cigarrito al brasero, y con una charada del Correo entre
manos que le debía costar trabajo [acertar] el acertar. --Es imposible verle hoy --le dije a mi compañero--;
su señoría está, en efecto, ocupadísimo.

Diónos audiencia el miércoles inmediato, y ¡qué fatalidad! el expediente había pasado a informe, por
desgracia, a la única persona enemiga indispensable de monsieur y [su plan] de su plan, porque era quien
debía salir en él perjudicado. Vivió el expediente dos meses en informe, y vino tan informado como era de
esperar. Verdad es que nosotros no habíamos podido encontrar empeño para una persona muy amiga del
informante. Esta persona tenía unos ojos muy hermosos, los cuales sin duda alguna le hubieran convencido
en sus ratos perdidos de la justicia de nuestra causa”.

Fuente: Mariano José de Larra, Vuelva usted mañana, Biblioteca virtual universal.

222
X.5. Conclusiones y reflexiones.
El empleo público provee los recursos humanos que dedican
su fuerza laboral a la obtención, coordinación y aplicación de otros
recursos (financieros y materiales) y a la ejecución de procesos y
operaciones administrativas, dentro del marco de sus respectivas
competencias y responsabilidades, todo lo cual concurre a la
producción y entrega de bienes y servicios intermedios y finales que
son demandados por la comunidad y por otras organizaciones u
oficinas del Sector Público.

Las grandes plantas de personal lentifican y enmarañan los

procesos administrativos porque se insertan intervenciones ociosas
y superfluas, que no agregan valor, y que solo tendrían el propósito
de justificar la expansión desmedida de las estructuras.

El empleo público en Argentina comprende el trabajo

remunerado en organismos centralizados, entes descentralizados y
empresas del Sector Público nacional, provincial y municipal. Ese
trabajo lo realizan personas que, a veces, son caracterizadas como
agentes y otras como funcionarios. El trabajo público abarca una
amplia gama de funciones, que va desde las netamente
administrativas hasta el desempeño de roles directivos y tareas
profesionales y técnicas, de diversa especialización. Está regulado
por normas, de carácter legal o convencional, que establecen
básicamente requisitos de nombramiento o contratación, derechos y
obligaciones del empleado o trabajador, conductas del empleador, y
definiciones para el tratamiento de aspectos y condiciones de la
relación, tales como salarios, beneficios, horarios, entre otros

La Constitución Nacional consagra las garantías de la

estabilidad en el empleo y de la igualdad ante la ley, y la exigencia

223
de la idoneidad para ocupar cargos públicos. De la misma Carta
Magna emerge la estructura del Estado argentino, determinando la
organización y funciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. A cubrir el abanico de actividades de apoyo a los poderes
del Estado se destina el empleo público.

Las principales normativas que rigen el empleo público en la

parte central del Sector Público Nacional son la Ley Marco de
Regulación de Empleo Público Nacional y el decreto del Sistema
Nacional de Empleo Público. Las entidades del mismo sector
(organismos descentralizados, empresas públicas, entes
autárquicos) suelen tener regulado el empleo a través de estatutos-
escalafones propios o de convenios colectivos específicos.

Existen distintas modalidades de empleo público en Argentina:

régimen de estabilidad, contrataciones temporales, personal de
gabinete y ad honorem. Además, se ofrecen programas de pasantías
y becas para estudiantes y graduados.

El empleo público ha sido asociado generalmente con la

palabra burocracia, en el peor de sus sentidos: lentitud,
despersonalización, insensibilidad, número excesivo de personas,
entre otros rasgos disvaliosos. Hay una buena parte de verdad en
este juicio. Pero tan importante como remover esas rémoras
estructurales es recobrar el valor servicio civil por lo esencial, esto
es, designaciones respaldadas en una comprobada idoneidad, y
progresos en la carrera basados en el mérito acreditado y
objetivamente evaluado.

Asumir realmente estos desafíos conlleva adoptar un conjunto

de medidas de observancia de las carreras y de los procesos de
evaluación y de racionalización de los organigramas, e

224
implementarlas en forma integral y metódica, de modo que sean muy
altas sus probabilidades de eficacia en los planos de mejorar la
transparencia, fortalecer la profesionalización del personal, promover
la igualdad de oportunidades y combatir prácticas que afectan la
eficiencia y calidad del servicio público.

225
 Capítulo XI
SISTEMA DE CONTROL
“Lo único que hace falta para que el mal triunfe es que las personas buenas no hagan
nada”. Edmund Burke

XI.1. Breve relato de la historia del control y sobre su filosofía.

Sobre la historia del control, sobre la filosofía del control, hay
escritos tratados y se han pronunciado discursos con mucha
autoridad académica y elevado nivel científico. Sin embargo, no nos
proponemos hacer aquí una glosa de esa producción intelectual, sino
dar una explicación, breve y sencilla, del origen del control, de su
naturaleza, de su razón de ser, de su valor social. El control que nos
interesa es el que se puede –y se debe- ejercer sobre los gobiernos.

El control sobre los poderes públicos es algo que ya se

encuentra, aunque con otros nombres, en las formas políticas más
antiguas. Después de un cierto declive, reaparece en la organización
medieval y se expande con el Estado moderno.

La noción de control es muy vieja, tanto como la noción misma

de organización. Puede decirse que nacen al mismo tiempo. El uso
de la palabra, en cambio, es relativamente más joven, ya que arranca
de hace sólo seis o siete siglos (Aragón, 1995).

226
DE LA RAÍZ A LAS RAMAS.
La voz “control” proviene del término latino-fiscal contra rotulum y de ahí pasó al francés contre-rôle
(contrôle), que significa, literalmente, “contra-libro”; la idea francesa es la de un “libro-registro” que permite
contrastar la veracidad de los asientos realizados en otros registros (rôle, rollo). Poco a poco, el término se
fue generalizando hasta ampliar su significado al de “fiscalizar”, “someter”, “dominar”, etc. (Bruno, 2007).
En inglés significa “mando”, “gobierno”, “dirección”, pero también “freno” y “comprobación”; en francés,
“registro”, “inspección”, “verificación”, pero también “vigilancia”, “dominio” y “revisión”, en alemán (kontrolle),
“comprobación”, “registro”, “vigilancia”, pero también “intervención”, “dominio”, “revisión”; en italiano
(controllo), “revisión”, “inspección”, “verificación”, pero también “vigilancia”, “freno” y “mando”. El Diccionario
de la Real Academia Española otorga a la palabra los siguientes significados: “inspección”, “fiscalización”,
“intervención”, “dominio”, “mando”, “preponderancia”.

Una de las acepciones que ha guardado el Diccionario oficial de muchas lenguas para la palabra
control es la de observación, vigilancia. El derrotero histórico del término “control”, en el sentido de
observación o vigilancia, es sin duda interesante. Originalmente, aparece acoplado a las capacidades del
Estado o como parte de sus responsabilidades primarias o razón de ser. Está en la esencia del “Estado
gendarme”. Se lo entiende como “la atención continua y general que debe mantener el Estado para impedir
las querellas, los tumultos, los robos, las vías de hecho en los mercados”. El movimiento intelectual y político
que rodeó a la Revolución Francesa de 1789 consumó una reapropiación cívica del término, poniendo como
sujeto activo del control al pueblo y como sujeto pasivo al gobierno. El devenir político posterior le superpuso
a la vigilancia cívica tradicional lo que se podría llamar una vigilancia de regulación, que opera de manera
continua sobre todos los dominios del gobierno a través de un conjunto de canales diferentes, que van
desde las encuestas hasta la edición de investigaciones periodísticas, desde la intervención en las
comisiones especializadas, foros, audiencias públicas, hasta la publicación de reportajes.

Fuente: La Contrademocracia, Pierre Rosanvallon, Ed. Manantial, 2007.

La palabra control es polisémica. Tendrá un significado

diferente según el contexto con el que se la vincule. Así, “hacer el
control” querrá decir que se están realizando comprobaciones,
verificaciones, corroboraciones, etc., mientras que “tener el control”
indicará dominar una situación, ejercer el mando, poseer
supremacía. Este es el sentido principal con el que la adoptó la
lengua inglesa. Dependiendo de las circunstancias, la acción de
controlar puede entenderse como hacer un examen, ponerle freno o
límite a algo, dirigir algo, regular algo.

Si decimos, por ejemplo, “control del poder” podemos estar

connotando algo bueno o algo malo. Suena mal cuando uno piensa
en los medios e instrumentos que utiliza el gobierno de un Estado

227
para someter a una vigilancia estrecha a las sociedades y a sus
miembros. El tema del dominio total de la sociedad tiene
antecedentes de tratamiento artístico: ahí están, como ejemplos, la
películas "Brazil" y la “Vida de los otros” y el libro "Un mundo feliz".
Es un control antidemocrático, es la “marca de fábrica, de los
regímenes totalitarios.

Cae bien cuando una piensa en el control que se realiza sobre

el poder como parte de la sustancia de un sistema político
democrático y republicano. Es un control impuesto y promovido por
el derecho, por el estado de derecho. Ahí tenemos una de las
funciones esenciales del derecho, del ordenamiento jurídico de una
sociedad que ha decidido y quiere vivir en democracia: limitar el
poder y permitir su vigilancia por parte de la sociedad. En la cumbre
de la pirámide jurídica de un país, como lo representa su Constitución
política, hay instituciones de control: los derechos y garantías de las
personas, la división del Gobierno en tres poderes, la elección
popular de las más altas autoridades del Estado, son expresiones de
ello. Este control debe existir y ejercerse para impedir el triunfo de
aquel primero. ¿Quiénes advirtieron esta necesidad? Un recorrido
incompleto por la historia del poder y la política nos proporciona estos
registros:

• Los antiguos, por eso los espartanos organizaron e hicieron

funcionar el Éforo, y los romanos esa compleja trama de
instituciones electivas y de mandato limitado.

• Los príncipes británicos que en 1215 le arrancaron al rey Juan

la aceptación de la Carta Magna.

• Los federalistas de los nacientes Estados Unidos en el siglo

XVIII con el conjunto de "precauciones auxiliares" que

228
 deberían adoptarse para que los gobiernos se mantengan
virtuosos.

• *Los revolucionarios franceses que incluyeron en la

Declaración Universal el derecho del ciudadano al control del
gobierno.

• Mariano Moreno cuando dijo que el gobierno debe estar

rodeado de diques fuertes que lo contengan dentro de la ley.

Como puede verse, la palabra control tiene varios significados,

muchas acepciones; se puede realizar de diversas maneras; pero su
papel dentro de la organización del sistema político de la democracia
es inequívoco, único: hacer efectivo el principio de la limitación del
poder. El control es un elemento inseparable del concepto de
Constitución (Aragón, 1995). Si no existe control sobre el poder,
sobre el gobierno, sobre la actividad estatal, la Constitución no
alcanza su plena potencia, no puede desplegar su fuerza normativa,
no se le permite hacer llegar los beneficios de sus garantías a todos
por igual. Hoy en día, debido a la conjunción -tal vez más apremiante
que nunca- de crecientes necesidades y encogimiento de recursos,
no sólo esperamos del control que sea un medio eficaz para evitar
los abusos más rampantes del poder sino también que sirva para
exigir a los gobernantes periódicas, públicas y claras rendiciones de
cuentas, sometidas a un examen profesional, objetivo e
independiente, con el fin de comprobar la probidad y la efectividad de
la función de gobierno. Con este enfoque amplio, el control se
convierte en la herramienta modeladora de una administración
pública orientada hacia los ciudadanos.

En nuestro territorio, la historia del control como parte de la

organización administrativa de la autoridad gobernante se inicia en

229
1780 con la creación del primer Tribunal de Cuentas en el ámbito del
Virreinato del Río de la Plata.

Las sucesivas leyes de contabilidad pública que aparecieron a

partir de la organización nacional (números 217, 428 y 12.961) no
contemplaron la existencia de un ente de control para fiscalizar,
desde una posición externa, la marcha de la hacienda pública.

Eso ocurrió en 1956, paradójicamente, con un gobierno de

facto, que al dictar el Decreto-Ley N° 23.354/1956 (ratificado por Ley
N° 14.467) previó -entre otras cosas- la organización del Tribunal de
Cuentas de la Nación. La Convención Constituyente reunida en la
ciudad de Santa Fe en 1957 tenía en su agenda de convocatoria
acordar status constitucional al Tribunal de Cuentas de la Nación,
pero finalmente no llegó a considerar ese tema ya que dejó de
sesionar por falta de quórum.

Una historia contemporánea del control como función estable

en el Sector Público Nacional se puede hilvanar, en realidad, a partir
de mediados de los años cincuenta del siglo pasado. Todo ese
tiempo no transcurre con un esquema uniforme de control, sino que,
a lo largo de él, se verifican ciertos cambios orgánicos. De modo
entonces que, para una mejor comprensión de la situación vigente en
cada momento, va a ser necesaria una segmentación del horizonte
temporal. Es lo que haremos en los párrafos siguientes.

XI.2. El primer organismo de control externo desde la

organización nacional.

Cuando decimos control externo queremos significar que el

ente que lo corporiza y ejerce no pertenece al cuadro orgánico-
funcional del Poder Ejecutivo donde reside la función administrativa
propiamente dicha. Entre 1956 y 1974, el control externo de todo el

230
Sector Público Nacional (incluidas las empresas del Estado) era una
competencia única y exclusiva del Tribunal de Cuentas de la Nación
(TCN). La creación de este organismo estaba dentro de un Decreto-
Ley del año 1956, Nº 23.354, conocido como “ley de contabilidad”,
ratificado tiempo después por la Ley N°14.467. Esa ley no era
especialmente específica respecto de la ubicación institucional del
organismo; sólo decía en uno de sus últimos artículos que las
relaciones del TCN con el Poder Ejecutivo se mantendrían por
intermedio del Ministerio de Economía. Esta ambigüedad “posicional”
llevaba a los entendidos y estudiosos a formular una solución
heterodoxa del tema, según la cual el Tribunal estaba a medio camino
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Con el lenguaje
técnico de hoy, tal vez podría haberse llegado a decir que el TCN se
parecía a un órgano “extra poder”. En realidad, esa ubicación
“neutral” de la que se hablaba en aquella época era pura
especulación intelectual, porque en el lapso que estamos
considerando fueron breves los períodos de vigencia plena de los
tres poderes del Gobierno de la Constitucional Nacional. El Tribunal
estaba compuesto por un cuerpo de cinco vocales, designados por el
Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Si la memoria nos es fiel,
sólo una persona de todas las composiciones que tuvo el cuerpo de
vocales consiguió el acuerdo del Senado. De todos modos, el TCN
presenta el infrecuente caso de una conducción que permaneció en
funciones por más de 20 años, atravesando los más diversos
avatares políticos. Y lo hizo con una razonable independencia de
criterio. Años más tarde, la Ley N° 20.677 suprimió el requisito del
acuerdo del Senado para los cargos cuya provisión no estuviere
reglada de tal manera por la Constitución Nacional. De acuerdo con
la norma de creación del Tribunal, sus vocales conservarían el puesto

231
mientras mostraren buena conducta y capacidad. Su remoción debía
hacerse mediante el procedimiento establecido para los magistrados
del Poder Judicial. Cuando en 1990 el Poder Ejecutivo decretó la
cesantía de los vocales sin observar aquella garantía legal,
argumentó para ello que los cargos en cuestión eran empleos
públicos de su ámbito constitucional. Los afectados iniciaron una
acción judicial contra esa medida expulsiva que, a la postre, les
resultó favorable, pero no pudieron ser repuestos en sus cargos
porque el TCN había sido disuelto con anterioridad.

Las diversas tareas encomendadas por la ley a ese organismo

de control podían ser agrupadas en dos atribuciones básicas: de
control y jurisdiccionales. La expresión más fuerte de la atribución de
control era la de analizar todos los actos que se referían a la hacienda
pública, antes de que entraran en ejecución, y observarlos cuando, a
su juicio, contraríen o violen disposiciones legales o reglamentarias.
Los actos observados quedaban en suspenso mientras el Poder
Ejecutivo no insistiera en su ejecución.

Fueron muchas las “observaciones” formuladas por el TCN a lo

largo de su historia y de su repertorio extraemos algunos casos en
los que estaban en juego importantes intereses fiscales: los contratos
petroleros durante el Gobierno de Arturo Frondizi, la transferencia
gratuita de un inmueble estatal en 1975 a favor del Partido
Justicialista, el repintado del Estadio de River Plate para el mundial
de fútbol de 1978, la construcción del Puente Posadas-Encarnación,
la erección del edificio Anexo de la Cámara de Diputados de la
Nación. En estos dos últimos casos, el criterio del TCN fue
posteriormente avalado por la Justicia y así se evitó que el erario
nacional pagara injustificadamente millonarias sumas de dinero.

232
Tuvo intervenciones previas con observaciones a los primeros actos
privatizadores de los años 90 (Aerolíneas Argentinas, ENTEL,
canales de televisión, concesiones de rutas).

En un principio, de acuerdo con el texto estricto de la ley,

pasaban por el “filtro” del TCN, antes de su puesta en ejecución,
todos los actos que afectaran a la hacienda pública, excepto los que
correspondieran a los entes sujetos a control “a posteriori” o por
“rendición de cuentas”. Con el tiempo, el mismo organismo –ante el
volumen que iba adquiriendo la producción de actos administrativos
hacendísticos- fue adoptando un criterio de selectividad basado en la
significación del gasto, en el riesgo de control, etc. Dentro de las
funciones de control estaban también las auditorías sobre las
empresas del Estado y sus estados contables. En general, el control
aplicado por el TCN era primordialmente de carácter legal y
financiero, es decir que, apuntaba a verificar la regularidad normativa
y presupuestaria de los actos.

Las funciones jurisdiccionales comprendían los juicios de

cuentas (artículo 84, inciso c) y de responsabilidad (artículo 84, inciso
d). El juicio de cuentas estaba destinado a examinar las rendiciones
de cuentas presentadas por los jefes de los servicios administrativos
de cada jurisdicción y las autoridades de los organismos
descentralizados y centralizados, quienes eran considerados por la
“ley de contabilidad” responsables ante el Tribunal, y, entre otras
obligaciones, debían «rendir cuenta documentada o comprobable de
su gestión» (artículo 96). Para encaminar el proceso, la ley facultaba
al TCN a conminar a los funcionarios remisos o morosos, imponerles
multas, solicitar la aplicación de medidas disciplinarias e iniciar de
oficio el juicio de cuentas (artículo 85, inciso d). El otro tipo de juicio

233
lo iniciaba el TCN cuando se le denunciaban actos, hechos u
omisiones susceptibles de producir responsabilidad administrativa o
cuando adquiría por sí la convicción de su existencia. Podía ser
dirigido contra todo estipendiario de la Nación, imputado de causar
un daño económico al patrimonio del Estado y servía para determinar
la responsabilidad, tanto desde el punto de vista de su alcance como
en lo que se refiere a la cuantía del monto que el responsable debía
ingresar a las arcas públicas en reparación del perjuicio ocasionado.
Para aquellos casos en que la conducta observada no implicara un
perjuicio patrimonial al erario, demostrado el incumplimiento legal, se
preveía la imposición de multas.

El TCN no solamente cumplía funciones de control y

jurisdicciones (juicios de cuentas y de responsabilidad), sino que
además podía actuar como órgano asesor de los poderes públicos
(artículo 84, inciso p), y órgano de interpretación de la propia “ley de
contabilidad” (artículo 84 inciso o) y del Régimen de Contrataciones
del Estado (Decreto Nº 5720/1972). También fue investido de la
facultad de intervenir, en forma previa, en los actos vinculados a
privatizaciones (artículo 20 de la Ley N° 23.696) y en el régimen de
consolidación de la deuda pública.

En el esquema de la “ley de contabilidad”, el control interno de

la hacienda pública era ejercido por la Contaduría General de la
Nación, quien además se encargaba de: a) el registro de las
operaciones económico-financieras de la administración nacional; b)
preparar la cuenta general del ejercicio; c) intervenir en ingresos y
egresos de fondos, valores, entre otras cosas.

En el año 1974 se sancionó la Ley N° 20.558, por la cual se

crea la Corporación de Empresas Nacionales como un órgano de

234
conducción y control de las empresas y sociedades del Estado
nacional y con el carácter de entidad descentralizada dentro de la
Jurisdicción del Ministerio de Economía. La escisión en cuestión
significó que las empresas pasaran del ámbito de competencia del
Tribunal al control de una dependencia específica de la Corporación,
denominada Sindicatura General, esgrimiéndose al respecto la
necesidad de contar con un control integral, ágil y único sobre la
gestión empresarial. Al efecto, el artículo 14 de la Ley Nº 20.558
dotaba a los síndicos designados en las empresas con los deberes y
atribuciones que para los síndicos en general establece la Ley de
Sociedades (N° 19.550), como así también por otras leyes especiales
y normas estatutarias.

En 1977, a partir de la Ley N° 21.801, la mentada Corporación

es reemplazada por la Sindicatura General de Empresas Públicas (en
adelante, SIGEP), a quien se le encomienda el control externo de las
empresas de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional, -con
excepción de las que operaban en jurisdicción de las Fuerzas
Armadas-, como así también el de las haciendas paraestatales que
tuvieran el carácter de productivas y fueran dirigidas o administradas
por el Estado.

La SIGEP era una entidad descentralizada, gobernada por un

directorio, del cual emanaba la designación de tres funcionarios
denominados Síndicos Generales Delegados que duraban seis años
en sus cargos y no podían ser destituidos mientras durara su buena
conducta. Ellos cumplían las funciones asignadas por la ley y por el
propio Directorio.

