El cambio institucionlal y la organizacion

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Sánchez González, José Juan
El cambio institucional en la reforma y modernización de la administración
pública mexicana Gestión y Política Pública, Vol. XVIII, Núm. 1, 2009, pp.
67-105 Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. México
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abierto

El cambio institucional en la reforma
y modernización de la administración
pública mexicana

José Juan Sánchez González*

El artículo realiza un breve recorrido histórico por la administración pública
mexicana desde el siglo xvi hasta el xxi, para describir el proceso de cambio
institucional en la administración pública en México mediante dos mecanismos:
la reforma y la modernización administrativa. La transformación institucional por
la reforma comienza a partir de la reforma borbónica en la época virreinal, para
transitar en el México independiente hacia las siete reformas administrativas
más importantes: la de 1833, la creación de la Secretaría de Fomento en 1853,
la de Juárez (1857), los cambios después de la revolución (1910), las que
corresponden al periodo de 1917 a 1970, las reformas administrativas de
1970-1976 y la del periodo 1976-1982. Asimismo, se analiza la transformación
institucional mediante los programas de modernización: descentralización,
simplificación, modernización administrativa, combate a la corrupción y fomento
a la transparencia, y mejoramiento de la gestión. A partir del nuevo
institucionalismo se parte de la premisa de North (1995), en el sentido de que el
“cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo
largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico”
(North, 1995, 3). Esta idea es aplicada a la administración pública en México
para sostener que, además del cambio institucional en la reforma y la
modernización, la publicación de la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental (2002), que da origen al Instituto Federal
de Acceso a la Información (2003), la puesta en marcha del servicio profesional
de carrera (2003) y la creación de la Secretaría de la Función Pública (2003),
son hechos que buscan, de manera incremental, un cambio institucional en el
aparato gubernamental.

Palabras clave: administración pública, reforma administrativa, modernización,
gestión, corrupción.

* José Juan Sánchez González es profesor de tiempo completo en la
Universidad Autónoma del Estado de México, campus Zumpango. Doctor en
Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México.
Premio inap 1997 y mención honorífica del Premio iapem 2001. Investigador
nacional nivel I del sni y perfil promep. Km 3.5, Camino Viejo a Jilotzingo, Valle
Hermoso, Zumpango, Estado de México, 50000. Tel. 01 (591) 917-2702, fax 01
(591) 917-4140. Correo-e cameralista@hotmail.com. Artículo recibido el 3 de
mayo de 2004 y aceptado el 24 de septiembre de 2008.

VOLUMEN XVIII . NÚMERO 1 . I SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política
Pública 67

JOSé JUAN SáNCHEZ GONZáLEZ

NUEVO INSTITUCIONALISMO y CAMBIO INSTITUCIONAL

Durante la década de 1950, la teoría de las organizaciones sufre cambios
fundamentales (Vergara, 1997, 11). En una primera etapa, el paradigma
racional que dominaba hasta entonces la disciplina fue cuestionado seriamente
en los trabajos de Herbert Simon (1955, 1957 y 1976). Simon argumenta que
los seres humanos no optimizan en sus decisiones organizacionales debido a
dos razones: primero, porque su capacidad cognoscitiva es limitada, por lo que
no son capaces de procesar toda la información del problema; segundo, porque
las decisiones organizacionales normalmente se toman bajo severas
restricciones de tiempo y presupuesto.

Por lo tanto, concluye Simon, el modelo racional de toma de decisiones

68 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 1 . I SEMESTRE DE
2009

CAMBIO INSTITUCIONAL EN LA REFORMA y MODERNIZACIóN DE LA
ADMINISTRACIóN PÚBLICA

Como objetivo de optimización de los recursos organizacionales es irreal e
inalcanzable.

Simon propone un modelo de racionalidad limitada que deja de lado el
propósito de encontrar la alternativa óptima y no tiene la necesidad de
examinar exhaustivamente todo el abanico de alternativas posibles. El modelo
de racionalidad limitada es la base sobre la que March y Simon constituyen su
análisis organizacional (March y Simon, 1969). El modelo introduce nuevos
elementos en el estudio de toma de decisiones. El más importante es
reconocer que las organizaciones operan con escasos recursos al tomar una
decisión:
el tiempo, la información y la capacidad para procesar son limitados. Las
organizaciones tienen una capacidad limitada de atención organizacional. En
una segunda etapa, a principios de 1970, March, Olsen y Cohen propusieron
un modelo alternativo al de racionalidad limitada para describir el proceso de
toma de decisiones en las organizaciones (Cohen, March y Olsen, 1972). El
modelo de botes de basura (garbage can model) incluye el elemento temporal
en el estudio de las decisiones organizacionales. En este modelo las
soluciones no son diseñadas para resolver un problema en particular; por el
contrario, toda organización tiene permanentemente disponible un abanico de
soluciones posibles que flotan en sus instancias decisorias. Cuando un
problema aparece en la agenda de la organización, le es asignada una solución
ya existente, situación que se presenta de manera fortuita y no planeada.

Más adelante, March y Olsen radicalizan aún más su crítica al concepto de
racionalidad. Insisten en que este concepto deforma de manera fundamental la
comprensión de los procesos de toma de decisiones en las organizaciones
(March y Olsen, 1984). Su argumento principal es que el concepto de
preferencia no es compatible con la evidencia del comportamiento
organizacional: las preferencias cambian a menudo, son ambiguas y en
ocasiones los agentes pueden incluso tener preferencias inconsistentes.