El control desarrollado por la SIGEP abarcaba los aspectos de

legalidad, auditoría, y gestión, de modo que la Comisión

235
Fiscalizadora de las empresas, integrada por aquella y actuando en
su representación, tenía un Síndico para cada uno de esos temas.
En efecto, había un Síndico de Legalidad, otro de Auditoría y un
tercero de Gestión. Estos síndicos, que poseían las facultades de la
Ley N° 19.550, tenían la obligación de poner en conocimiento de la
SIGEP los actos de las empresas que violaren disposiciones legales,
reglamentarias, convencionales, contables, estatutarias o decisiones
de las asambleas. En estos casos, la SIGEP podía formular
"Observación", sin efecto suspensivo, de tales actos o
procedimientos. No obstante, en los casos en que un acto pudiese
lesionar gravemente el patrimonio estatal, la SIGEP, mediante
informe fundado, podía solicitar la inmediata suspensión de aquél al
Poder Ejecutivo. Asimismo, podía disponer la iniciación del sumario
administrativo por intermedio de la Procuración del Tesoro de la
Nación (Quintana et al. 2016).

XI.3. La organización del control a partir del 1° de enero de 1993

En esa fecha comienza a regir la Ley de Administración

Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público (24.156),
que –entre otras cosas- disuelve el Tribunal de Cuentas de la Nación
y la Sindicatura General de Empresas Públicas. La gran mayoría del
personal de los organismos de control disueltos fue distribuido entre
la Auditoría General de la Nación (AGN), la Sindicatura General de la
Nación (SIGEN) y las unidades de auditoría interna que contempla la
ley para funcionar en cada jurisdicción y entidad. La Ley N° 24.156
deroga, prácticamente en su totalidad, la “ley de contabilidad”, con lo
que produce un cambio sustancial en el ordenamiento jurídico en
materia de hacienda pública.

236
 Tal cual ya se adelantó, la Ley N° 24.156 puso en
funcionamiento varios sistemas: cuatro de administración financiera
(presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad) y dos de
control (interno y externo). En esta parte del libro, nos concentramos
en los sistemas de control.

XI.3.1. El control interno.

La Ley N° 24.156 se propone, entre otras cosas, que en cada

jurisdicción y entidad del Sector Público Nacional exista un eficiente
y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico
y de gestión sobre sus propias operaciones (artículo 4º).

La doctrina internacional más calificada en materia de Control

Interno proviene de la INTOSAI (International Organization of
SupremeAudit Institutions) y del INFORME COSO (Committee of
Sponsoring Organizations).

La INTOSAI emitió las “Directrices para las Normas de Control

Interno” a partir de definir al Control Interno como “el plan de
organización y el conjunto de planes, métodos, procedimientos y
otras medidas de una institución, tendientes a ofrecer una garantía
razonable de que se cumplan los siguientes objetivos principales:

➢ Promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y

eficaces, así como productos y servicios de la calidad esperada.

➢ Preservar al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso, mala

gestión, errores, fraudes o irregularidades.

➢ Respetar las leyes y reglamentaciones como también las

directivas y estimular al mismo tiempo la adhesión de los
integrantes de la organización a las políticas y objetivos de la
misma.

237
 ➢ Obtener datos financieros y de gestión completos y confiables y
presentados a través de informes oportunos.

Para el informe COSO, el Control Interno es un proceso

integrado a los procesos, efectuado por el consejo de la
administración, la dirección y el resto del personal de una entidad,
diseñado con el objeto de proporcionar una garantía razonable para
el logro de objetivos incluidos en las siguientes categorías:

➢ Eficacia y eficiencia de las operaciones.

➢ Confiabilidad de la información financiera.

➢ Cumplimiento de las leyes, reglamentos y políticas.

En el plano normativo positivo, la Ley N° 24.156 hace una

presentación descriptiva del Sistema de Control Interno al decir que
“Incluye los instrumentos de control previo y posterior incorporados
en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de
procedimiento de cada organismo y la auditoría interna”.

En el diseño de la ley, el Sistema de Control Interno descansa

sobre tres puntos de apoyo enlazados por el objetivo de maximizar
su eficacia, a saber: la autoridad superior de cada organismo, las
unidades de auditoría interna y la SIGEN.

Es un principio de buen gobierno, de sana administración,

hacer recaer en la Autoridad Superior la responsabilidad principal de
mantener, de forma continuada, un entorno positivo de control
interno. Este principio es recogido por el artículo 101 de la Ley N°
24.156, ya que pone en cabeza del titular de cada jurisdicción o
entidad la responsabilidad de mantener un adecuado sistema de
control interno. Entre las principales tareas de mantenimiento se
encuentran las de cubrir los cargos o posiciones con las personas

238
que acrediten méritos y competencias apropiadas y cumplir y hacer
cumplir las normas y procedimientos establecidos. ¿Qué tipo de
responsabilidad es la que recae en la Autoridad Superior en relación
con el control interno? ¿Qué alcance tiene esa responsabilidad? No
es sólo una responsabilidad política. Si como consecuencia del mal
estado del control interno, producto de decisiones exclusivas o de
omisiones de la Dirección Superior, se produjeran daños o perjuicios
a la hacienda pública, el jerarca responderá personalmente por ello,
en los términos del artículo 130 de la Ley N° 24.156.

Otra base de sustentación del Sistema de Control Interno son

las unidades de Auditoría Interna (UAI), creadas en cada jurisdicción
y entidad del ámbito del Poder Ejecutivo. Está determinado por la ley
y su reglamentación que actúen en apoyo a la dirección y sirviendo a
toda la organización, en función de las normas vigentes y con
independencia de criterio. Están obligadas a informar fielmente y de
inmediato a la SIGEN y a la Autoridad Superior de cada Jurisdicción
o Entidad, sobre la falta de cumplimiento de cualquiera de las normas
que rigen la administración financiera y los sistemas de control. La
Autoridad Superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del
Poder Ejecutivo Nacional debe requerirles opinión previa para la
aprobación de los reglamentos y manuales de procedimientos, y
también para todas las modificaciones que proyecten introducirles
(artículo 102, Ley N° 24.156 y reglamentación). En el texto actual del
artículo 100 de la Ley N° 24.156, las unidades de Auditoría Interna
dependen jerárquicamente de la máxima autoridad de la Jurisdicción
o Entidad. Esta posición guarda coherencia con el hecho de que esas
autoridades son responsables del mantenimiento de un adecuado
Sistema de Control Interno, uno de cuyos componentes es
precisamente la Auditoría Interna. Preservando la coherencia, la

239
misma ley y su reglamentación presentan a la Auditoría Interna como
un “…apoyo a la Dirección y sirviendo a toda la organización”.

En doctrina se define a la Auditoría Interna de un ente, público

o privado, como el examen y la evaluación de los procesos de
planificación, organización y gestión con el fin de determinar si existe
una seguridad razonable de que se alcanzarán los objetivos y metas
establecidos. De acuerdo con la Ley N° 24.156, el trabajo sustantivo
de una UAI “…consiste en un examen posterior de las actividades
financieras y administrativas de las entidades a que hace referencia
esta ley, realizada por los auditores integrantes de las unidades de
auditoría interna” (artículo 102).

El titular de la UAI es el Auditor Interno. En la redacción actual

de la reglamentación del artículo 102 de la Ley N° 24.156, dada por
Decreto N° 72/2018, el Auditor Interno es designado y removido por
el Síndico General de la Nación.

El Sistema de Control Interno tiene como órgano rector a la

SIGEN, entidad con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera, dependiente de la Presidencia de la
Nación. Se la pone a cargo de un funcionario denominado Síndico
General de la Nación, designado por el Presidente de la Nación con
rango de Secretario de la Presidencia de la Nación, que es asistido
por tres Síndicos Generales Adjuntos también designados por el
Poder Ejecutivo. A la SIGEN, le compete el control interno de las
jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional, los
organismos descentralizados y las empresas y sociedades del
Estado que dependan de éste, sus métodos y procedimientos de
trabajo, normas orientadoras y estructura orgánica (artículo 98).
Constituye un órgano normativo, de supervisión y coordinación.

240
 De acuerdo con la Ley N° 24.156 y su reglamentación
(Decreto Nº 1344/2007), son funciones de la SIGEN, entre otras:

a. Dictar las normas de control interno a las que deberán sujetarse

las jurisdicciones y entidades, y las normas de auditoría que
aplicarán la Sindicatura y las unidades de auditoría interna.

b. Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control

interno.

c. Aprobar los planes anuales de trabajo de las UAI, las que

deberán presentarlos a tal efecto a la Sindicatura antes del 31
de octubre del año anterior.

d. Realizar las auditorías financieras, de legalidad y de gestión,

investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de
otro tipo, así como orientar la evaluación de programas,
proyectos y operaciones.

e. Vigilar la aplicación de las normas contables de la Contaduría

General de la Nación.

f. Formular recomendaciones a las jurisdicciones y entidades

tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la
correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y los
criterios de economía, eficacia y eficiencia.

g. Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que

hubiesen acarreado o puedan acarrear significativos perjuicios
para el patrimonio público.

h. Ejercer las funciones del artículo 20 de la Ley N° 23.696 en

materia de privatizaciones, sin perjuicio de la actuación del ente
de control externo.

241
 i. Ejercer las funciones de control derivadas de la Ley N° 23.982 y
normas concordantes y complementarias.

La SIGEN está facultada para solicitar a todos los organismos

información que considere necesaria y para ello todos los agentes
y/o autoridades del sector público nacional deberán prestarle su
colaboración, considerándose la conducta contraria como falta grave.

El modelo de control que aplique la SIGEN deberá ser integral

e integrado, es decir, que abarcará los aspectos presupuestarios,
económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la
evaluación de programas, proyectos y operaciones y estará fundado
en criterios de economía, eficiencia y eficacia (artículo 103). Es
"Integral", porque se basa en la aplicación de distintas modalidades
de control a la totalidad de las actividades generadas por el
funcionamiento de los sistemas de administración financiera y de
recursos reales. Es "integrado", porque concibe a la Administración
Pública como un macro sistema conformado por un conjunto de
sistemas interrelacionados, uno de los cuales es el control mismo.

El control interno, más específicamente el aseguramiento de su

efectividad, es una de las bases que condiciona el uso de las
delegaciones de facultades realizadas a través de la Ley N° 27.742.

XI.3.2. El control externo.

El Sistema de Control Externo tiene como órgano rector a la

Auditoría General de la Nación (AGN), dependiente del Poder
Legislativo. La autoridad máxima de la AGN es un colegio de
Auditores Generales, uno de los cuales se desempeña como
Presidente. La reforma constitucional de 1994 incluye en el texto de
la Carta Magna a la AGN, disponiendo que su Presidente sea
designado a propuesta del partido político de oposición con mayor

242
número de legisladores en el Congreso. La AGN es una entidad
dependiente del Congreso Nacional, con personería jurídica propia e
independencia funcional, para lo cual cuenta con independencia
financiera (artículo116). Su ordenamiento de arranque, esto es, su
estructura orgánica, sus normas internas, la distribución de funciones
y sus reglas básicas de funcionamiento, fue establecido por
resoluciones conjuntas de las comisiones Parlamentaria Mixta
Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas
Cámaras del Congreso de la Nación. Las modificaciones posteriores
deben ser propuestas por la AGN a las referidas comisiones y
aprobadas por estas.

La AGN está integrada por siete miembros designados cada

uno como Auditor General, los que deberán tener título universitario
en el área de Ciencias Económicas o Derecho, con probada
especialización en administración financiera y control. Durarán ocho
años en sus funciones y podrán ser reelegidos. Tres miembros son
designados por la Cámara de Diputados y tres por la de Senadores.
El séptimo Auditor General será designado por resolución conjunta
de los presidentes de ambas cámaras y será el Presidente de la
Auditoría y órgano de representación y ejecución de las decisiones
del colegio de auditores. Tratándose de un cuerpo colegiado, las
decisiones se toman por mayoría.

Los auditores pueden ser removidos en caso de inconducta

grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes por los
procedimientos establecidos para su designación.

Corresponde a la AGN el control externo posterior de la gestión

presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y el

243
dictamen de los estados contables-financieros de las jurisdicciones y
entidades del Sector Público Nacional, y en particular:

a. Ejercer el control de legalidad posterior de los actos relacionados

con la utilización de los recursos.

b. Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión,

exámenes especiales de jurisdicciones y de las entidades bajo
su control, así como la evaluación de programas, proyectos y
operaciones, por sí o por estudios independientes contratados.

c. Auditar a unidades ejecutoras de programas y proyectos

financiados por organismos internacionales de crédito, por sí o
por terceros.

d. Examinar y emitir dictamen de los estados contables-financieros

de los organismos de la Administración Nacional, Empresas y
Sociedades del Estado y del Banco Central de la República
Argentina.

e. Controlar la aplicación de recursos provenientes de operaciones

de crédito público.

f. Realizar exámenes especiales de actos y contratos de

significación económica.

g. Verificar que los órganos de la Administración Pública

mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos.

La competencia controladora de la AGN llega hasta el

Congreso de la Nación y a los entes privados adjudicatarios de
procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes
de los respectivos contratos. Con respecto al Poder Judicial, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación acordará con la AGN la modalidad
de la intervención de ésta, la cual deberá prestar su colaboración.

244
Antes de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, el gobierno
municipal estaba incluido en el ámbito subjetivo de control de la AGN.
En cuanto a los funcionarios de los que trata el artículo 53 de la
Constitución Nacional (antes de la reforma de 1994, artículo 45), la
Ley N° 24.156 dispone que el control de su gestión sea siempre
global y ejercido en exclusividad por las cámaras del Congreso de la
Nación (artículo 117, segundo párrafo).

Para cumplir sus funciones la AGN puede exigir la colaboración

e información de todas las entidades del sector público, quienes
están obligadas a proporcionarles los datos, documentos, etc., que
les sean requeridos. Asimismo, puede promover investigaciones de
contenido patrimonial en los casos que corresponda.

XI.4. Principales aspectos de la reforma del control.

El sistema de control emergente de la Ley N° 24.156 está

concebido siguiendo la metodología del resto de la ley: el enfoque de
sistemas. Ello implica que sus elementos componentes están
interrelacionados y que, además, se integra a los sistemas de
administración financiera e interactúa con ellos.

Con el Sistema de Control Externo implantado a partir de 1993

desaparecen el control de legalidad de los actos administrativos
antes de su puesta en ejecución, ejercido desde afuera de la
administración activa, y las funciones jurisdiccionales, ambas cosas
a cargo, hasta entonces, del TCN. Hacemos una breve lateralización
para recordar las características de esos tipos de actuaciones.

245
 XI.4.1. El control previo.

En la concepción del nuevo sistema, el control previo es un

instrumento incorporado al plan de organización de los entes
estatales.

Respecto del control previo se han desarrollado posiciones

teóricas diametralmente opuestas. Para algunos implica
"coadministrar" y, por tanto, priva al control de la necesaria
independencia. Es por ello que debe circunscribirse al ámbito del
control interno. Otras, en cambio, consideran que sin él es imposible
evitar los daños al patrimonio público, ya que el control posterior es
un control histórico, y un control que llega después del acto lesivo del
patrimonio es como la autopsia, se hace sobre un cuerpo que ya no
recuperará su vida. En esta postura doctrinaria se admite, no
obstante, la conveniencia de que el control previo tenga carácter
selectivo, es decir reservado a los actos que por su significación fiscal
lo justifiquen (Hynes, 2011). De hecho, la Ley N° 27.742 contempla,
en su artículo 17, la ejecución de controles previos a cargo de la
SIGEN para ciertas contrataciones relacionadas con las
privatizaciones.

La ley, obviamente, recepta la posición mencionada en primer

término ya que elimina el control previo de carácter externo y limita el
control interno al ámbito de cada entidad o jurisdicción (artículo 101).

XI.4.2. Las facultades de enjuiciamiento.

También denominadas "facultades jurisdiccionales", se

refieren a las posibilidades asignadas legalmente a los organismos
superiores de control de juzgar la actuación de los funcionarios y
empleados del Estado y, eventualmente, condenarlos y formularles

246
cargo pecuniario como resultado de la determinación de
responsabilidades de índole contable y/o administrativo-patrimonial.

Es en esta materia (la determinación de responsabilidades)

donde la Ley N° 24.156 aparece escuálida en comparación con su
antecesora la “ley de contabilidad”. Las únicas dos normas que se
refieren al tema son los artículos 130 y 131, los cuales se limitan a
reproducir el principio general de responsabilidad por los daños
provenientes de dolo, culpa o negligencia, ya previsto en la
codificación civil.

Con la reforma de 1992/3 desaparecen de la escena

administrativa normas importantes tales como los artículos 90, 91,
92, 93, 95 y 96 de la “ley de contabilidad” que, en su conjunto,
conformaban un régimen de responsabilidad administrativo
específico y ajustado a las particularidades de la gestión financiera
estatal. De ahí emanaba la obligación de "rendir cuentas" por parte
de todos los agentes a quienes se les hubiera confiado el cometido
de recaudar, percibir, transferir, invertir, pagar, administrar o
custodiar valores u otros bienes de propiedad del Estado o puestos
bajo su responsabilidad (artículo 91), imponiéndose en casos de
pérdida o sustracción, la inversión de la carga de la prueba en
relación a su responsabilidad. Asimismo, implicaba la existencia de
una responsabilidad objetiva a cargo de los jefes de los servicios
administrativos y de las autoridades de los organismos
descentralizados y centralizados (artículo 96).

El artículo 95 establecía el principio general de que los actos

violatorios de disposiciones legales o reglamentarias comportaban
responsabilidad para quienes los dispusieran, ejecutaran o
intervinieran, otorgando la posibilidad a los funcionarios inferiores de

247
efectuar el correspondiente deslinde. Para ello este artículo imponía
la obligación de revisar la orden recibida en cuanto dispusiera un
gasto.

Definir si las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), como

se los conoce en la jerga internacional a los entes de control externo,
deben poseer o no facultades jurisdiccionales, constituye por cierto
un tema igualmente polémico. Existen opiniones que se oponen a la
conjunción de las facultades de control con las jurisdiccionales por
cuanto, una cosa es controlar procedimientos o procesos y otra, muy
distinta, juzgar conductas. Entonces, existe siempre el riesgo de que
las dos funciones se confundan en el momento de su aplicación. Sin
embargo, otros autores consideran que el ejercicio de estas
facultades actúa como un factor de presión ante empleados y
funcionarios y facilita enormemente la posibilidad de cobro por parte
del Estado al poder éste precisar con exactitud en su propia sede el
"quantum" de sus acreencias. Tal vez por ello, aún autores que
comparten la supresión del aparato jurisdiccional administrativo,
admiten que su eliminación no debería ser absoluta, sino que al
menos, en su reemplazo, deberían revigorizarse las normas de los
códigos Civil y Penal en materia de responsabilidad administrativa o
crearse -dentro del Poder Judicial- una jurisdicción especial y
exclusiva para tratar las responsabilidades de los funcionarios
(Hynes, 1995).

XI.5. La gestación de la Ley N° 24.156.

Como ha quedado dicho, la Ley N° 24.156 entró en vigor el 1º

de enero de 1993. Su proceso de gestación fue prolongado, dentro
de lo cual se incluye un extendido y profundo tratamiento

248
parlamentario del proyecto respectivo. Y era natural que sucediera
así, puesto que lo que estaba en discusión era la pertinencia de
reemplazar una concepción instrumental de la hacienda pública por
otra que presentaba características marcadamente diferenciales. El
estudio y debate parlamentarios en torno de la Ley N° 24.156 se
prolongó por más de 1 año, y el tiempo insumido en sancionarla
estuvo ocupado mayormente por las diferencias acerca de la
configuración que debía tener la función de control externo.

La acción reformadora estaba informada en un diagnóstico

crítico de la legislación financiera y de control por entonces vigente.
De ello dan testimonio los documentos técnicos que le anteceden,
con observaciones del siguiente tenor:

➢ No era posible la administración presupuestaria.

➢ No existían normas que orgánicamente regularan el crédito

público.

➢ La Tesorería General cumplía solamente la función de

administrar una caja pagadora, sin vincularse con los aspectos
monetarios y financieros del sector público nacional.

➢ La actividad contable no producía información oportuna y

confiable sobre la gestión financiera pública.

➢ Las estructuras de control no estaban integradas entre sí ni con

la administración financiera y su alcance estaba limitado, en el
caso de los organismos centralizados y descentralizados, a los
aspectos de cumplimiento legal.

➢ Una parte importante del sector público nacional, la llamada

organización empresarial del Estado, quedaba al margen del

249
 cuerpo de regulaciones financieras y de control de carácter
general (la “ley de contabilidad”).

➢ Ese mismo cuerpo de regulaciones no contemplaba un decisivo

protagonismo del Congreso de la Nación en cuestiones
financieras claves, como son las que tienen que ver con las
operaciones de crédito público.

A partir de ese diagnóstico se articula una reforma de la

administración financiera y de su control, cuyas premisas básicas
son:

➢ Se involucra en la ley a todo el Sector Público Nacional, esto es

la administración centralizada, la descentralizada, las
instituciones de la seguridad social, las empresas y sociedades
del Estado, los entes públicos excluidos de la administración
nacional y los fondos fiduciarios estatales (estas dos últimas
categorías, fueron agregadas en modificaciones posteriores)

➢ Se amplía el campo de las intervenciones decisorias del

Congreso de la Nación en cuestiones presupuestarias y de
crédito público y se le reconoce competencia exclusiva en
materia de control externo.

La modificación del sistema de control del Sector Público, sobre

todo en el área de control externo, no estaba en los planes iniciales
de la reforma de la administración financiera. La sustitución del TCN
por otro ente, pretextada en los papeles como la necesidad de
instalar un control moderno, integral e integrado y compatible con el
enfoque de administración financiera adoptado, respondió más bien
a la lógica de una “interna” que se estaba dando entre el ala política
del gobierno y el equipo económico.

250
 Si la memoria no nos traiciona, el proyecto de ley de
administración financiera que remitiera el Poder Ejecutivo al
Congreso de la Nación en el año 1991 contemplaba la creación de
una Contraloría General como órgano rector del sistema de control
externo del Sector Público Nacional. Este organismo sería dirigido
por un Contralor General, secundado en ello por dos contralores
adjuntos. La designación de estos funcionarios tenía lugar por un
acto complejo: el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.

La existencia de la AGN con una autoridad máxima colegiada,

dentro de la Ley 24.156, fue una demanda del principal bloque de
oposición de entonces en el Senado de la Nación. Ya que, de
acuerdo con esa ley, el colegio de auditores generales se integraba
observando la composición política de cada Cámara, la primera
oposición adquiría la posibilidad de incorporar dos miembros a la
conducción superior del organismo. Esta habilitación representaba,
en los hechos, un medio, de los tantos otros que en teoría están a
disposición de la oposición política, para el ejercicio del llamado
“control en el Parlamento”. Esta vía de control se ensanchó más tarde
con la cláusula del artículo 85 de la Constitución Nacional, según la
cual el Presidente de la AGN es designado a propuesta del principal
partido de oposición en el Congreso.

XI.6. Un control lábil.

El proceso privatizador en la República Argentina se amparó en

la Ley N° 23.696, llamada de “emergencia administrativa”. El artículo
14 de esta ley preveía la existencia de una Comisión Bicameral de
Seguimiento de las Privatizaciones, con el objeto de ejercer la
coordinación entre el Congreso de la Nación y el Poder Ejecutivo en
cuanto al cumplimiento de las prescripciones de aquel texto legal,

251
debiendo informar a los cuerpos legislativos sobre todo el proceso
que se llevara adelante. Para poder cumplir estos cometidos la
Comisión Bicameral debía ser informada permanente o a su
requerimiento por las autoridades de aplicación y por los organismos
de control. En este último sentido, la misma ley dispuso que los
entonces TCN y SIGEP actuasen en colaboración permanente con
ella. Tanto el TCN como la SIGEP cumplieron al respecto un papel
decoroso, pero la conformación y la labor de la Comisión Bicameral
fueron, cuando menos, cuestionables. Entre otras cosas, se le
criticaba el hecho de que estuviera presidida por un legislador del
oficialismo, lo cual ponía en tela de juicio la razonable independencia
que se espera de una instancia institucional que debe controlar al
agente privatizador. Un integrante de la citada Comisión, el entonces
Diputado Nacional Alberto Natale, relata en su libro “Privatizaciones
en privado” (Editorial Planeta, 1993) episodios desdorosos de las
adjudicaciones de empresas públicas. Cuando en 1990 ocurrió al
mismo tiempo el descabezamiento del TCN y de la Fiscalía Nacional
de Investigaciones Administrativas, estos dos organismos estaban
investigando, por separado, ciertas irregularidades que se habían
verificado en la etapa de adjudicación de la privatización de la
empresa estatal ENTEL.

Algunas privatizaciones de la época estuvieron teñidas -para

ser eufemísticos- de irregularidades, cometidas antes y/o después de
pasar los activos públicos a manos privadas: empresas vendidas a
precio de ganga; tarifas abultadas previamente a la entrega, o con
cláusula dólar, o indexadas por la inflación internacional, de modo
que aseguraran un futuro de superutilidades; vaciamiento de la
compañía; renegociaciones con cláusulas a favor de concesionarios

252
por las cuales eran liberados del pago del canon o de compromisos
de inversión contractuales.

El conglomerado de empresas en manos del Estado nacional a

comienzos de los años ‘90 estuvo en la mira de un “espíritu de
época”, cuya narrativa surgió de “usinas del pensamiento político y
económico mundial”, pero que localmente tuvo el aliento y la
propagación de comunicadores con mucha audiencia, la cual
también estaba ávida de cambios drásticos en esa materia.

El caso más emblemático de los deslices cometidos tal vez

haya sido el de Aerolíneas Argentinas. Su privatización combinó
elementos de bochorno y sospecha: el gobierno de turno estaba
ansioso por hacer ante la comunidad de negocios internacionales
una categórica exhibición de fe liberal-privatista y no se lo iba a
impedir ninguna forma ligada con el debido proceso administrativo;
en el balance de la firma compradora quedaron huellas de alguna
transacción indecorosa (Natale, 1993).

El deterioro severo que luego de la privatización experimentó

Aerolíneas Argentinas, dirigida mayoritariamente por los inversores
españoles, es una muestra de la ausencia del Estado como regulador
y como coadministrador.

No obstante todo lo anterior, la AGN puso mucho énfasis en el

control de las privatizaciones formulando observaciones, la mayoría
de las cuales puede ser agrupada bajo los títulos de “Inversiones”,
“Facturación” y “Calidad del Servicio”.

Las observaciones respecto a planes de inversión estaban

causadas, entre otras cosas, por:

253
 ➢ Su falta de adecuación a los cronogramas comprometidos por
las empresas concesionarias.

➢ Las demoras en la gestión del financiamiento que permitiera

cumplir con la ejecución de las obras básicas en tiempo y forma.

➢ Problemas con la calidad de los materiales utilizados.

➢ Deficiencias en la metodología de medición de avances de

obras.

➢ La insuficiencia de “obras de mejoramiento”.

➢ La no realización en tiempo de trabajos de seguridad operativa

y mantenimiento preventivo de instalaciones.

Las observaciones respecto a planes de inversión estaban

causadas, entre otras cosas, por:

➢ Su falta de adecuación a los cronogramas comprometidos por

las empresas concesionarias.

➢ Las demoras en la gestión del financiamiento que permitiera

cumplir con la ejecución de las obras básicas en tiempo y forma.

➢ Problemas con la calidad de los materiales utilizados.

➢ Deficiencias en la metodología de medición de avances de

obras.

➢ La insuficiencia de “obras de mejoramiento”.

➢ La no realización en tiempo de trabajos de seguridad operativa

y mantenimiento preventivo de instalaciones.

Las observaciones más reiteradas sobre facturación se referían

a:

254
 ➢ El no reintegro a usuarios de importes emergentes de
sobrefacturaciones y de erróneas aplicaciones de impuestos.

➢ La falta de una explicación clara en las facturas respecto de

ciertos rubros liquidados.

➢ El uso extendido del método del “estimado” para facturar el

consumo de servicios.

➢ Una incompleta aplicación del beneficio de tarifas diferenciales

para jubilados y pensionados.

➢ Excesos en la aplicación de la tasa de recargo por mora en el

pago de los servicios públicos.

En cuanto a calidad del servicio y atención al cliente, una buena

parte de las observaciones trataban de:

➢ Lo inadecuado que resultaba la infraestructura de “atención” que

la compañía prestadora ponía a disposición del cliente.

➢ La mora que evidenciaba la empresa prestadora en la resolución

del reclamo del usuario.

La experiencia es una de las fuentes del conocimiento, tal vez

de los que se originan en el aprendizaje por los errores. Ahora que
ha vuelto al escenario de la discusión política y del debate legislativo
un nuevo programa de privatizaciones, dentro de la llamada “Ley
Bases”, sería bueno tener en cuenta, en el diseño de los mecanismos
institucionales de aseguramiento, la “mala” experiencia de “malas
adjudicaciones y regulaciones y de “malos” controles que ocurrió en
el pasado reciente y que se acaba de reseñar en los párrafos
precedentes.

255
XI.7. Otros controles.

Otro resorte del control parlamentario propiamente dicho es la

Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, órgano “inter
cámaras” conformado por seis senadores y seis diputados, cuyo
origen se remonta a la Ley N° 14.179 del año 1952.

En su caso, el control parlamentario se manifiesta a través del

ejercicio de la facultad de controlar las actividades de la AGN, de
requerirle a ésta trabajos específicos y de producir despacho sobre
los informes que le remite dicha Auditoría. Estos despachos son
sometidos a resolución de las Cámaras con lo que se completa el
circuito de control parlamentario.

En la categoría de organismo técnico está, además de la AGN,

el Defensor del Pueblo. En el caso de nuestro gobierno federal, el
Defensor del Pueblo fue implantado en 1993, a través de la Ley N°
24.284, con el objetivo fundamental de proteger los derechos e
intereses de los individuos y la comunidad frente a los actos, hechos
y omisiones de la administración pública nacional. La Constitución
reformada en 1994 lo incluyó en su texto, manteniéndole las
características principales que supo darle la norma de creación. De
acuerdo con ese régimen jurídico, el Defensor del Pueblo es
designado y removido por el Congreso de la Nación con el voto de
las dos terceras partes de los miembros presentes de cada Cámara,
tiene autonomía y ejerce sus funciones sin recibir instrucciones de
ninguna autoridad. El Defensor del Pueblo tiene a su cargo la
promoción y la tutela de los derechos e intereses individuales y de la
comunidad frente a la actividad “lato sensu” de la administración
pública. Para ello extiende su competencia al obrar de las personas
privadas prestadoras de servicios públicos, sin perjuicio de la facultad

256
de instar a las autoridades regulatorias pertinentes. En 2024, se
están cumpliendo 12 años de vacancia del cargo de Defensor del
Pueblo de la Nación.

XI.8. Objetivos y concreciones de la reforma del control.

Hasta aquí hemos hecho comentarios sobre historia y diseño;

ahora vamos a las evidencias fácticas, a los hechos inapelables de
la experiencia.

El desenvolvimiento del gobierno, en nuestro sistema

institucional, está rodeado de controles. Hay fuerzas de control que
operan desde el seno de la sociedad; son las que traducen el llamado
control social. Pero también hay, adentro del mismo Estado, oficinas
a las cuales una norma jurídica les ha dado la tarea de controlar algún
aspecto del funcionamiento del gobierno. La pregunta inquietante es
¿por qué el ciudadano medio, la comunidad en general tienen la
impresión de que, en rigor de verdad, nadie controla nada?

Un documento conjunto del Banco Interamericano de

Desarrollo y del Banco Mundial, producido con motivo de haber
evaluado la capacidad de gestión financiera de nuestro Sector
Público Nacional, pone de manifiesto que los organismos estatales
muestran un bajo nivel de receptividad de los informes realizados por
la SIGEN y por la AGN. Una estimación de esta última, recogida en
el mismo documento, cifra en menos del 25% el grado de
implementación de sus recomendaciones por parte de las
dependencias auditadas. En la evaluación hecha por aquellas
entidades financieras multilaterales, se advierte que los informes
repiten las mismas recomendaciones uno tras otro, ya que los
responsables no adoptan las medidas correctivas correspondientes;
las observaciones más reiteradas tienen que ver con incumplimientos

257
de las normas en materia de control interno y de compras y
contrataciones.

Es probable que alguna parte –por supuesto, mínima- de esa

brecha responda a diferencias de criterios entre la administración y
el auditor respecto al realismo y dimensión del problema que está
mostrando un informe y, en su caso, a la mejor manera de resolverlo.
Pero el grueso de la inacción se explica por indiferencia,
incomprensión, indolencia, desaprensión, desconocimiento y todas
las otras malas disposiciones de la voluntad que encuadran dentro
del concepto amplio de irresponsabilidad. Esta actitud está alentada
por el hecho de que la desatención de las observaciones y
recomendaciones de los organismos de control no tiene
consecuencias políticas, administrativas, judiciales o patrimoniales.
(Buisel Quintana, 2009).

Control y corrección es una ecuación necesaria. La realidad

nuestra es que no faltan organismos de control ni actuaciones de
éstos con observaciones. De lo que sí parece haber poca o ninguna
evidencia es de que, como consecuencia de las irregularidades que
aquéllos señalan en sus informes, tengan lugar el deslinde de
responsabilidades y la aplicación de algún tipo de punición. Si bien el
artículo 119, inciso b), prevé que la AGN podrá "exigir la colaboración
de todas las entidades del Sector Público, las que estarán obligadas
a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes
relacionados con el ejercicio de sus funciones", el sistema no le
concede las suficientes facultades (como ser imponer multas por
desatención) para hacer efectivos sus requerimientos ante la falta de
respuesta de los organismos controlados.

258
 El control no es sólo oposición; el control socialmente útil es el
que contribuye a desarrollar un Estado y una administración pública
que producen más y mejores bienes y servicios para sus ciudadanos.

Para que un organismo de control externo (llámese como se

llame: Auditoría, Contraloría, Tribunal) haga trabajos e informes útiles
tiene que ser independiente. Tanto la teoría política como la
experiencia demuestran que la independencia de los organismos de
control se constituye en una cualidad indispensablemente crucial
para conseguir prácticas de gobierno sólidas y decentes. La
independencia es en tres áreas principales, complementarias e
interrelacionadas:

➢ Independencia administrativa: Se define como la garantía

para nombrar y remover a sus funcionarios superiores, darse su
estructura orgánico-funcional y establecer las funciones y
responsabilidades de sus empleados.

➢ Independencia funcional: Es la capacidad de tomar decisiones

y actuar sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. En este
sentido, el organismo de control debe ser libre para determinar
la dirección de sus actividades y programarlas de acuerdo con
el mandato legal, para aplicar los métodos y técnicas de control
y evaluación que considera apropiados, y para informar sus
hallazgos de una manera honesta.

➢ Independencia financiera: Hay una relación directa entre la

cantidad de recursos disponibles y la extensión, profundidad y
oportunidad del control. Todo lo que pueda declarar el estatuto
legal del organismo de control respecto de sus facultades y de
aplicar un modelo de auditoría integral e integrada será pura
retórica si en los hechos se le asigna un presupuesto estrecho

259
 para lo que requiere un ejercicio pleno de las funciones
fiscalizadoras más esenciales.

El artículo 85 de la Constitución Nacional recoge la doctrina

internacional en la materia (INTOSAI): el auténtico contralor externo
es el Poder Legislativo. Sin embargo, la concreción de esta noción
ideal es confrontada por la realidad político-institucional de esta
época. Es de toda evidencia la fuerte correlación que se da en las
democracias, y con más nitidez en las parlamentarias, entre el Poder
Ejecutivo y la mayoría en el Congreso. En las democracias de este
último tipo, la línea divisoria ya no está trazada entre el Parlamento
en su conjunto y el Gobierno, sino entre la oposición parlamentaria,
por un lado, y el Gobierno y el partido del Gobierno representado en
el Parlamento, por la otra. La solución adoptada en muchas de
nuestras provincias y en varios países de todo el mundo ha sido la
de otorgar al máximo organismo de control rango constitucional,
colocándolo en una situación de independencia respecto de los tres
poderes estatales, como garantía de su libertad para decidir y
programar la dirección de sus actividades y el contenido y la
oportunidad de sus informes. Realmente, la independencia de criterio
de una agencia asignada al control externo de la gestión pública es,
al final del día, una cuestión de consciencia y ciencia de las personas
que trabajan a su servicio. No la tendrá, si esas personas no sienten
el imperativo moral de ser independientes ni saben cómo hacerlo.

El control no es un enemigo del gobierno. Al contrario, está

adentro de la organización Estado para ayudar a que la
administración gaste e invierta bien, provea buenos servicios y
aplique los recursos públicos con rectitud, eficacia y equidad. Para

260
que el control pueda cumplir un papel tan decisivo como el que
acabamos de describir debe ser oportuno.

Pedir que un control sea oportuno quiere decir que se “haga a

tiempo”. “A tiempo” significa que el inicio de los exámenes, lo mismo
que la disponibilidad de sus resultados, estén cerca del origen de los
sucesos objeto de auditoría. Los controles tardíos son como las
autopsias: puede que aporten información sobre las causas de la
desgracia, pero el saberlo no permitirá desandar lo que ya es
irreversible. Se configura el peor de los mundos cuando a la tardanza
se le suma la ausencia de sanciones por las irregularidades.

Las auditorías de gestión, también conocidas como de

desempeño, evalúan si una dependencia del Estado está
administrando o administró el dinero público en forma económica,
eficaz y eficiente; en tanto que las de cumplimiento analizan si la
disposición de los fondos públicos por parte de las áreas del Estado
se está realizando o se realizó dentro del marco normativo que
corresponde. Ambos tipos de controles se pueden ejecutar en
diferentes momentos del tiempo.

Una modalidad de control es la intervención del ente

especializado después de emitidos los actos correspondientes o de
producidos los procedimientos y operaciones administrativos. A esto
se lo llama control “a posteriori”; es la modalidad que ha adoptado la
AGN por imperio de la Ley N° 24.156 (artículo 117).

Luego de estos años de vigencia de la reforma, y con los

resultados puestos en materia de transparencia y eficacia
administrativas, se debería reflexionar sobre la conveniencia de
acoplar al órgano de control externo la facultad de realizar un control
previo, de carácter selectivo.

261
 Y es aquí donde nos preguntamos: ¿Hasta qué punto son
efectivos los informes de auditoría derivados de un control "a
posteriori" para prevenir la corrupción y los consecuentes perjuicios
al erario? Suponemos que responder a este interrogante suscitará
muchas discusiones y dudas y obligará a profundizar en el planteo
del problema.

No postulamos la vuelta al sistema anterior a 1993 de

intervención previa pero sí la búsqueda de un mecanismo intermedio
que contemple el control previo o concomitante para actos y
contratos de significación económica (Hynes, 2011), sobre todo
teniendo en cuenta que la tecnología actual de la información y las
comunicaciones pone a disposición softwares o aplicaciones que son
capaces de procesar multiplicidad de datos en espacios de tiempo
muy breves.

Tampoco es necesario que la intervención preventiva suspenda

los actos administrativos, pero si es útil que el órgano de control tenga
un sistema de análisis oportuno que le posibilite poner en
conocimiento de las máximas autoridades, potenciales hechos de los
cuales pudieran derivarse daños para la hacienda antes de que el
perjuicio para el Estado, es decir para todos los ciudadanos, sea
irreparable.

En materia de sistema de control, la expectativa de la reforma

de 1993 era que las estructuras de aquél (interna y externa) lograran
niveles importantes de complementación y cooperación; que fueran
capaces, con sus trabajos, de retroalimentar al sistema de
administración financiera, proponiendo mejoras normativas y de las
prácticas de gestión.

262
 En los hechos las estructuras de control interno y de control
externo no han llegado a definir una estrategia de control integrado.
En general, se han mantenido como bloques con sus respectivas
autonomías, planes y prioridades. No obstante, hay un acercamiento
productivo en lo que hace al abordaje de la Cuenta de Inversión de
cada ejercicio presupuestario. Un intento en la buena dirección de la
cooperación y la integración lo constituyó la Resolución Conjunta de
la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) y la SIGEN (Nº 14/2010
para ambos organismos), por la cual se establecía un circuito de
control a efectos de asegurar la adecuada atención de los
requerimientos que efectúe la AGN y se la invitaba a esta última a
suscribir un convenio con la Secretaría de Gabinete de la JGM para
la correcta implementación del mecanismo mencionado y acordar la
remisión de la información que permita incrementar la eficiencia de
los sistemas de control estatal en su conjunto.

No se lograron progresos cualitativos en las técnicas de fijación

de metas a programas ni en las de costos de las operaciones
públicas. La preocupación básica de la gestión continuó puesta en
los procesos y hacia allí se objetivaron las evaluaciones. Completar
el proceso corresponde, en realidad, a los órganos de administración
financiera.

Al suprimirse los juicios de cuenta y de responsabilidad, durante

un tiempo no quedó claro cómo se rendía cuentas y cómo se
determinaba y hacía efectiva la responsabilidad administrativa. La
responsabilidad mereció en la nueva legislación el espacio de dos
artículos: uno definía el carácter de responsable y el otro establecía
el plazo de prescripción de la responsabilidad. Tuvieron que pasar
cuatro años antes de que el Poder Ejecutivo emitiera un reglamento

263
sobre daño económico al patrimonio del Estado. La “ley de
contabilidad” contenía un conjunto de normas que definían las
responsabilidades contables y administrativas y detallaban los
procedimientos para deslindarlas e imputarlas. A su amparo, a lo
largo de décadas, se había generado una elaboración doctrinaria y
un entendimiento administrativo que ayudaban a resolver las
cuestiones de responsabilidad. La crítica que más se escuchaba por
entonces, respecto de la nueva realidad, era que la nueva legislación
iba a licuar el sentido de la responsabilidad y la obligación de rendir
cuentas. De las causas que estaban en trámite por ante el TCN a la
fecha de su disolución, no se tuvieron muchas noticias. Si bien la
misma “ley de administración financiera” declaraba que la filosofía del
nuevo régimen se asentaba en los principios de responsabilidad del
funcionario público y en su obligación de rendir cuentas, sin embargo,
no acompañaba esa manifestación con un cuerpo de reglas y
procedimientos básicos para examinar las responsabilidades y para
hacerlas efectivas. Los operadores de los sistemas y sus
controladores se encontraron, al principio, con dudas acerca de cómo
se debía proceder en los casos de comprobarse daños al patrimonio
público o perjuicios fiscales. En lo que se refiere a examen de la
responsabilidad contable, la idea subyacente al régimen emergente
en 1993 es que la Cuenta de Inversión hiciera las veces de rendición
universal de cuentas de la administración. La Cuenta de Inversión es
el compendio de la gestión cumplida por el Poder Ejecutivo en un
ejercicio financiero, cuya aprobación o rechazo corresponde al Poder
Legislativo. Esencialmente, contiene los estados financieros
contables de los organismos de la administración pública e
información sobre el seguimiento físico financiero de los programas
y proyectos. Está entre los deberes de la AGN realizar el examen de

264
la cuenta de percepción y aplicación de los fondos públicos e
informarlo al Congreso. La utilidad y el valor de la Cuenta de Inversión
y de su auditoría como rendición de cuentas y mecanismo de
accountability se ven acotados por el hecho de que su tratamiento
parlamentario insume tiempos muy largos. La cuestión
históricamente recurrente es que las nuevas mayorías políticas
surgentes se resisten a darle tratamiento parlamentario a las cuentas
de la administración que dejó el poder.

En lo que se refiere al área de los recursos humanos, la política

de perfiles y competencias fue avanzando en la peor de las
direcciones: despojarla del principio del servicio civil meritocrático. En
las organizaciones públicas orientadas por su misión, que se
proponen la creación de bienes y servicios valiosos para el
ciudadano, la confianza “personal” del dirigente o la lealtad a su
persona, como criterios rectores de la conformación de los altos
cuadros superiores de la administración, deben ceder su lugar a la
confianza “reflectiva” que es la seguridad basada en los
antecedentes, conocimientos y capacidades para el cargo o función
que puedan tener consigo, y demostrar en un proceso de evaluación,
los individuos postulados. La confianza de “amiguismo” o de
pertenencia facciosa, como el currículum más valioso para cubrir las
posiciones superiores o técnicas de la función pública, representa
exponer al Sistema de Control Interno de un ente público a un
elevado riesgo de alto impacto negativo.

Una consideración final –pero no por ello menos importante-

tiene que ver con la cultura y la idiosincrasia. En los modelos de
control incorporados por la Ley N° 24.156 dejaron su impronta los
manuales teóricos del Banco Mundial que irradiaban el espíritu de la

265
época. Los organismos internacionales que promueven y financian
reformas de la administración pública están acostumbrados a pensar
que las realidades locales no deberían ser factores condicionantes
de primer orden y que hay un bagaje de “mejores prácticas” de
validez universal. Es cierto que las sociedades no tienen por qué
quedar prisioneras de por vida de las malas costumbres, de los malos
hábitos. Pero la transferencia de conocimientos y prácticas
administrativas procedentes del exterior debe ser matizada con una
comprensión profunda de las costumbres, las normas y las
instituciones locales prevalecientes y de su evolución histórica. Las
personas llevan al seno de las organizaciones en las que trabajan las
experiencias y aprendizajes que adquieren por razón de la
interacción social y de la vida familiar. El concepto de anomia tal vez
represente, mejor que otros, el género de los problemas de
informalidad, irreverencia hacia la ley, tolerancia de la corrupción,
elogio de la trasgresión y la picardía, tan extendidos entre nosotros.
Este estado de cosas se ha venido gestando desde el fondo de la
historia. Quizás, por ello, fue ir demasiado lejos, sin escalas, el
eliminar en forma abrupta y absoluta el control externo de legalidad
(previo o concomitante) en concurso con el debilitamiento del
principio de la responsabilidad objetiva. De repente aparecieron
grados de discrecionalidad que antes no existían sin que estuvieran
dados las constricciones e incentivos adecuados para promover
comportamientos leales y eficientes. En el entorno operativo de la
gestión pública, el reconocimiento de la libertad de acción debe tener
como contrapartida una severa asignación de responsabilidades.
Episódicamente, tuvieron trámite parlamentario ciertas iniciativas que
facultaban a la AGN para:

266
 a. Solicitar a la autoridad judicial competente, por medio de
resolución fundada, la realización de allanamientos y el
secuestro de documentación necesaria, así como también la
adopción de medidas cautelares a fin de asegurar el resultado
de las investigaciones.

b. Demandar judicialmente la nulidad de todo hecho, acto o

contrato que considere lesivo al patrimonio del Sector Público
Nacional.

c. Requerir con carácter conminatorio la rendición de cuentas en

plazo perentorio a los que tengan obligación de hacerlo.

XI.9. Deberes y desafíos.

Llegados a este punto, nos resta realizar un análisis de los

problemas y desafíos que rodean a los sistemas de Control Interno y
Externo, y del abordaje político e instrumental necesario para hacer
de ellos actores efectivos en la configuración de una administración
pública más responsable en términos institucionales y más enfocada
en la creación de valor social para los ciudadanos que demandan y
necesitan la actuación estatal.

Más allá de lo acertado e impecable que puedan ser el diseño

y el montaje de los instrumentos y estructuras, el hecho es que la
efectividad del control interno termina dependiendo de los valores y
las habilidades que posean los individuos que trabajan en la
organización en todos sus niveles. El Sistema de Control Interno será
tan fuerte o tan débil como lo sean la integridad y la competencia de
las personas que están dentro de él y lo operan. La actitud de interés

267
de la Dirección por un control interno efectivo debe penetrar la
organización. Las declaraciones deben ser acompañadas
invariablemente con acciones y actitudes concretas. El ejemplo de la
Dirección contribuirá a construir o destruir diariamente el ambiente de
control. La norma más clara, firme y eficaz es el buen ejemplo de la
Alta Dirección. Da un mal ejemplo una Autoridad que hace del
incumplimiento de las reglas una exhibición de poder o de la
tergiversación de los procedimientos regulares una muestra de
ejecutividad o que discierne los cargos y posiciones, no sobre la base
de una probada competencia e idoneidad de los candidatos, sino en
función exclusiva de la confianza “personal”.

Los controles públicos técnicos deben tender a su integración

y coordinación. Tener una multiplicidad de controles no garantiza que
haya un buen control. La “paradoja del control” dice que cuando
proliferan los organismos de control y la actuación de éstos es
segmentada y aislada entonces lo más probable es que no haya
ninguna clase de control. Una relación cooperativa y de integración
entre los actores del control público es necesaria si se desea que esta
función opere realmente como un sistema. Por ejemplo, hay un
aprendizaje fecundo y sólido que surge del hecho de compartir –en
forma sistemática- planes, metodologías y resultados. Alcanzar una
coordinación razonable hará posible, entre otras cosas, evitar las
superposiciones de control que suelen consumir tanto tiempo del
personal operativo de las organizaciones controladas.

Esta época nos está enfrentando con nuevas dramaticidades e

impone a los gobiernos la necesidad de enfocarse en problemas
públicos acuciantes, como lo son la extensión de los niveles de
pobreza, la creciente informalidad laboral, la constante declinación

268
de la calidad de la educación básica y media, la evidente insuficiencia
de las inversiones de capital, entre otros. Una buena focalización
requiere la intervención y coordinación de esfuerzos desde varios
frentes del quehacer estatal. Los organismos de control tienen una
contribución para hacer en virtud de las obligaciones emergentes de
las normas jurídicas que los crean y de las capacidades de
evaluación de programas de gobierno que acreditan sus
profesionales y técnicos. El control público es una función crucial
dentro del sistema republicano de gobierno y su desarrollo efectivo
es una necesidad y evidencia de calidad institucional. De momento,
esa importante tarea pública no se encuentra entre los temas que
concitan la preferencia del gran público. El interés por el trabajo de
los organismos de control se reduce a un grupo selecto, integrado
por políticos, estudiosos de las finanzas públicas, periodistas de
investigación, organizaciones civiles que analizan el comportamiento
del gobierno.

¿Qué habría que hacer para que aumente el interés de la gente

por conocer cómo se administran los dineros que ella le ha confiado
al gobierno? Para que esto suceda hay actividades que los
organismos de control deberían desarrollar, como ser:

➢ Abordar en sus trabajos cuestiones que se encuentren entre las

prioridades de los ciudadanos.

➢ Realizar el trabajo, incluyendo el informe de sus resultados,

dentro de plazos razonables.

➢ Comunicar al público ese informe con un lenguaje directo y

coloquial, en forma gráfica e ilustrativa.

269
 ➢ Divulgar la función de control mediante programas de educación
ciudadana. En este aspecto, la AGN tiene institucionalizado y en
funcionamiento el programa “Universidad y Control”.

Los medios de comunicación pueden hacer un aporte

importante, casi decisivo, en este sentido, dando un lugar destacado
en sus periódicos y emisiones a los informes de los organismos de
control.

Los buenos gobiernos no son maná del cielo, no surgen por

milagro, ni salen espontáneamente de la boca de una urna. Se
consiguen con trabajo cívico, trabajando de ciudadano. El trabajo de
ciudadano es cumplir con la ley, repudiar a los gobernantes que no
la cumplen ni la hacen cumplir, interesarse por la cosa pública con
crítica y participación. No vamos a tener buenos gobiernos sólo con
el voto. Tenemos que preocuparnos por saber qué es lo que pasa
puertas adentro del gobierno, analizarlo, opinar, hacernos escuchar.
Que todas nuestras voces se junten en un fuerte y continuo reclamo
para que haya, por ejemplo, instituciones formales de control sobre
el Estado, la Administración Pública y nuestros mandatarios.
Instituciones que eviten los abusos y desvíos de poder, que los
denuncien una vez detectados, que obliguen a los funcionarios a
rendir cuentas de su gestión y que nos informen a todos nosotros –
en forma clara y oportuna- los resultados de los controles y los
responsables de los desmanes y derroches. Tenemos derecho a todo
ello. Tenemos derecho a un bienestar presente y a un futuro todavía
mejor. Tenemos la obligación de elegir y de exigir gobernantes y
liderazgos ejemplares.

Se discute en torno del control el momento de su realización, si

antes o después, o la forma del organismo que lo lleva adelante.

270
Antes o después, sea un Tribunal, una Contraloría o una Auditoría, lo
importante es que la actividad de control genere algo valioso. Esto
será posible en la medida que el control sea oportuno, relevante y
objetivo. Quien se sienta independiente y lo ponga en práctica tiene
ganada la mitad de la batalla. La otra mitad se gana con una
disponibilidad adecuada de recursos, lo cual muchas veces es
externo a la voluntad de los conductores de los organismos de control
y tiene que ver más bien con una decisión política.

XI.10. Control y capacidad institucional.

Como elemento de la organización, el control asume más de

una valencia. Es dominio, mando, gobierno, dirección; pero también
es freno, examen, comprobación. El abordaje eficaz de un problema
público requiere de un control del “tablero de comando” de la
organización; este es el privilegio y el mandato que tiene la autoridad
pública, pero también es necesario que exista un control de la gestión
de esa misma autoridad con la implicación de transparencia,
rendición de cuentas, revisión y responsabilidad. En la literatura de
administración pública, estas acepciones de control son recogidas
por el concepto “capacidad institucional”. Capacidad institucional “es
la habilidad de una organización pública para absorber
responsabilidades, operar eficientemente, promover y crear redes de
interacción con el sector privado y con ONGs, y fortalecer la rendición
de cuentas”. Este no es un tema menor. Un trabajo de investigación
del BID pasa revista de la efectividad de los países de la región en
un período largo de tiempo a la hora de implementar políticas
públicas. Argentina está en el lote de países de peor desempeño en
esta materia. El informe ubica al déficit en aspectos de capacidad

271
institucional entre las principales causas de los fracasos de los
programas y proyectos públicos.

En aquella definición de capacidad institucional hay dos

términos esenciales y complementarios. Son autoridad y rendición de
cuentas.

Un aporte importante a la constitución de esa capacidad

proviene de la autoridad que le confiera a la organización ejecutora
del programa o proyecto el mandato político. El carácter de este
mandato se expresa en normas jurídicas. La extensión de la
autoridad, el grado de habilitación y apoderamiento otorgados,
tendrán que ver con la naturaleza del problema a enfrentar, la
complejidad del emprendimiento para resolverlo y el horizonte
temporal de las metas a alcanzar.

El complemento adecuado de la autoridad dentro de una

capacidad institucional ordenada a crear valor público de una manera
sostenible es la rendición de cuentas y la asignación de
responsabilidad por los resultados. La voz inglesa accountability da
cuenta del conjunto de esos procesos, no habiendo un vocablo
equivalente, con una acepción tan amplia, en la lengua española. La
accountability en torno de la gestión pública se pone de manifiesto en
diversos modos. Algunos de ellos operan a través de la propia
arquitectura institucional del Estado: son los instrumentos de balance
(división del poder) y las agencias asignadas (Oficina de Auditoría,
Tribunal de Cuentas, Sindicatura, Defensoría del Pueblo). Otros se
encuentran afuera del Estado y están representados por actuaciones
de la sociedad en forma colectiva como cuando vota, por acciones
de agrupaciones de ciudadanos con intereses definidos, o por la
opinión de los medios de comunicación.

272
 La clave para la existencia de una accountability o una
rendición de cuentas real y completa es la reivindicación, la
encarnación, de los deberes. Por un lado, del deber de la autoridad
de abrirse al escrutinio de los organismos oficiales de control, del
público en general y de los interesados en un programa y proyecto
determinado, poniendo a su disposición información veraz,
pertinente, íntegra y oportuna sobre los resultados de su gestión, y
de permitir el funcionamiento limpio de los mecanismos de
participación ciudadana que estén habilitados. Por el otro, del deber
de los organismos estatales de control y de los ciudadanos de exigir
a la autoridad gestora rendiciones de cuentas claras, completas y
oportunas; y también, en el caso de aquellos primeros, el de
examinarlas e informarlas en plazos razonables. Es crucial que haya
alguien o algunos que sientan el deber de “hacer sentir el deber”.

La concreción exitosa de un proyecto o programa público

requiere insoslayablemente la presencia de directivos públicos que
respondan por su conducta. Una buena descripción del directivo
público responsable la ha hecho la Fundación Canadiense para la
Auditoría Integral (CCAF). Es aquél que:

• ha dicho lo que iba a hacer, cómo lo iba a hacer, y cuándo lo iba

a terminar;

• ha creído lo que decía;

• ha hecho lo que dijo que haría; y

• ha mostrado lo que ha hecho.

En definitiva, ¿para qué sirve el control? La respuesta de

manual sería para tener buenos gobiernos, gobiernos legítimos,
gobiernos eficaces, gobiernos que respondan, y también para ayudar

273
a conseguir buenas instituciones. Con buenos gobiernos e
instituciones se alisa el camino al desarrollo económico y humano.
Son necesarios, entonces, buenos controles, controles efectivos para
afianzar ese proceso.

La realidad nuestra es que no faltan organismos de control ni

actuaciones de éstos con observaciones; ahí están, como ejemplo de
esto último, los documentos generados por la AGN y por la SIGEN.
De lo que sí parece haber poca o ninguna evidencia es de que, como
consecuencia de las irregularidades que aquéllos señalan en sus
informes, tengan lugar el deslinde de responsabilidades y la
aplicación de sanciones o condenas. Si se trata de responsabilidades
financieras o patrimoniales, no son éstos procesos que ahora los
puedan sustanciar por sí los organismos de control; o son materia de
una evaluación política, o corresponden a la esfera judicial. En su
momento, una asociación civil hizo un inventario de las causas
judiciales en las que estaban comprometidos funcionarios públicos;
ese estudio le permitió estimar en $ 10.000 millones el monto total
del perjuicio que se habría provocado al Estado (aproximadamente,
U$S 2.500 millones de la época) y en 10 años el tiempo promedio
que se tardaba para poner el caso en condiciones de llevarlo a la
instancia del juicio oral. Cuando le llega la hora, es muy probable que
muchas responsabilidades se encuentren prescriptas.

La ausencia total de sanciones en resonados escándalos

públicos va extendiendo, como una mancha de aceite, la sensación
de impunidad. Si no hay sanciones, o estas son tardías o invisibles,
la impunidad contagia y seduce; ni siquiera hay riesgos de costos en
términos de reputación. La impunidad es el gran portal de entrada a
la corrupción sistémica.

274
XI.11. Conclusiones y reflexiones.
El control nace al mismo tiempo que las organizaciones y está
constantemente presente y activo en las decisiones, procesos y
operaciones de ellas. En la organización política de la democracia
representativa, las constituciones primero definen el control y en ese
marco hacen encuadrar el poder y el funcionamiento del gobierno. El
control público (político y técnico) es una función crucial dentro del
sistema republicano de gobierno y su desarrollo efectivo es una
necesidad y evidencia de calidad institucional.

Los controles del quehacer público son variados en objetivo,

alcance, oportunidad de realización y entidad que los ejecuta. El
estudio del sistema de control en el Sector Público revela lo complejo
y lo importante que es -a la vez- rodear la gestión pública de garantías
de transparencia y eficiencia. En el Sector Público Nacional, el control
técnico, interno y externo, ha sido sistematizado por la Ley N° 24.156.
Esta misma norma determina que el Sistema de Control Interno tenga
como órgano rector a la SIGEN y el Externo a la AGN.

Cada régimen político tiene su régimen de cuentas. La

rendición de cuentas del administrador de la cosa pública ante un
tercero independiente, legalmente investido de competencia para
examinarla e informarla, es el propio de la democracia representativa.
En el mundo anglo sajón, el entramado de esta institución se
verbaliza con la palabra accountability.

La transparencia se erige como piedra angular para fortalecer

la confianza ciudadana en las instituciones gubernamentales,
contribuyendo así a la legitimidad del Estado y a la efectividad de sus

275
acciones. Los organismos de control establecidos en la Constitución
Nacional y en las leyes específicas tienen la misión institucional de
brindar un razonable aseguramiento de que las prácticas
administrativas sean responsables y a que se rinda cuentas de ellas
en forma completa y oportuna.

En suma, el diseño y la implementación efectiva de

mecanismos de control robustos son indispensables para promover
una administración pública eficiente, combatir la corrupción y
asegurar que los recursos públicos se gestionen en beneficio del
interés general y el desarrollo sostenible del país.

276
 Capítulo XII
LA ÉTICA EN LA GESTIÓN PÚBLICA
“La variación presente no debe limitarse a suplantar a los funcionarios públicos e imitar su
corrupción y su indolencia. Es necesario destruir los abusos de la administración, desplegar
una actividad que hasta hoy no se ha conocido, promover el remedio de los males que afligen
al Estado, excitar y dirigir el espíritu público, educar al pueblo, destruir o contener a sus
enemigos y dar nueva vida a las provincias”. Mariano Moreno

XII.1. Valores, principios y normas de la conducta pública.

Todas las organizaciones humanas necesitan una ética: la

sociedad, el Estado, una empresa, una corporación profesional. La
ética en el Estado consistiría en el ejercicio de la función pública con
la mira puesta en los valores del sistema democrático y en el servicio
al público. El arraigo de principios éticos en las organizaciones
estatales coloca a éstas en mejores condiciones para cumplir las
exigencias propias de su función pública y su responsabilidad de
generación de valor social o público. Es que esa internalización crea
un “clima” de confianza que promueve y facilita la comunicación, los
intercambios y la cooperación y torna más normales y predecibles las
acciones de los miembros de la organización.

Si el Sistema de Control Interno es parte de la “infraestructura”

de la organización, coadyuvante a su eficacia operativa, confiabilidad
financiera y regularidad normativa, los valores éticos constituyen la
red de sustentación de aquel. Los valores éticos son cruciales a la
hora de conferir fortaleza al ambiente de control.

Las convenciones internacionales de lucha contra la

corrupción, sancionadas por la OEA y la ONU y adoptadas
legislativamente por nuestro país, recomiendan la puesta en práctica
de códigos de ética o conducta en el ámbito del Estado para el

277
correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones
públicas.

Un código de ética constituye una exposición abarcadora de los

valores, principios y normas fundamentales que deben observar las
autoridades y trabajadores de una organización en su labor cotidiana,
de modo que los actos de gestión estén alineados con la visión,
misión y objetivos de aquélla.

En buena parte del mundo, la creciente demanda de bienes y

servicios públicos, constantemente superior, en términos monetarios,
a los recursos financieros disponibles, plantea elevadas exigencias
éticas a la organización estatal y al personal que ella emplea. El
código deontológico para el sector debe tener en cuenta tanto los
comportamientos éticos requeridos a los funcionarios públicos en
general, como los propios que emanan de la naturaleza de un
programa, proyecto o servicio público en particular.

Los beneficiarios de un programa, proyecto o servicio del

gobierno, y la sociedad en general, tienen derecho a esperar que la
conducta y el enfoque de las oficinas y oficiales públicos sean
irreprochables, no despierten sospechas y sean dignos de respeto y
confianza. Las autoridades y los trabajadores deben conducirse de
un modo que promueva la cooperación y las buenas relaciones
internas y con la comunidad o población a la que sirven. La confianza
y el respeto públicos que suscite el ente estatal dependerán
básicamente de la actitud de compromiso y de las realizaciones
orgánicas de todos sus integrantes. Es vital que exista y rija un código
de ética o documento semejante para emitir el mensaje a la sociedad
de que la organización estatal procura rodear sus planes, decisiones

278
y acciones de convenientes garantías de honestidad, eficacia y
equidad.

Esencialmente, un código de estas características debería

contener:

➢ Normas orientadas a prevenir conflictos de intereses, asegurar

la preservación y el uso adecuado de los recursos, motivar la
denuncia de los actos de corrupción y ganar la confianza social
en la integridad de la organización y de sus miembros.

➢ Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas

normas de conducta y corregir sus incumplimientos.

➢ Instrucciones al personal de la entidad que aseguren la

adecuada comprensión de sus responsabilidades y normas
éticas que rigen sus actividades.

Un código de ética, participativamente elaborado y

adecuadamente internalizado, significará un decisivo aporte a
mejorar la capacidad institucional del ente estatal, en el sentido de
consolidar un estilo de gestión que garantice la aplicación eficiente y
regular de sus recursos, la eficacia de sus programas y la claridad y
oportunidad de la rendición de cuentas.

En la medida que la práctica cotidiana de las normas de

conducta vaya elevando el nivel ético del ente estatal se harán
evidentes, registrables y hasta valorizables los beneficios que reporta
ese “clima” organizacional a los usuarios y destinatarios de sus
bienes y servicios. Una elevada ética extendida por todo el Sector
Público derramará en forma positiva sobre el carácter moral de una
sociedad.

279
 Al hablar de ética social se está pensando en un patrón moral
básico, exigible y válido para todos los miembros de la sociedad. En
su discurso de 1949, con motivo de la inauguración del Primer
Congreso Nacional de Filosofía, el entonces Presidente Perón señaló
que “El grado ético alcanzado por un pueblo imprime rumbo al
progreso, crea el orden y asegura el uso feliz de la libertad”.

La ética en el Estado es la ética pública. En sentido de buena

práctica, consiste en el ejercicio de la función pública con la mira
puesta en los valores del sistema democrático y en el servicio al
público. Para las Naciones Unidas significa el correcto, honorable y
debido cumplimiento de las funciones públicas. Cualidades que no
son moneda corriente entre nosotros, si nos guiamos por las
frecuentemente malas calificaciones que nos deparan las
evaluaciones que hacen y dan a conocer regularmente entidades
como Transparencia Internacional.

La aplicación de una fuerte dosis de ética pública resulta ser un

remedio decisivo para curar administraciones públicas tomadas por
los virus de la opacidad, la arbitrariedad, la improvisación, el
descontrol. Una vez propagada por el cuerpo del aparato estatal, hay
que mantener alta su capacidad defensiva con revisiones
independientes, capacitación e incentivos para que funcione como si
fuera el sistema inmunológico esencial de la administración frente a
toda tentación de abuso de poder o de apropiación privada de lo
público.

La reforma de la Constitución de 1994 impuso al Congreso la

obligación de sancionar una ley sobre ética pública. De esa
imposición da cuenta el artículo 36 de la Constitución Nacional. La
cláusula constitucional fue implementada normativamente mediante

280
la Ley Nº 25.188. Dentro de ella, la ética pública aparece definida a
través de un catálogo de deberes y pautas de comportamiento ético,
de los cuales merecen citarse, por asociación con el particular
momento que vive el país, los que mandan: mostrar la mayor
transparencia en las decisiones adoptadas sin restringir información;
emplear los bienes del Estado solamente en los fines autorizados;
abstenerse de utilizar información adquirida en el cumplimiento de
sus funciones para realizar actividades no relacionadas con sus
tareas oficiales o de permitir su uso en beneficio de intereses
privados; abstenerse de usar las instalaciones y servicios del Estado
para su beneficio particular o para el de sus familiares, allegados o
personas ajenas a la función oficial;

La ley también creaba, en el ámbito del Congreso de la Nación,

la Comisión Nacional de Ética Pública para que funcione como
órgano independiente y actúe con autonomía funcional, en garantía
del cumplimiento de sus disposiciones (Capítulo VIII). Esta Comisión
debía ser integrada con once ciudadanos de reconocidos
antecedentes y prestigio público, que no podían pertenecer al órgano
que los designe y tenía, entre otras, las funciones de recibir las
denuncias de conductas de funcionarios o agentes de la
administración contrarias a la ética pública, guardar un ejemplar de
la declaración jurada patrimonial que extiendan los responsables y
proponer al Congreso de la Nación modificaciones a la legislación
vigente destinadas a perfeccionar el “Régimen de Financiamiento de
los Partidos Políticos y las Campañas Electorales”. La comisión en
cuestión nunca se integró y funcionó. Es más, fue barrida del campo
de las normas positivas por el artículo 8° de la Ley N° 26.857. En este
caso, como en tantos otros, se verifica un clásico de nuestra realidad
jurídico-social: el contraste entre la formalización legal y la

281
implementación real y leal de las normas. A la Argentina no le faltan
leyes en casi ningún aspecto vital para la convivencia social y para
obtener un buen funcionamiento de la administración pública. Tiene
buenas leyes en lo que a diseño normativo se refiere. Lo que necesita
desesperadamente es una práctica regular de cumplimiento de la ley.

Queda para algún Parlamento, con interés en la limpieza de las

fichas de los agentes públicos y en la existencia de buenas
instituciones, la tarea de hacer funcionar un organismo autónomo,
independiente, para que la custodia, el seguimiento y el examen de
las declaraciones patrimoniales de los sujetos obligados no continúen
concentrados en una oficina dependiente del Poder Ejecutivo,
precisamente donde se encuentra la inmensa mayoría de los
funcionarios que están alcanzados por las obligaciones de
comportamiento ético.

XII.2. Corrupción, delito y control.

Marco Tulio Cicerón vivió en la Roma del siglo I AC, cuando se

decía que allí “todo estaba a la venta”. Para conceptualizar ese
relajamiento de las costumbres, el famoso abogado echó mano de la
palabra “corrupción”. La corrupción de la época penetraba a aquellas
costumbres que constituían la base de la organización social y
jurídica de la república romana: vivir honestamente, no hacer daño y
repartir con equidad.

Desde esa perspectiva amplia y social, la corrupción significa

un resquebrajamiento de las bases morales de la sociedad. Cualquier
cosa da lo mismo. Hay una sociedad que va perdiendo la capacidad
de rebeldía, de asombro, de indignación, y empieza a absorber con
naturalidad lo aberrante. Los límites morales y jurídicos se van
borroneando hasta desaparecer totalmente. En ese contexto, no se

282
respetan las normas, las reglas y, en cambio, lo frecuente es tomar
atajos. Nadie controla nada y ningún crimen importante tiene castigo.
La Justicia hace su contribución al círculo vicioso con su ausencia
completa o tardanza. Si los delitos contra la administración pública
(comúnmente encasillados como corrupción) son moneda corriente
es porque hay un "clima social" permisivo, de alta tolerancia a la
ineficiencia, a la rapiña, al latrocinio, a la inconstancia en las lealtades
y principios, y a la ausencia de estos; es porque hay una sociedad
que, en su promedio, hace práctica, elogio, y hasta apología, de la
trasgresión, la prepotencia y la vulgaridad.

La corrupción como estrago social, la corrupción sistémica es

el peor de todos los estados; es la descomposición de los valores; es
el “imperio de las malas costumbres”. En tal caso están extendidas,
generalizadas las malas artes, las malas prácticas, los malos
ejemplos; campea un estado de irreverencia a la ley a todo nivel: a
nivel político, a nivel popular, a nivel de cualquier dirigencia. El
cumplimiento leal de la norma es una molestia y, como tal, debe ser
obviado en aras de criterios prácticos o conveniencias o intereses
particulares que se colocan por encima de ella. “Cumplir es dar
ventaja”.

En la corrupción como patología colectiva, tal cual sucedía en

la Roma del siglo I AC, la debacle moral se ha propagado por casi
todo el cuerpo social, pero el “huevo de la serpiente” ha sido incubado
en los nichos de las altas dirigencias. La corrupción instalada en el
Estado, la corrupción “desde arriba”, desfigura a la democracia, hasta
convertirla en algo irreconocible, insatisfactorio y carente de interés
para los ciudadanos. La corrupción “política” se apoya en el secreto
y la oscuridad y fomenta la concentración, el pensamiento

283
monocorde y la abulia ciudadana. Es su necesidad para consolidar o
acentuar el uso abusivo de la autoridad y con ello la distribución
prevaleciente de la riqueza y el poder. Por lo tanto, la lucha frontal
contra la corrupción requiere, antes que nada, de reclamos y
acciones por la reinstalación de las instituciones fundamentales de la
democracia, que es también una lucha por la desconcentración del
poder y su apertura al escrutinio público. Llegar a una auténtica
democracia supone que haya un efectivo control entre los poderes y
a todos los poderes públicos. Bajo esas condiciones, serán más
reales las posibilidades de que la población en general pueda vivir en
una sociedad justa, abierta y pluralista y con una mayor equidad en
la distribución del producto social.

La corrupción como antisistema administrativo es un proceso;

no es instantánea. Hay, en el principio, delitos e ilícitos puntuales
contra la administración pública; si estos no se detectan, si no tienen
castigo, si se toleran por la sociedad, si los “beneficiarios” alardean
de ellos y hacen exhibición obscena de los bienes mal habidos, la
práctica se generaliza hasta desembocar en una completa
descomposición del valor servicio público.

La sanción de las irregularidades e incumplimientos, el castigo

justo de los crímenes, juegan un papel instructivo. No hay nada peor
para moldear el carácter moral de una sociedad el que ésta verifique
que la impunidad está enseñoreada. Aquí es donde tiene que hacer
bien su parte el órgano jurisdiccional. Para que las faltas, las
irregularidades sean sancionadas, primero es necesario detectarlas,
informarlas y denunciarlas, según corresponda; estas funciones
deberían ser parte de las capacidades de los sistemas de Control
Interno, de las agencias anticorrupción y, en su caso, de las oficinas

284
de auditoría pública externa (las “tres líneas de defensa”). Si las altas
responsabilidades quedan sin ser investigadas, deslindadas y
sancionadas, la impunidad gana la batalla y prepara el terreno para
el próximo latrocinio.

¿Cómo combatir el flagelo de la corrupción? ¿Cuál sería el

abordaje a realizar para recomponer y revitalizar la democracia? En
este punto, nos apropiamos de las proposiciones que ha hecho al
respecto Hugo Buisel Quintana en su libro “Principios para superar
una Argentina decadente” (2009), a quien agradecemos su generosa
autorización. Allí se presentan tres remedios para iniciar el largo
tratamiento de esta “enfermedad” de base, a saber: Liderazgo,
Educación y Justicia.

Se necesitan liderazgos ejemplarizadores, con discursos y

acciones edificantes. "Los líderes elaboran normas no sólo mediante
la promulgación de leyes y reglamentos, sino también por medio de
la influencia de su ejemplo y su personalidad" (Fukuyama, 2004).
Séneca ya lo sabía veinte siglos atrás: "Los pueblos no cumplen la
ley si los altos magistrados no dan ejemplo de obediencia".

Y como de socializar valores se trata, ahí aparece la Educación.

Hay que educar, a todo nivel, en valores. En las casas, en los trabajos
y, obviamente, en las escuelas. La ética de la solidaridad y la ética
de la responsabilidad deberían ser infundidas desde los primeros
niveles de instrucción. Especialmente en las organizaciones públicas
se deben establecer programas sistemáticos de capacitación en
valores, de lo que -en la realidad actual- se ve nada o casi nada. Las
dirigencias no vienen de Marte en una nave espacial. Los individuos
ciudadanos hacen una contribución crucial a mejorar el estándar
moral de la sociedad y de los organismos del Estado cuando ponen

285
bajo una lupa crítica los liderazgos o candidaturas que se les ofrecen
para representarlos o gobernarlos. Hay que fomentar una ciudadanía
activa en materia de cosa pública, que busque no sólo líderes
eficaces sino también liderazgos de autoridad moral.

La Educación se refuerza con la Justicia. Como ya dijimos, el

castigo justo de los crímenes y delitos tiene un papel instructivo.
Belgrano lo advirtió hace más de 200 años: “El modo de contener los
delitos y fomentar las virtudes es castigar al delincuente y proteger al
inocente”.

Además de esos “remedios” de base, hay un conjunto de

acciones, que tienen que ver con la institucionalidad administrativa,
a las cuales puede reconocérseles cierta eficacia para reducir los
espacios e impactos de los actos de corrupción, a saber:

a) Conformación de un cuerpo de empleados y funcionarios,

ingresados al servicio en virtud de una acreditada idoneidad y
promovidos en la carrera según la dedicación y el desempeño
demostrados. La Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, adoptada el 31/10/2003, recomienda conformar, dentro
del Sector Público, un servicio civil sobre la base de los principios de
eficiencia y transparencia y de criterios objetivos como el mérito, la
equidad y la aptitud.

b) Acceso irrestricto de los ciudadanos a los expedientes

administrativos y a sus antecedentes, cualquiera sea el material de
soporte de éstos, mediando solicitud por nota simple y sin necesidad
de acreditar derecho subjetivo alguno, interés legítimo ni de contar
con patrocinio letrado.

286
 c) Registro y grabación de las audiencias de gestión de
intereses y su difusión a través de la página web del organismo
público de que se trate.

d) Promover y aprobar reformas normativas y

administrativas que garanticen la independencia del organismo o de
la unidad de control como un todo y que optimicen la oportunidad del
control y la manera de comunicar sus resultados a la opinión pública.

e) Rendición de cuentas, por parte de los administradores

(electos y designados), en forma regular, clara, completa y oportuna.
Auditoría independiente de la rendición de cuentas y difusión pública
de sus resultados dentro de plazos cercanos a la finalización de las
tareas de examen.

f) Expansión de la gestión por resultados, acompañada de

la aplicación de sólidos sistemas de evaluación de desempeño.

g) Procesos de auditoría a realizar por las oficinas

especializadas que están dentro del propio Estado (Tribunal de
Cuentas, Auditoría General, Contraloría General, Sindicatura
General), que incluyan exámenes de aspectos tales como el
rendimiento, la productividad, la efectividad, los impactos y la
sostenibilidad de las operaciones, proyectos y programas públicos.

h) Participación ciudadana tanto en la evaluación como en

la gestión de las políticas públicas, creando y haciendo funcionar
charters, foros y audiencias.

i) Fomentar la colaboración entre oficinas gubernamentales

con facultades de control e investigación.

287
 j) Colocar el sistema de declaraciones juradas
patrimoniales y de evaluación de la ética pública en un organismo
independiente, fuera de la jurisdicción del Poder Ejecutivo.

k) Facilitar el conocimiento y el entendimiento público de los

informes de auditoría. De esta manera el controlado es consciente de
que la difusión de un informe adverso, o en el cual se hubieran
detectado irregularidades, puede cuestionar su permanencia en la
función y, además, acarrearle consecuencias que no puede prever
debido a la sinergia que produce esa difusión.

l) Organizar y mantener sistemas de información financiera

gubernamental accesibles al público, de manera que se pueda
conocer, en tiempo real, la ejecución del presupuesto de gastos y
recursos, al mayor nivel de detalle.

m) Efectuar de manera sistemática la evaluación del

ambiente de control interno imperante en las entidades
administrativas, con énfasis en la identificación de síntomas
institucionales nocivos como la burocratización organizativa, excesos
de discrecionalidad, demoras o urgencias injustificadas en los
trámites, debilidad de criterio en los dictámenes internos, uso
ilegítimo de la información privilegiada o de datos críticos.

n) Desarrollar indicadores de gestión transparente y de

calidad, para áreas sensibles como la de contrataciones, que
contemplen los aspectos de racionalidad de los requerimientos de
insumos, productos o servicios, la economía de los precios cotizados
y adjudicados y el cumplimiento adecuado de las prestaciones
contratadas.

o) Facilitar el control del cumplimiento de las prestaciones

contratadas, por parte de los oferentes no adjudicatarios y habilitar,

288
para los casos de corrupción, el mecanismo de recompensa y
protección (acción qui tam).

Siempre será difícil encontrar pruebas directas de la corrupción

en la administración pública. Los ardides, los fraudes y las trampas
se han refinado. Los involucrados se cuidan bien de dejar un corpus
probationem. No hay “contratos de corrupción” ni comprobantes por
las dádivas recibidas. Pero hay que instalar los “diques de
contención”, a los que aludía Mariano Moreno, para impedir que los
gobiernos puedan portarse mal. La construcción comienza por la
base en la que están controles legales, financieros y de gestión
independientes del Poder actuando en “tiempo real”, con atribuciones
para exigir rendiciones de cuentas, solicitar actuaciones judiciales y
formular denuncias.

Podemos darnos cuenta entonces de si estamos ante un

gobierno atento a los riesgos de la corrupción o, en cambio, frente a
uno que, con su estilo de dirección y gestión, promueve la existencia
de un ambiente desprovisto de controles e incentivos al
comportamiento honrado. Difícilmente todo un gobierno pueda ser
caracterizado de “probadamente” corrupto, pero sí es posible percibir
lo que tiene de “esencialmente” corrupto.

XII.3. Reformas institucionales para la prevención y la detección

de la corrupción.

Primero lo primero. ¿Qué debemos entender por corrupción?

El concepto corrupción es elusivo y controversial. Si es muy

restringido resulta insatisfactorio; si es muy amplio carece de utilidad.
En muchas ocasiones, se lo identifica estrictamente con el fraude. El
fraude es una figura penal específica incluida en el delito de estafa.
Hay identidad perfecta entre el fraude y el dolo que vicia los contratos

289
de carácter económico en tanto comportan formas maliciosas de
engaño dirigidas a un aprovechamiento injusto. En otras tantas, se
habla de corrupción de forma tan lata que quedan incluidos los ilícitos
penales, los simples ilícitos y toda práctica contraria a las condiciones
del buen gobierno. Si este fuera el caso, el fraude podría ser
caracterizado como un modo específico de corrupción, es decir, que
entre esta y aquel existiría una relación de género a especie. No es
propósito de este trabajo hacer una revista exhaustiva de los
diferentes significados y alcances que se adjudican a la palabra
corrupción, como tampoco lo es el tratar de elaborar una versión
síntesis de todas ellas o de conciliarlas. Presentaremos sólo algunos
puntos de vista.

❖ El Diccionario de la Real Academia Española ofrece, entre

otras, esta acepción: “En las organizaciones, especialmente en
las públicas, práctica consistente en la utilización de las
funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de
otra índole, de sus gestores”.

❖ El Banco Mundial define a la corrupción como “el abuso del

funcionario público para beneficio privado”.

❖ Vito Tanzi propone la siguiente definición: “es el incumplimiento

intencionado del principio de imparcialidad con el propósito de
derivar de tal tipo de comportamiento un beneficio personal o
para personas relacionadas”.

❖ El Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) de

México la ve como “el abuso del cargo público para obtener
recursos económicos”

290
 Todas las definiciones presentadas terminan por reducir la
corrupción a la esfera pública, como si ella tuviera que ver,
exclusivamente, con el comportamiento deshonesto o desleal de los
agentes estatales.

Si bien parece extendida la idea de que la corrupción es

exclusiva de las administraciones públicas, en realidad ella, como
conducta indecente, no está circunscripta a esos ámbitos, sino que
también es verificable en la actividad privada. Hay actos de los
directivos y ejecutivos de las empresas que dañan a un colectivo de
gente o de interesados, como los accionistas minoritarios y los
empleados, y decisiones de la administración de las empresas como
tales que perjudican el interés general. He aquí algunos ejemplos: la
contabilidad creativa para generar operaciones ficticias y pulverizar
el ahorro de miles de personas (es lo que hicieron los ejecutivos de
Enron), el ocultamiento de transacciones o activos o el abultamiento
artificial de gastos para evadir impuestos, la desaprensión ambiental,
la informalidad de las relaciones laborales, la explotación del trabajo
infantil y de los inmigrantes, el agio, la cartelización de los contratistas
del Estado para cobrarle precios excesivos, los márgenes de
ganancias abusivos como resultado de la concentración económica,

291
el lobby corporativo para trasladar la totalidad de los costos de las
crisis hacia otros sectores de la comunidad

XII.4. Causas y consecuencias de la corrupción.

Sobre estos temas se han volcado mares de tinta, con mucha

más autoridad y elocuencia que las que disponemos nosotros.

Actos corruptos hay en todas partes del mundo; si son aislados,

esporádicos, episódicos, si se detectan y castigan no tendríamos un
gran problema. El problema sería tal, algo realmente serio y grave, si
los actos corruptos son una constante, si son descarados, si se
ejecutan con desembozo, y así todo quedan sin castigo. Cuando la
corrupción se manifiesta como un fenómeno propagado sobre el
aparato público, tal estado de cosas cabe relacionarlo con la
actuación de estos factores:

• Alto grado de discrecionalidad.

• Bajos niveles de transparencia.
DE CORRUPCIONES Y CORRUPTELAS.

El común de la gente asocia la corrupción con la conducta ilícita del funcionario público. Dice
Diana Cohen Agrest que “El argentino medio tiende a reducir la esfera de la ética a los juegos de poder
tan característicos de la política argentina sin reparar en que la ética se debería ejercer no sólo desde
el poder; sino en cada uno de nuestros actos cotidianos. De allí que, con razón, juzgamos a los políticos
con parámetros estrictos, pero pasamos por alto nuestras pequeñas corrupciones cotidianas” (diario La
Nación, 25/11/2006). Ahí está la clave del alto índice de integridad en la función pública y en la sociedad
en general que exhiben los países de la península escandinava: cero tolerancia respecto de la más
mínima indecencia o inconducta, cometida en provecho propio y capaz de afectar a terceros, a cualquier
nivel político y social.

Fuente: Citada en el texto y elaboración propia sobre la base de investigaciones.

• Elevada sensación de impunidad.

• Debilidad institucional; entre otras cosas, significa inexistencia
de mecanismos efectivos de control y rendición de cuentas.
• Apatía de la sociedad civil.

292
 Ese obrar sistémico, por supuesto, no es gratuito, ni neutral, ni
indoloro; tiene altos costos sociales y económicos, por ejemplo:

• Debilita, o directamente anula, la capacidad del Estado de

provisión de bienes públicos, de prestación de servicios básicos
y de cumplimiento de sus funciones esenciales con criterios de
universalidad y equidad.
• Distrae, consume recursos que, de otro modo, podrían ser
aplicados al desarrollo de obras públicas y a la ejecución de
programas sociales requeridos para el desarrollo humano y una
convivencia armónica dentro del sistema democrático.
• Obstaculiza la distribución eficiente de los recursos necesarios
para abatir la pobreza.
• Socava la confianza de la sociedad en el sistema político. La
confianza es la base de todas las instituciones. Los gobiernos
que realizan el esfuerzo por publicar y hacer transparentes sus
acciones y decisiones están más capacitados para construir
lazos de confianza con sus gobernados (Robbins, 1999).
El ejemplo y los valores se refuerzan con la justicia. San
Agustín decía que un gobierno sin justicia es lo más parecido a una
banda de ladrones. “El hombre baja rápidamente la pendiente de la
deshonestidad; alguien que es medianamente honesto y que de
manera inadvertida participa de un disturbio repite la acción atraído
por la impunidad” (Taine, 1922). Para que las faltas, las
irregularidades que causan daño económico al patrimonio estatal
sean juzgadas y sancionadas, primero es necesario que sean
detectadas; esta es una de las potencialidades que anidan en las
funciones de los sistemas de control. Pero como “más vale prevenir
que curar”, sería conveniente que existiera una “línea de defensa”

293
integrada por buenos sistemas de administración financiera y de
control interno.

Figura 6. El “Atlas” de la indecencia administrativa. Fuente: Transparencia Internacional.

XII.5. Conclusiones y reflexiones.

La lucha a favor de la ética pública y la lucha contra la

corrupción son dos frentes de batalla con el mismo objetivo: lograr el
correcto, honorable y debido cumplimiento de la función pública.
Ética y corrupción son términos en pugna. Altos estándares de ética,
diseminados por toda la organización, con mínima o nula tolerancia
a cualquier inconducta administrativa, alejan el riesgo de la
corrupción. Los altos estándares de ética se consiguen y mantienen
con compañas y programas de sensibilización en valores, niveles
intensos de transparencia para que todo pueda ser visto y examinado
desde afuera, y dando lugar a la existencia y funcionamiento de
profesionalizados e independientes organismos de control, internos
y externos. Por la dificultad y complejidad que reviste el objetivo, no

294
es, por lo tanto, una lucha que pueda ser encarada exclusivamente
por un solo organismo estatal, por mucha capacidad que tenga en
materia de control. Se requiere un enfoque multidimensional y el
involucramiento de varios actores institucionales, conformándose
con todo ello un sistema especializado. Al final, después de tanto
perseverar, tal vez no se conseguirá una generalidad de personas
laboriosas e inmaculadas, pero habrá una clara distinción entre lo
que está bien y lo que está mal y los empleados y funcionarios
buenos serán un número significativo con una voz potente, que
recibirá debida consideración, ganará prestigio y tendrá justas
recompensas.
La ética en el Estado es la ética pública. El arraigo de principios
éticos en las organizaciones estatales coloca a estas en mejores
condiciones para cumplir las exigencias propias de su misión y su
responsabilidad de creación de bienes y servicios valiosos para la
sociedad.
Las democracias modernas están atravesadas por demandas
sociales que rezuman enojo e insatisfacción. En ese contexto, la
política debe encontrar la forma de responder a esta nueva realidad,
a esos malestares, precisamente para recrear constantemente la
democracia. Una expandida ética por el aparato del Estado, el
acceso ciudadano a las entrañas de la administración pública y la
habilitación de foros públicos a través de la Internet y las redes
sociales para mostrar y analizar los hechos y resultados de la gestión
de gobierno podrían ser capaces de darle un nuevo perfil a las
democracias: más integridad, más transparencia y mayor
participación directa. La vitalidad de las democracias actuales, la
concretización de su promesa de mayores oportunidades de mejor
vida, requiere encarnar y llevar a la práctica la idea de que la calidad

295
de los gobiernos está en proporción directa con el grado de actividad
ciudadana y que, por lo tanto, es necesario no limitar la construcción
democrática al “piso” de la mecánica electoral, sino también
instrumentar y legitimar formas de comunicación y participación que
acrecienten la influencia de la opinión pública en las decisiones y
operaciones de la administración estatal, de manera casi cotidiana.
Las convenciones internacionales contra la corrupción han
señalado al mantenimiento de una alta consciencia y exigencia de
responsabilidad y de una práctica permanentemente mejorada de
transparencia en profundidad y de rendición de cuentas exhaustiva y
puntual como condiciones clave para la promoción de la integridad y
la prevención del fraude en la administración pública.

296
 Capítulo XIII

INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y EL ESTADO

“La inteligencia artificial está transformando drásticamente industrias como la salud, la

educación y la administración pública”. Andrew Ng.

XIII.1. Definición.

En el informe de la UNESCO titulado "Recomendación sobre la

ética de la inteligencia artificial", se define a esta como sistemas
tecnológicos diseñados para desempeñar tareas que requieren la
capacidad humana de razonamiento, aprendizaje, percepción, y
comprensión del lenguaje natural. Estos sistemas pueden incluir
algoritmos y modelos de datos que permiten a las máquinas analizar
y tomar decisiones en función de la información recibida. La
Inteligencia Artificial abarca una amplia gama de tecnologías y
aplicaciones, como la robótica, el procesamiento del lenguaje natural,
la visión por computadora, el aprendizaje automático y la
automatización de procesos.

La Inteligencia Artificial (IA) tiene una amplia gama de

funcionalidades y aplicaciones en diversos campos, algunas de las
cuales son:

• Aprendizaje automático (Machine Learning): Permite a los

sistemas aprender de datos históricos y realizar predicciones o
tomar decisiones sin ser explícitamente programados.

• Procesamiento del lenguaje natural (NLP): Facilita la

interacción entre humanos y computadoras a través del lenguaje
natural, permitiendo la comprensión y generación de texto y
habla.

297
 • Visión por computadora: Permite a los sistemas "ver" y
comprender imágenes, y -a partir de ello- reconocer objetos,
rostros, escenas, entre otros.

• Robótica: La IA se utiliza en robots para controlar movimientos,

tomar decisiones en tiempo real, y adaptarse a entornos
cambiantes.

• Análisis de datos: La IA puede analizar grandes conjuntos de

datos para identificar patrones, tendencias y relaciones que
pueden ser utilizados para tomar decisiones informadas.

• Sistemas de recomendación: Utilizados en plataformas de

comercio electrónico, streaming de contenido y redes sociales
para personalizar recomendaciones basadas en el
comportamiento del usuario y preferencias previas.

• Automatización de procesos: La IA puede automatizar tareas

repetitivas y rutinarias en diversos campos, lo que aumenta la
eficiencia y reduce los errores.

• Conducción autónoma: La IA se utiliza en vehículos

autónomos para interpretar datos del entorno, tomar decisiones
de conducción y controlar el vehículo de manera segura.

Estas son solo algunas de las muchas funcionalidades de la IA

que están transformando industrias y sociedades en todo el mundo,
¿pero qué podría suceder con las formas tradicionales de
organización administrativa si esta nueva tecnología fuera a ser
implementada en el Sector Público? ¿Es posible? ¿Cuáles son sus
principales desafíos? ¿Cuáles serían los beneficios de su
implementación? ¿Existen experiencias a nivel internacional?

298
XIII.2. Inteligencia Artificial y Sector Público.

Como lo expusimos en los capítulos iniciales de este libro, el

concepto de "Sector Público" es amplio y puede tener varias
interpretaciones. Algunas definiciones lo equiparan al Estado,
mientras que otras lo extienden para incluir organizaciones y
personas que realizan actividades de interés público pero que no
forman parte formalmente de la administración pública. A través de
los organismos del Sector Público, el Estado implementa políticas,
cumple funciones y garantiza el cumplimiento de la ley. En
sociedades abiertas y pluralistas, las personas con mayor autoridad
en el Sector Público son elegidas por la población a través de
elecciones, mientras que el resto del personal es nombrado por
representantes de la comunidad. En la mayoría de los países, el
Sector Público representa una parte significativa de la economía
nacional, realizando inversiones importantes, empleando a una gran
cantidad de personas y llevando a cabo transferencias monetarias
considerables.

Para poder cumplimentar las funciones que tiene a su cargo, el

Sector Público requiere de recursos que, lejos de ser abundantes,
son escasos y no alcanzan para satisfacer las múltiples necesidades
colectivas. Ante esta situación, si el Estado quisiera emplearse a
fondo en la optimización de los recursos disponibles, la utilización de
la IA puede significarle una fenomenal ayuda para identificar y
escalonar, en un “océano” de requerimientos de gasto público, las
finalidades ineludibles y las necesidades preferentes, y encaminar
hacia ellas los fondos públicos en las medidas convenientes para
atenderlas adecuadamente y, al mismo tiempo, aislar y desechar los

299
casos de superposiciones y dispendios. A continuación, se exponen
algunas formas en que la IA puede contribuir:

• Automatización de procesos administrativos: Los gobiernos

pueden utilizar la IA para automatizar procesos administrativos,
como la gestión de documentos, el procesamiento de formularios
y la atención al ciudadano, y así lograr reducciones de costos y
mejoras de eficiencia.

• Análisis de datos y toma de decisiones: La IA puede ayudar

a los gobiernos a analizar grandes volúmenes de datos para
identificar patrones, tendencias y problemas emergentes, lo que
puede respaldar la toma de decisiones informadas en áreas
como la salud pública, la seguridad, la educación y el desarrollo
económico.

• Servicios públicos personalizados: Los sistemas de IA

pueden ayudar a los gobiernos a ofrecer servicios públicos más
personalizados y eficaces, adaptados a las necesidades
individuales de los ciudadanos, como la atención médica, la
educación y los servicios sociales.

• Gobierno electrónico (e-government): La IA puede mejorar la

experiencia del ciudadano en plataformas de gobierno
electrónico al proporcionar respuestas automáticas a consultas,
facilitar la navegación del sitio web y personalizar la información
y los servicios.

• Seguridad y defensa: Los sistemas de IA pueden utilizarse

para mejorar la seguridad interior y la defensa exterior mediante
la detección de amenazas cibernéticas, el análisis de inteligencia
y la vigilancia en tiempo real.

300
 • Predicción y prevención de crisis: La IA puede ayudar a
predecir y prevenir crisis y desastres naturales al analizar datos
históricos y en tiempo real para identificar patrones y signos de
advertencia.

• Gestión de la movilidad y el transporte: Los gobiernos pueden

utilizar la IA para gestionar el tráfico, mejorar el transporte
público y desarrollar sistemas de transporte inteligente que
optimicen el flujo de personas y mercancías.

Como surge de la relación anterior, la IA ofrece numerosas

oportunidades para mejorar la cantidad y calidad de los servicios y
funciones que presta el Sector Público, lo que puede conducir a una
mejor situación de vida para los ciudadanos y a un gobierno más
transparente y receptivo.

XIV.3. Inteligencia Artificial, Big Data y las Administraciones

Tributarias.

Adicionalmente a las funcionalidades mencionadas en el punto

inmediato anterior, podría pensarse en un uso específico que esté
vinculado directamente con la obtención de los recursos tributarios,
entendidos estos como “los ingresos que el Estado obtiene mediante
la imposición y recaudación de impuestos, tasas y contribuciones
especiales, los cuales tienen como finalidad principal financiar el
gasto público y cubrir las necesidades del Estado en la prestación de
servicios y el cumplimiento de sus funciones" (Falcón, 2018).

La obtención de este tipo de recurso público posibilita estas

realizaciones:

• Financiamiento de funciones públicas: Los ingresos

tributarios son la principal fuente de financiamiento para el

301
 Estado, permitiéndole llevar a cabo funciones esenciales como
educación, justicia, seguridad, defensa, etc.) y el cumplimiento
de obligaciones gubernamentales.

• Redistribución de la riqueza y protección social: Los

impuestos pueden ser diseñados para redistribuir la riqueza y
reducir las desigualdades sociales. Esto se logra mediante la
adopción de impuestos progresivos que gravan más a quienes
tienen mayores ingresos y patrimonios, y mediante la utilización
de esos ingresos se financian programas sociales dirigidos a
grupos vulnerables.

• Regulación económica y social: Los impuestos pueden

utilizarse como herramientas de política económica y social para
influir en el comportamiento de los individuos y las empresas.
Por ejemplo, se pueden implementar impuestos sobre productos
nocivos para la salud humana, como el tabaco o el alcohol, para
desincentivar su consumo, o se pueden ofrecer incentivos
fiscales para promover actividades que se consideren
beneficiosas para la sociedad, como la inversión en energías
renovables.

• Estabilización macroeconómica: Los ingresos tributarios

pueden ayudar a estabilizar la economía al proporcionar al
Estado los recursos necesarios para implementar políticas
contra cíclicas durante periodos de recesión. Por ejemplo, el
Estado puede aumentar el gasto público o reducir los impuestos
para estimular la demanda agregada y contrarrestar la caída en
la actividad económica.

• Soberanía y autonomía: La capacidad de un Estado para

recaudar impuestos le otorga soberanía y autonomía

302
 económica, ya que reduce su dependencia de fuentes externas
de financiamiento, como la deuda externa o la ayuda
internacional.

En resumen, los recursos tributarios son vitales para garantizar

el funcionamiento real del Estado y también podrían responder al
impulso de acompañar y apoyar ciertas funciones de la política fiscal.
Por este motivo, lograr mejoras de su estructura, de su
administración, recaudación y fiscalización sería sumamente
relevante, y en ello pueden emplearse estas nuevas tecnologías.

Comúnmente se tiende a equiparar el concepto de Big Data

con el análisis de datos. En realidad, mientras el primero se centra
en las características de los datos en sí, el segundo abarca todas las
posibles aplicaciones de esos datos, desde la creación de informes
simples que presentan totales hasta análisis complejos para predecir
comportamientos.

Las Administraciones Tributarias (en adelante, ATs) han

contado históricamente con una gran cantidad de datos, pero esta
nueva forma conocida como Big Data se distingue por sus
características particulares, conocidas como las 3 V:

• Variedad: Los datos de las ATs no se limitan únicamente a

textos, fechas y números, sino que ahora también incluyen
imágenes, videos, comentarios en redes sociales, entre otros.

• Volumen: Se refiere a la enorme cantidad de datos generados

constantemente. Por ejemplo, según la Infografía Data never
sleeps de la empresa DOMO, cada minuto se visualizan 167
millones de videos en TikTok, se realizan 856 minutos de
webinars en Zoom, se reproducen 452.000 horas de contenido
en Netflix, entre otros.

303
 • Velocidad: Además de la gran cantidad de datos, estos se
generan y consumen a una velocidad vertiginosa.

Todo ello se logró, entre otros factores, gracias a la ampliación

significativa de la capacidad de procesamiento y almacenamiento,
impulsada por la reducción de costos, la mayor disponibilidad de
redes de comunicación y el desarrollo de modelos efectivos para la
captura y el procesamiento de grandes volúmenes de datos, así
como de algoritmos cognitivos avanzados.

El propósito fundamental de la Analítica de Datos es generar

valor, lo cual está estrechamente ligado a la capacidad analítica de
las ATs. Para lograrlo, es esencial que la información recopilada
pueda proporcionar respuestas para comprender qué está
ocurriendo, por qué sucede y, en ocasiones, prever lo que podría
ocurrir. Estas variantes se conocen comúnmente como análisis
predictivo, descriptivo y prescriptivo.

En el proceso de mejora continua de las ATs, uno de los

recursos más útiles es la implementación de la analítica de datos en
sus tareas principales, relacionadas con las obligaciones fiscales de
los contribuyentes.

Las funciones de las ATs están estrechamente vinculadas con

las principales responsabilidades de los contribuyentes, que incluyen
la inscripción en el registro de datos, la presentación puntual de
declaraciones juradas, el pago oportuno de las obligaciones fiscales
y el análisis de las declaraciones presentadas.

Las Tecnologías de la Información y Comunicación (en

adelante, “TIC”) actúan como catalizadores en el proceso de mejora
continua de las ATs. Las nuevas herramientas tecnológicas
contribuyen a la reducción de tiempos y costos en la ejecución de

304
procesos, al tiempo que facilitan un control más eficiente sobre los
contribuyentes, lo que puede resultar en un aumento de la
recaudación.

A fin de identificar las herramientas y tecnologías necesarias

para una institución, es fundamental comprender el propósito y
alcance de cada una:

• Minería de datos: este conjunto de herramientas permite

detectar patrones de comportamiento, simplificando el análisis
de datos.

• Extracción, Transformación y Carga (ETL, por su sigla en

inglés): automatiza los procesos de extracción, transformación
y carga, garantizando la consistencia de la información y su
disponibilidad para los usuarios.

• Almacén de datos: centraliza la información de la institución y

otras fuentes disponibles, siendo una parte esencial del gobierno
de datos, lo que permite mantener la información accesible y
asociar diferentes tipos de datos para obtener una visión
completa.

• Monitoreo: esta herramienta proporciona seguridad y garantiza

la calidad de la información al supervisar entornos críticos,
diagnosticar problemas y notificarlos al equipo de analistas.

• Inteligencia de negocio y reportes: transforma la información

transaccional en información de gestión adaptada a cada rol de
usuario que la recibe.

El análisis de datos y la IA pueden mejorar significativamente

las capacidades de las ATs para detectar signos de actividad
sospechosa de fraude fiscal.

305
 Por otro lado, en respuesta a la creciente demanda de ofrecer
servicios más eficientes a los contribuyentes, las ATs necesitan
adaptarse a las cambiantes necesidades de la sociedad.

Las estrategias de elusión fiscal aprovechan lagunas y

discrepancias en las normativas tributarias para transferir
artificialmente beneficios económicos a regiones con baja o nula
tributación. Este fenómeno, conocido como Erosión de la Base
Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS), mina la equidad y la
integridad de los sistemas fiscales al permitir que las empresas
realicen operaciones transfronterizas con ventajas competitivas
desiguales respecto a las empresas nacionales.

El término BEPS se refiere a las estrategias de planificación

fiscal que explotan las discrepancias entre los sistemas fiscales para
desviar beneficios a regiones con poca o ninguna tributación, donde
las empresas apenas realizan actividad económica real.

Según estimaciones de la OCDE, la erosión de la base

imponible y el traslado de beneficios resultan en pérdidas de entre
100.000 y 240.000 millones de dólares estadounidenses en ingresos
por impuestos corporativos anualmente.

Para abordar este problema, la OCDE y los países del G-20

crearon el Marco Inclusivo sobre BEPS en 2016, con el objetivo de
involucrar a países en desarrollo y otras partes interesadas en la
lucha contra la elusión fiscal de las empresas. Actualmente, este
programa cuenta con 139 miembros, aproximadamente la mitad de
los cuales son países en desarrollo.

La digitalización de la economía presenta nuevos desafíos

fiscales. La Plataforma de Colaboración en Materia Tributaria
respalda la implementación de medidas contra el BEPS y

306
proporciona herramientas sobre transferencias extraterritoriales de
activos, documentación de precios de transferencia y negociación de
acuerdos internacionales.

Esta plataforma busca ayudar a los países menos

desarrollados a aplicar medidas contra el BEPS y abordar otros
problemas potenciales relacionados con la tributación internacional.

La asistencia técnica de organismos internacionales a las ATs

ha aumentado significativamente en los últimos años, incluyendo el
intercambio automático de datos y la implementación de reformas
estructurales para aumentar los ingresos internos de los países.

La transparencia en el análisis de datos y el intercambio de

información son fundamentales para abordar los problemas fiscales
en un mundo globalizado. La OCDE ha proporcionado apoyo a varios
países en la lucha contra la evasión fiscal, ofreciendo mecanismos
de análisis de alta calidad, así como asistencia técnica directa para
mejorar la recaudación tributaria.

El desarrollo de las capacidades de almacenamiento y

procesamiento de datos, junto con una mayor disponibilidad de los
mismos, ha permitido un crecimiento significativo en las técnicas de
análisis matemático, estadístico e informático.

La identificación de estrategias de planificación fiscal por parte

de los contribuyentes permite a las ATs proponer la renegociación de
acuerdos multilaterales y la introducción de cláusulas antiabuso.

El análisis de datos se vuelve más complejo a medida que

aumenta el número de actores y se amplían los indicadores
disponibles. La utilización de software especializado facilita la

307
comprensión y el análisis de las redes de convenios para evitar la
doble imposición.

Dada la cantidad de información que manejan las ATs, el

análisis de redes ofrece una herramienta esencial para organizar,
visualizar y categorizar la información, incluso para abordar
problemas tradicionales.

XIII.4 Beneficios de su implementación

En términos generales, la utilización de esta nueva tecnología

permitiría a las ATs:

• Seleccionar contribuyentes para realizar inspecciones

tributarias: La IA puede ser utilizada para analizar grandes
volúmenes de datos y identificar patrones que indiquen posibles
irregularidades fiscales, ayudando a las ATs a seleccionar los
casos más relevantes para llevar a cabo inspecciones.

• Generar modelos predictivos de riesgo de incumplimiento:

Mediante el análisis de datos históricos y en tiempo real, la IA
puede desarrollar modelos predictivos para evaluar el riesgo de
incumplimiento fiscal de los contribuyentes, permitiendo a las AT
priorizar sus acciones de cumplimiento.

• Brindar el servicio de asistencia al contribuyente y/o al

contador: Los sistemas de IA pueden proporcionar asistencia y
orientación personalizada a los contribuyentes y a los
profesionales contables en materia de cumplimiento tributario,
respondiendo preguntas, ofreciendo información relevante y
ayudando en la preparación y presentación de documentos
fiscales.

308
 • Confeccionar borradores de Declaraciones Juradas: La IA
puede ser utilizada para generar borradores de declaraciones
juradas fiscales basados en información previamente registrada
y en datos fiscales disponibles, simplificando el proceso de
presentación de impuestos para los contribuyentes.

• Automatizar las actuaciones administrativas: La IA puede

automatizar procesos administrativos en las ATs, como la
revisión de documentación, la emisión de notificaciones y la
gestión de trámites, agilizando la atención al contribuyente y
reduciendo la carga de trabajo del personal administrativo.

Sin embargo, es importante destacar que la adopción de la IA

en las ATs debe ser parte de una estrategia más amplia de
transformación digital, que incluya no solo cambios tecnológicos sino
también culturales. La tecnología debe utilizarse para mejorar la
eficiencia y la transparencia, sin perder de vista los derechos
fundamentales de los ciudadanos y garantizando una colaboración
efectiva entre los gobiernos y los distintos actores involucrados. La
IA no debería reemplazar las competencias humanas, sino
complementarlas para mejorar la calidad y la eficiencia de los
servicios públicos.

XIII.4. Experiencias internacionales en ATs.

Según el informe "Tax Administration 2022" publicado por el

Foro sobre Administración Tributaria de la OCDE, las ATs están -
cada vez más- adoptando técnicas avanzadas de IA y aprendizaje
automático para gestionar grandes volúmenes de datos y mejorar la
gestión de riesgos. Más del 70% de las Administraciones
encuestadas, según dicho informe, ya están utilizando estas técnicas
para descubrir activos ocultos y nuevos riesgos.

309
 Para poder acompañar estos desarrollos se viene evidenciando
la realización de inversiones significativas en programas de identidad
digital, donde la IA juega un papel crucial para mejorar la eficiencia y
la eficacia. Por ejemplo, en Suecia, la IA se utiliza en el registro de
empresas para clasificar solicitudes y agilizar el proceso, lo que ha
resultado en una reducción significativa de los costos y del tiempo de
registro.

En Francia, la Administración Tributaria utiliza IA y mejora de

datos basada en fotografías aéreas para detectar construcciones no
declaradas y mejorar la recaudación de impuestos locales.

Además, la IA se está utilizando para predecir el

comportamiento de los contribuyentes, como en el proyecto
"Behavioural Insights" en Brasil, que utiliza técnicas de ciencias del
comportamiento para fomentar el cumplimiento voluntario de
impuestos.

En términos de servicios al contribuyente, el uso de asistentes

virtuales impulsados por IA está en aumento, con aproximadamente
el 40% de las Administraciones que cuentan con algún tipo de
asistente virtual.

La IA también está transformando los procesos internos de las

Administraciones, como en Canadá, donde la Agencia de Ingresos
de Canadá está utilizando IA y análisis de datos para mejorar la
detección de fraudes y mejorar la eficiencia operativa.

En Singapur, la IA se está integrando en todas las funciones de

la Autoridad Tributaria para mejorar la calidad del servicio y gestionar
el incumplimiento fiscal de manera más efectiva.

310
XIII.5. Principales desafíos en el Sector Público.

Si bien los beneficios de la implementación de la IA en las

diversas áreas del Sector Público suenan interesantes, su utilización
plantea desafíos en términos de ética, privacidad y equidad que
deben ser abordados de manera adecuada. Entre ellos se podrían
mencionar:

• Privacidad y protección de datos: El uso de la IA en el Sector

Público a menudo implica el procesamiento de grandes
cantidades de datos personales de los ciudadanos. Esto plantea
preocupaciones sobre la privacidad y la protección de datos, ya
que existe el riesgo de que los datos sean mal utilizados o
vulnerables a violaciones de seguridad.

• Equidad y sesgo algorítmico: Los algoritmos de IA pueden

estar sesgados si los datos utilizados para entrenarlos reflejan
prejuicios existentes en la sociedad. Esto puede llevar a
decisiones injustas o discriminatorias en áreas como la justicia,
el empleo, la vivienda y los servicios sociales.

• Transparencia y rendición de cuentas: Los sistemas de IA a

menudo operan como cajas negras, lo que significa que sus
decisiones pueden ser difíciles de entender o explicar. Esto
plantea desafíos en términos de transparencia y rendición de
cuentas, ya que los ciudadanos y las partes interesadas pueden
no estar seguros de cómo se toman las decisiones y por qué.

• Responsabilidad y toma de decisiones: A medida que los

sistemas de IA asumen un papel más prominente en la toma de
decisiones gubernamentales, surge la pregunta de quién es
responsable en caso de que ocurran errores o daños. Es crucial

311
 establecer mecanismos de responsabilidad claros y asegurar
que los sistemas de IA sean utilizados de manera ética y
responsable.

• Desplazamiento laboral y habilidades digitales: La

automatización impulsada por la IA puede llevar a la pérdida de
empleos en ciertos sectores, lo que plantea desafíos en términos
de desplazamiento laboral y reentrenamiento de la fuerza
laboral. En este sentido, la OCDE en su informe titulado “Putting
faces to the Jobs an risk of automation”, publicado en el año
2018 en Paris, informó que -según sus datos- más de 60
millones de trabajadores correrán el riesgo de ser reemplazados
por robots en los próximos años, y que el 14% de los empleos
de los países desarrollados son altamente automatizables. Ante
este escenario, resulta importante implementar políticas y
programas de capacitación que ayuden a los trabajadores a
adquirir las habilidades digitales necesarias para prosperar en
una economía impulsada por la tecnología pero también resulta
relevante poner atención en el déficit de recaudación derivada
como consecuencia de la merma en los ingresos por seguridad
social.

Abordar estos desafíos requiere un enfoque integral que

involucre a los gobiernos, las empresas, la sociedad civil y otros
actores interesados. Se necesitan políticas y regulaciones sólidas
que protejan los derechos de los ciudadanos, promuevan la equidad
y la transparencia, y fomenten el uso ético de la IA en el gobierno y
la sociedad en su conjunto.

312
XIII.6. Experiencias internacionales del uso de la Inteligencia
Artificial en el Sector Público.

En consonancia con lo mencionado en el punto precedente,

resulta importante, por varias razones, tener en cuenta las
experiencias de otros países en la implementación de la IA en el
Sector Público. Estudiar estas experiencias puede proporcionar una
visión valiosa sobre qué estrategias funcionan mejor y qué
obstáculos evitar. Al observar cómo otros países han abordado la
implementación de IA, se pueden identificar y adoptar las mejores
prácticas y enfoques exitosos. Esto puede ayudar a acelerar la
implementación y reducir el riesgo de errores costosos.

Si bien las soluciones de IA pueden ser generalmente

aplicables, es importante considerar el contexto específico de cada
país, incluidas las diferencias culturales, políticas, económicas y
legales. Sin embargo, al aprender de las experiencias de otros
países, se puede adaptar mejor la implementación de IA a las
necesidades y circunstancias locales. La implementación de IA en el
Sector Público a menudo requiere colaboración y cooperación
internacional. Al conocer las experiencias de otros países, se pueden
identificar oportunidades de colaboración, intercambio de
conocimientos y desarrollo conjunto de soluciones.

Al estudiar las experiencias de otros países, se puede promover

la transparencia y la rendición de cuentas con la implementación de
IA en el Sector Público. Esto puede ayudar a mitigar preocupaciones
sobre sesgos algorítmicos, privacidad de datos y otros riesgos
asociados con la IA. En resumen, aprender de las experiencias de
otros países en la implementación de IA en el Sector Público puede
proporcionar valiosas lecciones, inspiración y orientación para

313
impulsar el desarrollo efectivo y ético de la IA en el ámbito
gubernamental.

En este sentido, el Programa de Acción del Gobierno Abierto

de la OCDE ha destacado casos de uso de IA en el Sector Público
en su informe "Artificial Intelligence in Society". El informe menciona
el caso del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, que
utiliza un sistema de IA llamado "Amelia" para ayudar a los
ciudadanos a encontrar información sobre programas de asistencia y
servicios de empleo. “Amelia” es un chatbot que emplea
procesamiento del lenguaje natural y aprendizaje automático para
interactuar con los usuarios y proporcionar respuestas
personalizadas a sus preguntas. Esta iniciativa es parte de los
esfuerzos del gobierno de Estados Unidos para mejorar el acceso a
la información y los servicios públicos a través de la tecnología de IA.

Otro ejemplo ilustrativo es el caso del gobierno de Estonia y su

plataforma digital de residencia electrónica, conocida como e-
Residency. Estonia es conocida por su enfoque pionero en la
digitalización de los servicios gubernamentales y ha utilizado la IA
para mejorar la eficiencia y la accesibilidad de sus servicios.

A través del programa e-Residency, Estonia ofrece identidades

digitales a ciudadanos extranjeros, permitiéndoles acceder a una
amplia gama de servicios en línea, como la creación y gestión de
empresas, la firma electrónica de documentos y el acceso a servicios
bancarios. La IA se utiliza en la plataforma para automatizar
procesos, como la verificación de identidad y la detección de fraudes,
lo que agiliza los procedimientos y mejora la seguridad.

Este ejemplo muestra cómo la IA puede ser utilizada por los

gobiernos para ofrecer servicios más eficientes y accesibles a los

314
ciudadanos, así como para fomentar la innovación y el desarrollo
económico.

Otro caso ejemplar es el uso de IA por parte del gobierno de

Singapur en el campo de la salud. Singapur ha implementado varias
iniciativas de IA en su sistema de atención médica para mejorar la
eficiencia, la precisión del diagnóstico y la calidad de la atención
médica.

Una de estas iniciativas es el sistema "Intelligent Health

Assistant" (IHiS), desarrollado por el Integrated Health Information
Systems (IHiS) de Singapur. Este sistema utiliza IA para analizar
grandes cantidades de datos médicos y proporcionar
recomendaciones a los médicos sobre diagnósticos y tratamientos.
También se utiliza para predecir brotes de enfermedades y optimizar
la gestión de recursos en los hospitales.

Además, Singapur ha implementado chatbots de IA en sus

sitios web gubernamentales para proporcionar información y
servicios relacionados con la salud a los ciudadanos, como la
programación de citas médicas y la obtención de resultados de
pruebas médicas. La IA se está utilizando en el gobierno de Singapur
para mejorar la calidad y la accesibilidad de la atención médica, así
como para optimizar la gestión de recursos en el sector de la salud.

Estos son solo algunos de los tantos ejemplos que pueden

observarse en el plano internacional en donde cada vez, con mayor
frecuencia e intensidad, se implementan estos avances tecnológicos
en procura de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

315
XIII.7. Perspectivas futuras.

A medida que la IA continúa evolucionando, y su adopción en

el Sector Público aumenta, se vislumbran perspectivas futuras
emocionantes y desafiantes. Entre ellas se podrían destacar:

• Mayor automatización y eficiencia: Se espera que la IA

impulse una mayor automatización de tareas repetitivas y
rutinarias en el Sector Público. Esto liberará tiempo y recursos
para que los funcionarios se centren en actividades más
estratégicas y de alto valor agregado, lo que aumentará la
eficiencia y la productividad en la administración pública.

• Mejora de los servicios al ciudadano: Con la IA, los gobiernos

pueden mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos de
formas innovadoras. Los chatbots y asistentes virtuales pueden
proporcionar respuestas rápidas y personalizadas a consultas
comunes, mientras que los sistemas de IA pueden analizar
grandes volúmenes de datos para identificar tendencias y
patrones que informen la toma de decisiones en políticas
públicas y servicios sociales.

• Mayor transparencia y rendición de cuentas: La IA también

puede desempeñar un papel importante en la promoción de la
transparencia y la rendición de cuentas en el Sector Público. Los
algoritmos de IA pueden hacer que los procesos de toma de
decisiones sean más transparentes y explicables, lo que permite
a los ciudadanos comprender cómo se llegó a una decisión y
verificar su justicia e imparcialidad.

• Gobierno predictivo y preventivo: La IA tiene el potencial de

transformar la forma en que los gobiernos abordan los
problemas sociales y económicos. Mediante el análisis de datos

316
 en tiempo real, la IA puede ayudar a predecir y prevenir eventos
adversos, como crisis de salud pública, desastres naturales o
delitos, permitiendo una respuesta proactiva y la implementación
de medidas preventivas.

En resumen, el futuro de la IA en el Sector Público promete

mejoras significativas en la eficiencia, la calidad de los servicios y la
toma de decisiones.
LA IA: UN INSTRUMENTO FASCINANTE Y TREMENDO

“No podemos dudar, ciertamente, de que la llegada de la inteligencia artificial representa

una auténtica revolución cognitiva-industrial, que contribuirá a la creación de un nuevo sistema
social caracterizado por complejas transformaciones de época.

Por ejemplo, la inteligencia artificial podría permitir una democratización del acceso al
saber, el progreso exponencial de la investigación científica, la posibilidad de delegar a las
máquinas los trabajos desgastantes; pero, al mismo tiempo, podría traer consigo una mayor
inequidad entre naciones avanzadas y naciones en vías de desarrollo, entre clases sociales
dominantes y clases sociales oprimidas, poniendo así en peligro la posibilidad de una “cultura
del encuentro” y favoreciendo una “cultura del descarte”. Este es el peligro.

La magnitud de estas complejas transformaciones está vinculada obviamente al rápido

desarrollo tecnológico de la misma inteligencia artificial.

Es precisamente este poderoso avance tecnológico el que hace de la inteligencia artificial

un instrumento fascinante y tremendo al mismo tiempo, y exige una reflexión a la altura de la
situación. En esa dirección tal vez se podría partir de la constatación de que la inteligencia
artificial es sobre todo un instrumento. Y resulta espontáneo afirmar que los beneficios o los
daños que esta conlleve dependerán de su uso”.

Fuente: Papa Francisco, discurso en Cumbre del G 7, junio 2024, fragmentos.

XIII.8. Conclusiones y reflexiones.

Las soluciones tecnológicas impulsadas por la IA ofrecen

niveles avanzados de automatización. En el ámbito de la producción,
la IA tiene el potencial de estimular la innovación, añadir valor y
aumentar la productividad laboral, así como de generar nuevos
bienes y servicios, impulsando además las exportaciones.

317
 En el ámbito público, la IA proporciona soluciones que mejoran
la eficiencia en la gestión estatal, optimizan el diseño y la
implementación de políticas, y mejoran la prestación de servicios
esenciales en áreas como la salud, la educación, la seguridad, el
transporte y el medio ambiente.

Además, los gobiernos pueden emplear la IA para fortalecer la

comunicación y la interacción con los ciudadanos. Es fundamental
que el Estado juegue un papel activo en la promoción de la
investigación y el desarrollo de soluciones de IA que aborden las
necesidades reales de las personas, y garantice que su
implementación sea transparente, equitativa y responsable.

Asimismo, el Estado debe establecer regulaciones claras para

asegurar que los beneficios de los avances tecnológicos estén
disponibles para todos los sectores de la sociedad, promoviendo la
responsabilidad en la recopilación y uso de datos personales,
evitando la discriminación algorítmica y gestionando los riesgos
asociados con el uso de la IA para prevenir daños.

318
 CAPÍTULO XIV

LAS INSTITUCIONES, EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
“Necesitamos pensar en grande: si no lo hacemos, nosotros tendremos la culpa”.

José de San Martín.

XIV. 1. Las buenas instituciones.

Una pregunta suele ser la progenitora de un problema científico

o de investigación. Aquí va la que dispara este capítulo: ¿Cuándo se
quebró la Argentina? Es decir, ¿cuándo tomó el camino o el atajo
equivocado que la aleja más y más del centro de la prosperidad,
donde se encuentran ahora países que hace 80 años,
aproximadamente, exhibían un desarrollo menor que el que ella
había alcanzado entonces? Esta anomalía, este misterio, esta
incógnita causa perplejidad a analistas de toda laya. No hay un
acuerdo, más o menos general, sobre el momento en que el país
tomó el desvío o sobre el hecho desencadenante de la rodada
pendiente abajo. Las opiniones al respecto aparecen, por lo común,
sesgadas por la adhesión ideológica, facciosa o partidaria. El proceso
de restauración democrática iniciado a fines de 1983, con una
continuidad de 40 años, no ha conseguido torcer el rumbo de
decadencia.

319
 Figura 5. Las recesiones en América Latina-Fuente: Fondo Monetario Internacional.

Una costumbre, buena o mala, un conjunto de costumbres,

buenas o malas, lleva tiempo en arraigarse como conducta social
prevaleciente y permanente, en hacerse cultural. No sucede de la
noche a la mañana. Es un proceso acumulativo. Las malas
costumbres suelen propagarse más rápido e inocularse desde arriba,
y tardan más en removerse. En su virulento poder de contagio van
infectando el organismo de las instituciones de un país, cuando
deberían permanecer sanas para guiar a la sociedad por el camino
de la responsabilidad, la solidaridad y la concordia. Nino (1992)
diagnostica el mal de nuestros males: una sempiterna costumbre,
una extendida cultura, de desacato a las normas, cualquiera que esta
sea, sin reparar en que este desapego tiene costos para el desarrollo
económico y la consolidación de la democracia en la Argentina. En
pocas palabras caracteriza a esta conducta como “anomia boba”.
XIV.2. Calidad institucional, desarrollo, gobernabilidad y
liderazgo.
Calidad institucional significa, esencialmente, tener buenas
instituciones políticas. De un tiempo a esta parte, predicar de calidad
institucional en la Argentina es “arar en el mar”; vivimos abrumados
por las urgencias e incertidumbres económicas. Seamos objetivos:
no es una preocupación a nivel popular. Nos suena como una
expresión elegante y atractiva pero abstracta; no percibimos como
ella puede jugar a favor de nuestras prioridades y necesidades.
En general, las sociedades no tienen conciencia suficiente de
la correlación entre la debilidad de las instituciones democráticas y la
debilidad de las instituciones económicas. Los hombres del poder,
con algún éxito coyuntural, se creen providenciales y se colocan por
encima, o se ven más allá, de las instituciones. Se sienten

320
autorizados a cambiar las reglas del juego si es que estas interfieren
sus pretensiones o amenazan su poder.
Las observadores, analistas y consultores sobre la situación y
desempeño de la gestión estatal en Argentina suelen confluir en la
siguiente valoración: la administración pública nacional tiene un buen
equipamiento tecnológico, buenos sistemas de información, recursos
humanos muy capacitados, buenas definiciones normativas (es decir
buenas leyes), pero su desempeño, sus servicios, sus resultados, su
producción es notoriamente insatisfactoria para el ciudadano usuario.
Desde hace 50 o 60 años, o tal vez más, venimos resolviendo
mal la tensión entre el corto y el largo plazo. Vivimos dominados por
la urgencia. Esta urgencia avala la pérdida de calidad institucional,
como sucede cuando se transfieren facultades especiales de un
Poder a otro, cuando desaparece la separación de funciones entre
los órganos del gobierno, cuando desaparece toda forma de control
horizontal basada en los pesos y contrapesos. Pero hoy es el largo
plazo de ayer y está tocando a nuestra puerta. Los problemas de
empleo, insuficiencia de ingresos, competitividad, ahorro e inversión
que afrontamos hoy son la consecuencia de decisiones tomadas en
algún momento hace tiempo, pensando sólo en la coyuntura y en la
emergencia de la hora y sin reparar en los costos institucionales
(desconfianza, por ejemplo) y económicos (desinversiones, por
ejemplo) a mediano y largo plazo.
En la búsqueda de una democracia más eficaz, es decir, que
corte las constantes malas rachas económicas y materialice
progresivamente las legítimas aspiraciones sociales de tener mejores
niveles de vida, está la posibilidad de transitar el camino de los
acuerdos políticos y sociales de gobernabilidad, de “coaliciones de
objetivos nacionales”, definiendo políticas públicas sostenibles en el

321
tiempo, no sujetas a los vaivenes del turno electoral, capaces de
generar un marco de “compromisos creíbles” (Przeworski,1994). Algo
que, en realidad, nunca se intentó seriamente en los últimos 40 años.
Excepto, tal vez, durante el breve periodo de gobierno de crisis del
año 2002. Estos acuerdos serían portadores de consensos básicos
sobre diseño y estabilidad institucional y estrategia económica
nacional y de inserción global y buscarían irradiar los incentivos y
señales capaces de expandir el espíritu emprendedor, de movilizar
un proceso inversor de escala importante y de alentar a la ciudadanía
a demandar buenas instituciones. Es verdad: concretar acuerdos de
esa naturaleza, y antes pensarlos, requiere de percepción y grandeza
en la dirigencia, monedas valiosas de escasa circulación entre los
humanos, mucho más en dupla. Hay una cosa de lo más importante
que un liderazgo democrático, inteligente y sensible seguramente va
a considerar de resolución prioritaria: las instituciones democráticas
no pueden progresar y consolidarse en niveles altos de calidad con
insoportables niveles de pobreza, desigualdad y exclusión. En esa
situación, el conflicto político y social seguramente dominarán la
escena cotidiana y continuaremos aprisionados y separados por las
grietas y la fragmentación.
Los procesos de aprendizaje social son largos porque implican
transformaciones valorativas y de conducta. Para que no declinen,
necesitan ser constantemente apuntalados y, eventualmente,
actualizados frente a la emergencia de nuevos retos colectivos.
Esta es la clase de comprensión que les cabe a las dirigencias,
que se convierten en liderazgos efectivos, ejemplares, bien
inspirados, a partir de que ven la necesidad de acordar la agenda de
las prioridades nacionales y sociales. Esencialmente, la tarea del
liderazgo consiste en la elevación de las conciencias en tal grado que

322
lleve a la gente a sentir el deber de participar y movilizarse para la
acción transformadora. El líder refuerza la acción transformadora con
sus propios actos cuando estos traslucen una práctica coherente con
los valores que se quieren socializar. Lo dijimos en otra parte de este
libro: “Los líderes elaboran normas no sólo mediante la promulgación
de leyes y reglamentos, sino también por medio de la influencia de
su ejemplo y su personalidad.” El buen ejemplo de los altos
magistrados del Gobierno es, finalmente, la norma más clara,
efectiva y firme.
Definitivamente, en Argentina no abunda la calidad
institucional. Y no la hay, tal vez principalmente, porque no existe una
intensa y persistente demanda civil en ese orden; porque no
alcanzamos a ver que las buenas instituciones son claves en lo que
tiene que ver con el desarrollo económico y humano y con la eficacia
y honestidad de la función pública; y que las malas instituciones son
funcionales a grupos poderosos o de fuertes intereses particulares,
ya que en ese contexto les es más fácil apropiarse de las rentas,
obtener prebendas estatales o transferir al resto de la sociedad los
costos de las crisis.
Debemos comportarnos como ciudadanos que exigen y
construyen, con su práctica de vida civil y política, buenas
instituciones. A la larga, las instituciones, y los consensos básicos
que las crean, protegen y mejoran, son más importantes que las
personas providenciales, que las personas “con estrella”. Por
supuesto, es importante que existan y se expresen liderazgos sanos,
criteriosos, responsables y que estos, con sus acuerdos de
gobernabilidad dentro de la democracia representativa, contribuyan
a que prospere una sociedad de ciudadanos. Liderazgo no es “uno
manda y los demás obedecen”. Y acuerdo de gobernabilidad no es

323
un signo de debilidad del turno oficialista sino un rasgo estadista.
Conseguir calidad institucional y mostrar a los ojos del mundo que
somos capaces de ofrecer “compromisos creíbles” parecen, pues,
desafíos inevitables para la política y para los objetivos de desarrollo
en Argentina.
En todas las democracias cuya forma de institucionalización es
la republicana representativa existe la necesidad de promover
constantemente la confianza del ciudadano en la legitimidad de
sistema político. El grado de esta confianza está en relación directa
con la integridad que exhiban los principales oficiales y funcionarios
públicos.
La integridad constituye el valor central de la función pública.
La integridad de la gestión pública será lo que sea la integridad de
sus funcionarios. Los funcionarios deben guardar una conducta
irreprochable e insospechable en todos los momentos y todas las
circunstancias. Por el contrario, un comportamiento desdoroso de
parte de ellos afectará notoriamente la credibilidad pública de la
organización a la que pertenecen y deben servir, y la calidad y validez
de sus actos y actuaciones. Más en detalle, la integridad exige que
los funcionarios se ajusten tanto a la forma como al espíritu de las
normas de técnica administrativa y de ética, tomen decisiones
acordes con el interés público y se conduzcan con una absoluta
honradez en la realización de su trabajo y en la utilización de los
recursos puestos a su disposición por la ley.
La administración pública, en general, está llamada a ser con
su obrar de todos los días un garante del estado de derecho y un fiel
y eficaz operador de las prioridades, necesidades y urgencias de la
sociedad gobernada o administrada. La eficacia en tal sentido

324
dependerá finalmente de la ciencia, conciencia, dedicación e
integridad que pongan de sí los funcionarios y agentes públicos.
Debemos abrazar la esperanza y tener el activismo ciudadano
necesario para que, en esta generación, la moderación en las formas
y medios de gobierno, la austeridad en el gasto público, la decencia
administrativa, el Estado de todos (el Estado de ciudadanía o de
servicio público) y no el Estado faccioso, la gobernanza república del
mandato limitado y la rendición de cuentas, puedan convertirse en
valores e instituciones reales, permanentes y conducentes de
nuestra organización político institucional y de las conductas
públicas. “El valor final de todas las instituciones es su influencia
educativa” (John Dewey).
LA HUMANIDAD Y LAS INSTITUCIONES.
“Durante la COVID-19 estamos viendo en las instituciones de muchos países que la confianza se
debilita hasta alcanzar niveles alarmantes. Esta es la consecuencia de las estrategias adoptadas años antes
por aquellos políticos que han buscado, deliberadamente, minar la confianza en los medios de
comunicación, en las instituciones académicas y en las autoridades. Ahora nos damos cuenta de lo
peligroso que es, ya que la confianza es el motor del sistema. Nuestro mundo se basa en la confianza
depositada en desconocidos. Éramos cazadores recolectores hace 50 000 años y vivíamos en grupos muy
pequeños, por lo que conocíamos a todas las demás personas que nos rodeaban. De este modo,
confiábamos en que nos conocíamos. En el mundo moderno depositamos nuestra confianza en
instituciones impersonales y colaboramos con miles de millones de desconocidos, de forma que si esa
confianza desaparece, el mundo entero se desplomará y toda nuestra civilización se vendrá abajo”.
Fuente: Yuval Noah Harari, disponible en sitio de Fundación Telefónica.

XIV.3. Conclusiones y reflexiones.

¿Hay un factor único o más gravitante que otros con respecto
a la capacidad de atraer voluntades inversoras y capitales para el
crecimiento económico, especialmente en el territorio de un país
emergente? ¿Es la tasa de rentabilidad? ¿Es el riesgo de mercado
del país? ¿Es el régimen político del país en cuestión (democracia o
autocracia)? ¿Es la estabilidad de las variables macroeconómicas y
de los marcos jurídico y fiscal? Todos y cada uno de esos factores
tienen su cuota de importancia y de ponderación en las decisiones

325
de inversión, sobre todo en las que significan el hundimiento de
capital por largo tiempo antes de que maduren y se repaguen los
costos de preparación y puesta en marcha. Es cierto que las
economías nacionales, particularmente las de los países
emergentes, están muy expuestas a acontecimientos económicos y
financieros de propagación mundial. Pero tener buenas calificaciones
en esos factores ayudará a amortiguar los impactos externos
negativos.
El desarrollo depende en buena parte de las instituciones
públicas, pero estas a su vez se crean y transforman en el contexto
generado por el sistema político. Por consiguiente, no es aventurado
afirmar que el desarrollo económico, humano y social está
correlacionado positivamente con la existencia de instituciones
políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el
control público de políticos, gobernantes y administradores, y de
liderazgos que acuerden políticas capaces de trazar un sendero de
buena gobernanza y de ofrecer incentivos con la potencia de suscitar
confianza inversora en la estabilidad de las condiciones y en la
factibilidad de alcanzar la rentabilidad esperada de las inversiones.
Liderazgos políticos bien inspirados y con medianos rasgos de
estadista pueden articular consensos básicos para fortalecer las
instituciones democráticas y económicas. Superar las crisis
recurrentes requiere no solo de reformas estructurales, sino también
de un compromiso colectivo por construir un estado de derecho
robusto y transparente, capaz de garantizar el bienestar y la
prosperidad para todos los ciudadanos argentinos.

326
 EPÍLOGO
“¿Cuántos capítulos tiene este libro? No lo sé, pero espero que tenga un epílogo”. K.O.S.

De todas las clases de epílogo existentes, este sería, más bien,

uno del tipo “transición”, de esos que avisan que la obra puede tener
una continuación.
En efecto, cuando este libro estaba listo para la imprenta, vio la
luz la Ley N° 27.742, llamada "Ley de bases y puntos de partida para
la libertad de los argentinos" y ya no había tiempo para dedicarle un
capítulo completo. La ley se inicia declarando la emergencia pública
en materia administrativa, económica, financiera y energética por el
plazo de 1 año, a tono con lo cual realiza una delegación legislativa
dentro de ciertas bases. Una de ellas tiene que ver con el control
interno y la buena administración. El Título II de la ley aborda la
"Reforma del Estado", desagregándolo en "Reforma administrativa",
"Privatización", "Procedimiento administrativo" (modificaciones a la
Ley N° 19.549), "Empleo público" (modificaciones a la Ley N°
25.164). En el Capítulo "Privatización" se retoman normas y
procedimientos de la Ley N° 23.696, intensamente utilizada en los
años '90, por supuesto que actualizados a la época. Del resto de la
ley, para lo que interesa a la temática de nuestro libro, habría que
poner atención en el Régimen de Incentivos para Grandes
Inversiones (RIGI), en la medida que admita la llegada de sus
beneficios a obras de infraestructura cuyo comitente o promotor sea
el Estado.
Obviamente, un cuerpo legal tan vasto y complejo va a requerir
normas reglamentarias, complementarias y aclaratorias. A la
ocurrencia de ello y al andamiento efectivo de la letra legal estaremos
pendientes para la eventual emisión de apéndices con evaluaciones
y comentarios o la reedición de esta misma obra.

327
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332
CUESTIONARIO PARA AUTOEVALUACIÓN Y ACTIVIDADES DE
APRENDIZAJE

1. Los órganos y entes de propiedad y/o con personalidad estatal,

gestionando recursos para cumplir funciones gubernativas,
formular y ejecutar políticas, y producir y proveer bienes y
servicios, constituyen el……………………….(Poder Ejecutivo,
Poder Legislativo, Poder Administrador, Sector Privado, Sector
Público). Coloque en el espacio en blanco la expresión correcta de
las que figuran entre paréntesis.

2. ¿Cuáles son los tres elementos que, de acuerdo con Mortati, se

conjuntan para construir el concepto de Estado? Menciónelos en
los apartados que se abren a continuación.

a) ………………………………………………….

b) ………………………………………………….

c) ………………………………………………….

3. El Estado es siempre una organización incompatible con el

crecimiento y el buen funcionamiento del mercado. ¿Verdadero?
¿Falso? ¿Por qué?

4. A la luz de los tres cuadros de la imagen, identifique y describa los

elementos caracterizadores del modelo burocrático en su forma
pura o clásica.

333
5. “La administración pública es una burocracia expandida y
parasitaria que complica nuestras vidas” ¿Quién se expresó así?
Indague y diga qué impresión le deja esa frase.

6. Las causas del descrédito del Estado, en general, y de la

administración pública, en particular, de acuerdo con la visión de
la escuela de la “Nueva Gestión Pública”, hay que encontrarlas
en…………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………
(describa en cuatro líneas el problema y la solución que propone
el modelo).

7. Observe atentamente la imagen de abajo y diga dónde encuentra

errores de ubicación en la foto.

8. El artículo 8° de la Ley N° 24.156 define, por enumeración de

componentes, al Sector Público Nacional No Financiero. Observe
la tipología que se transcribe a continuación y diga si, de acuerdo
con el texto vigente de la citada norma, está completa o está
faltando algún tipo de ente.

334
 “a) Administración nacional, conformada por la administración
central y los organismos descentralizados, comprendiendo en
estos últimos a las instituciones de seguridad social;

b) Empresas y sociedades del Estado que abarca a las empresas

del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades anónimas
con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía
mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde
el Estado tenga participación mayoritaria en el capital o en la
formación de las decisiones societarias.

Serán aplicables las normas de esta ley, en lo relativo a la rendición

de cuentas de las organizaciones privadas a las que se hayan
acordado subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya
administración, guarda o conservación esté‚ a cargo del Estado
Nacional a través de sus jurisdicciones o entidades”.

9. Las Finanzas Públicas se ocupan de cómo los gobiernos

recaudan……….…., de cómo se …………… ese………….., y de
los efectos de estas actividades en la…….……….. y en
la………………...Complete el espacio en blanco utilizando la
palabra que corresponda, de acuerdo con la definición lógica del
tema (especies, donaciones, bienes, economía, ahorra,
despilfarra, sociedad, gasta, dinero, cuentas, intereses, vida.
Aclaración: En el texto una misma palabra se usa dos veces).

10. Las Finanzas Públicas deben servir…………………públicas.

Las …………….. públicas son tales en cuanto el Estado las asume
como propias y se dispone a satisfacerlas, él directamente, o a
hacerlas satisfacer, dentro de un marco legal, por personas o
entidades privadas. El nacimiento y la evolución del Estado se
explican por la existencia de…………………….

335
 públicas,…………………… que surgen de la vida colectiva, y que
no pueden ser satisfechas en forma individual.
Estas…………………pueden originarse en intereses y valores de
una comunidad, de un colectivo de gente que comparte una
experiencia histórica o una tradición cultural.

La palabra faltante refleja uno de los términos de la finalidad

primordial de las Finanzas Públicas. ¿Cuál es? Escríbala en los
espacios en blanco.

11. El gasto público, como actividad financiera del Estado, tiene

una ostensible apariencia monetaria, pero su existencia y
ejecución pueden estar respondiendo al propósito de conseguir o
realizar ciertos objetivos de economía general. ¿Cuáles serían los
tres más notorios de ellos? Enúncielos a
continuación:………………………

……………………………………………………………………………….

12. La administración financiera comprende el conjunto

de…………………………………………………………………………
……………………………………………………..que hacen posible
la obtención de los…………………………. y su aplicación al
cumplimiento de los objetivos del………………... Complete los
espacios en blanco recurriendo al texto de la Ley N° 24.156.

13. Observe los entes que se mencionan a continuación: Jefatura

de Gabinete de Ministros; Organización de los Estados
Americanos; Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
Administración Nacional de la Seguridad Social; Administración
Federal de Ingresos Públicos; ENARSA, Banco Central de la
República Argentina; Instituto Financiero para el Pago de Retiros y
Pensiones Militares; Banco de la Nación Argentina; Ente

336
 Binacional Yacyretá. Subraye los entes que, a su juicio, estarían
alcanzados por los términos del artículo 8º de la Ley 24.156.

14. El proceso presupuestario incluye las siguientes instancias o

acciones:

a) Formulación.

b) -------------------------------------

c) -------------------------------------

d) Evaluación.

e) Control.

Complete los apartados en blanco.

15. Determine si la siguiente afirmación es verdadera o falsa y

justifique brevemente su respuesta.

“El presupuesto puede ser visto como un instrumento de

programación económica y social toda vez que tiene que formularse
y expresarse en una forma tal que permita a cada una de las
personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos
y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en
él una verdadera “guía de acción” que elimine o minimice las
necesidades de decisiones improvisadas”.

16. El resultado financiero del ejercicio es la diferencia entre:

i. Los recursos corrientes y los gastos corrientes.

ii. Los recursos totales percibidos y los gastos totales pagados.
iii. Los recursos corrientes y los gastos corrientes excluidos los
intereses de la deuda.
iv. Los recursos totales percibidos y los gastos totales devengados.
Señale el/los enunciado/s correcto/s.

337
17. Indique si la siguiente afirmación es verdadera o falsa.

“De acuerdo con la Ley N° 24.156, de Administración Financiera, y

su reglamentación, el resultado presupuestario del ejercicio se
establece computando los ingresos percibidos y los gastos pagados.”

18. Deberá indicar si la determinación del resultado presupuestario

según las leyes anteriores de contabilidad y la legislación vigente
(Ley 24.156) difiere porque:

➢ La Ley vigente incorpora el momento del devengado para

la imputación preventiva del gasto.

➢ La ley vigente incorpora el momento del devengado para

la imputación definitiva del gasto.

➢ La ley vigente reemplaza la imputación preventiva por el

momento del compromiso.

19. Una operación de crédito público es:

a) La apertura de una carta de crédito documentario para

exportación.

b) La venta de bienes y servicios producidos por un ente del Sector

Público, el cual otorga al comprador plazo para realizar el pago.

c) Un acto administrativo para generar confianza en el Gobierno

d) La contratación o emisión de deuda pública.

Identifique el/los enunciado/s correcto/s.

20. Una Letra de la Tesorería emitida a descuento el 11/06/2024

para vencer a los 30 días de esa fecha ha sido clasificada como
deuda pública de la administración nacional con base en el artículo
82 de la Ley N° 24.156. ¿Es correcto el criterio aplicado?
Fundamente.

338
21. El Sistema de Tesorería comprende el conjunto de órganos,
normas y procedimientos que intervienen
en…………………………………………….…………………………
………………………………………………………………,que
configuran el flujo de fondos del sector público, así como en la
custodia de las…………………………………………………que se
generan (Completar).

22. En materia de información contable financiera, la Cuenta de

Inversión contiene: (i) Los estados de ejecución presupuestaria; (ii)
El estado de situación y movimientos del Tesoro; (iii) El estado de
situación de la Deuda Pública;
(iv)……………………………………………..(Completar).

23. Determine si la siguiente afirmación es verdadera o falsa y

justifique brevemente su respuesta.

“La Cuenta de Inversión es el documento a través del cual el

Presidente de la Nación presenta semestralmente a la consideración
del Congreso, los resultados de la gestión financiera de su gobierno
con el objeto de que se pueda comprobar que los recursos han sido
gastados o invertidos en los programas en la forma aprobada en el
presupuesto de egresos, que resume y cierra todo el proceso
administrativo contable y proporciona los datos precisos para juzgar
la gestión financiera y la situación de la Tesorería, desde el punto de
vista contable, administrativo y jurisdiccional”.

24. La Cuenta de Inversión (artículo 95, Ley N° 24.156) contiene un

capítulo dedicado al “Estado de Situación de la Deuda Pública”.
Ubique en la web la Cuenta de Inversión 2022 (Argentina. gob.ar).
Una vez allí, encuentre la Separata correspondiente a Deuda Pública
y dentro de ella el Anexo correspondiente a “Inventario de la Cartera

339
de títulos de la Deuda Pública del Gobierno Nacional al 31/12/2022”.
Identifique tres títulos en moneda nacional y tres en moneda
extranjera. Escriba sus respectivas denominaciones.

25. El Balance General de la Administración Central es

básicamente un estado contable que recoge las cuentas corrientes y
de capital para arribar a los resultados económicos y financieros del
ejercicio ¿Verdadero? ¿Falso? ¿Por qué?

26. Observe el estado contable que figura copiado en la página

148. Diga de qué se trata y calcule con los números respectivos de
las partidas pertinentes indicadores o ratios de liquidez corriente,
prueba ácida, solvencia y endeudamiento.

27. ¿Cuál es la arquitectura constitucional del control del poder?

¿Cuáles son los principios y garantías plasmados en la Constitución
Nacional para hacer efectivo ese control?

28. El Sistema de Control Interno comprende:

a) Los instrumentos de control previo y posterior incluidos en el plan

de organización y en los reglamentos y manuales de
procedimientos y la auditoría interna.

b) La auditoría interna exclusivamente.

c) La auditoría externa y la auditoría interna en forma integrada.

Señale el/los enunciado/s correcto/s.

29. El ámbito de control de la Auditoría General de la Nación está

circunscripto exclusivamente al detalle de jurisdicciones, entidades y
entes que realiza el artículo 8º de la Ley 24.156 ¿Verdadero? ¿Falso?
¿Por qué?

340
30. La libre elección del contratista es la regla para la celebración
de los contratos administrativos. ¿Verdadero? ¿Falso? ¿Por qué?

31. Los “… contratos administrativos constituyen una especie

dentro del género de los contratos, caracterizados por elementos
especiales, como que una de las partes intervinientes es una
persona jurídica…………., que su objeto está constituido por un
fin……………. o propio de la administración y que llevan insertas
explícita o implícitamente cláusulas………………..del derecho
privado". Complete los espacios en blanco. En la parte pertinente de
este libro podrá encontrar una buena ayuda.

32. “Donde hay cemento hay corrupción” es una frase o eslogan

mundialmente difundido. ¿Cuál es el sentido coloquial de la
expresión y qué implicancias tiene para la transparencia y la decencia
de la gestión pública?

33. ¿Qué son los beneficios de eficiencia social en la actuación del

Sector Público y cómo podrían materializarse mediante los
procedimientos de compras y contrataciones?

34. “Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en

los empleos sin otra condición que la………………….La igualdad es
la base del………………….y de las…………………….”Diga cuáles
son las palabras que corresponde incluir en los espacios en blanco e
indique a qué norma jurídica pertenece el párrafo transcripto.

35. “El pueblo tiene derecho a saber la conducta de sus

representantes, y el honor de éstos se interesa en que todos
conozcan la execración con que miran aquellas reservas y misterios
inventados por el poder para cubrir sus delitos. El pueblo no debe
contentarse con que sus jefes obren bien, debe aspirar a que nunca
puedan obrar mal”. Haga sus propias reflexiones sobre la frase y diga

341
cuáles serían las “contenciones” a construir, a nivel de la ciudadanía
y de los poderes del Estado, para evitar la consumación de malos
obrares administrativos.

36. Para las Naciones Unidas, la ética pública significa

el……………., …………….. y……………cumplimiento de las
funciones públicas. En la definición anterior van tres adjetivos que
han sido omitidos deliberadamente para que usted los descubra y los
escriba. Está permitido utilizar sinónimos y alterar el orden de
aparición del texto original.

37. “En el ámbito público, la IA proporciona soluciones que mejoran

la eficiencia en la gestión estatal, optimizan el diseño y la
implementación de políticas, y mejoran la prestación de servicios
esenciales en áreas como la salud, la educación, la seguridad, el
transporte y el medio ambiente”. ¿Verdadero? ¿Falso? ¿Por qué?

38. Si bien los beneficios de la implementación de la inteligencia

artificial en las diversas áreas del Sector Público suenan
interesantes, su utilización plantea desafíos en términos de ética,
privacidad y equidad que deben ser abordados de manera adecuada.
¿Cuáles son esos riesgos? ¿Cuáles serían las estrategias
adecuadas de abordaje para mitigarlos?

39. “Los líderes elaboran normas no sólo mediante la promulgación

de leyes y reglamentos, sino también…………………………..”
Complete el pensamiento con lo que le indique su buen juicio y/o sus
estudios.

40. ¿Cómo es la correlación entre las instituciones políticas y las

económicas? ¿Cómo se determinan unas y otras?

342
 SIGLAS Y ABREVIATURAS

AGN: Auditoría General de la Nación.

ATs: Administraciones Tributarias.

BEPS: Sigla en inglés para “Erosión de la Base Imponible y Traslado

de Beneficios”.

BID: Banco Interamericano de Desarrollo.

CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

CGN: Contaduría General de la Nación..

COSO: Sigla en inglés para el Comité de Organizaciones

Patrocinadoras de la Comisión Treadway, que elaboró la primera
versión del Marco Integrado de Control Interno.

CPS: Compras o contrataciones sostenibles.

ET AL.: Abreviatura de la locución latina et alii, que significa “y otros”.

FMI: Fondo Monetario Internacional (IMF, según la sigla en inglés).

GT: Gasto/s tributario/s.

IA: Inteligencia Artificial.

INTOSAI: Sigla en inglés para Organización Internacional de

Entidades Fiscalizadoras Superiores.

JGM: Jefatura de Gabinete de Ministros.

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

OEA: Organización de Estados Americanos.

ONC: Oficina Nacional de Contrataciones.

ONCP: Oficina Nacional de Crédito Público.

ONGs: Organizaciones no Gubernamentales.

343
ONP: Oficina Nacional de Presupuesto.

ONU: Organización de las Naciones Unidas.

OP. CIT.: Abreviatura para “opúsculo u obra citada”.

QUI TAM: Es una abreviatura de la frase en latín Qui tam pro domino
rege quam pro se ipso in haec parte sequitur. Denuncia que realiza
un ciudadano por administración fraudulenta de fondos públicos. La
norma que reglamenta la acción ciudadana puede tener contemplado
el pago de una recompensa.

SIGEP: Sindicatura General de Empresas Públicas (disuelta a partir

del 1°/01/1993).

SIGEN: Sindicatura General de la Nación.

TGN: Tesorería General de la Nación.

TCN: Tribunal de Cuentas de la Nación (disuelto a partir del

1°/01/1993).

UAI: Unidad de Auditoría Interna.

UNESCO: Sigla en inglés para Organización de las Naciones

Unidades para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

344