El conductismo y la elección racional son dos transformaciones que constituyen
el telón de fondo contra el cual nació el nuevo institucionalismo en el contexto
de las ciencias sociales. Los conductistas argumentaban que, para entender la
política y explicar los resultados, los análisis no deberían enfocarse en los
atributos formales de las instituciones gubernamentales, sino en la distribución
informal del poder, en las actitudes y en el comportamiento político (Romero,
1991; 9). Por lo que respecta a la elección racional en relación con la
administración pública, representa una faceta del trabajo en la economía
neoclásica que tiene las implicaciones más radicales para la teoría de la
disciplina. En esta vertiente, se considera al individuo como la unidad básica de
su análisis, de modo que el tradicional “hombre económico” es remplazado por
el “hombre que toma decisiones”
(Guerrero, O., 2000, 285).

El estudio de las instituciones experimenta un renacimiento en todas las
ciencias sociales. En algunos sectores este desarrollo es una reacción contra la
revolución conductual de décadas anteriores, la cual interpretó la conducta
económica y política colectiva como la consecuencia agregada de la elección
individual. Los conductistas consideraban a las instituciones epifenoménicas la
simple suma de las propiedades en el nivel individual; pero su omisión del
contexto social y de la permanencia de las instituciones sociales trajo un costo
muy alto, en especial en un mundo en que “las instituciones sociales, políticas y
económicas se han expandido, se han vuelto considerablemente más
complejas y cuentan con más recursos y prima facie son más importantes para
la vida colectiva” (March y Olsen, 1984, 734).

El nuevo institucionalismo es un enfoque teórico que ha aparecido en las
ciencias sociales anglosajonas durante los últimos 20 años como una reacción
en contra del éxito del enfoque racional. Típicamente, los modelos racionales
prestan poca atención e importancia al contexto en que se desenvuelven los
agentes. En estos modelos, la interacción entre agentes está libre de toda
fricción, por lo cual es suficiente conocer las preferencias de los individuos y
asumir las premisas del modelo racional para reducir su comportamiento
(Vergara, 1997, 16 y 17). Por el contrario, el nuevo institucionalismo argumenta
que los contextos institucionales –políticos, sociales, económicos, culturales–
dentro de los que actúan los individuos influyen de manera determinante sobre
su comportamiento.

Los primeros defensores del nuevo institucionalismo, especialmente James
March y Johan Olsen, quienes dieron nombre al movimiento (1984), 70
Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 1 . I SEMESTRE DE
2009


hicieron declaraciones positivas acerca de lo que creían que la teoría política
empírica debía ser. Afirmaban, que los enfoques conductista y de elección
racional, visiones que habían caracterizado las teorías de la política desde
1950, se caracterizaban por ser contextualistas, reduccionistas, utilitarias,
instrumentalistas y funcionalistas (March y Olsen, 1997, 33). A partir de estas
críticas de la ciencia política de la época, March y Olsen propusieron crear un
nuevo institucionalismo, el cual reemplazaría las cinco principales
características de la ciencia política por una concepción que colocara la acción
colectiva en el centro del análisis en las ciencias sociales.

Desde la perspectiva institucional, el objetivo de los estudios políticos no es
analizar el enfrentamiento, sino los mecanismos de formación del consenso y la
creación de metas colectivas en la sociedad. En consecuencia, la unidad de
análisis no es el individuo ni sus preferencias, sino el conjunto de reglas,
normas y tradiciones que existen en las distintas organizaciones que
conforman el sistema político y que es conocido como marco institucional
(Vergara, 1997, 9 y 10). La proposición teórica del nuevo institucionalismo está
basada en la idea de que las instituciones son pautas o normas de conducta en
una sociedad, y son un elemento fundamental dentro de la misma, ya que
ejercen un efecto directo e indirecto en el comportamiento de los individuos
presentes en el sistema sociopolítico. Sostiene que la explicación de la política
tiene como uno de sus factores el efecto de las instituciones sobre la sociedad
(Cavadias, 2001, 14). Para el nuevo institucionalismo, la estabilidad es
resultado de la obediencia a conjuntos de reglas que norman la actividad
económica. Estas reglas pueden ser formales e informales y su obediencia está
garantizada debido a la amenaza de sanciones a quienes las transgredan. El
cambio institucional consiste en ajustes marginales a estos conjuntos de reglas
y a sus propios mecanismos de sanción; los agentes del cambio son individuos
y la organización que intenta maximizar sus preferencias respondiendo al
conjunto de incentivos que existe en el arreglo institucional (North, 1995, 15).
En ese sentido, el cambio siempre es incremental y adaptativo (Sánchez, 2006,
103). El cambio institucional es una categoría esencial dentro del nuevo
institucionalismo económico. El argumento básico del cambio institucional es,
Pública 71


según Peters (2003), que a través de un proceso de aprendizaje las
instituciones identifican las circunstancias cambiantes de su entorno y luego se
adaptan a ellas. Los cambios en el entorno constituyen un conjunto de
oportunidades para la institución, así como una amenaza para las pautas de
comportamiento establecidas. Además, se afirma la índole casi aleatoria del
cambio en las organizaciones públicas, en contraste con los programas de
reformas altamente deliberados asumidos por otras visiones de las
instituciones,
especialmente las basadas en la elección racional (Peters, 2003, 57).

Desde esta perspectiva el cambio institucional no es necesariamente funcional,
sino que las instituciones públicas pueden leer mal las señales emitidas por la
sociedad y responder de un modo disfuncional (Sánchez, 2008, 102 y 103). No
obstante, teniendo en cuenta el modelo adaptativo propuesto, las instituciones
tendrán reiteradas oportunidades de ajustar su comportamiento. La base
normativa de la institución es una importante fuente de orientación para
determinar qué cambios son adecuados y cuáles no lo son, de modo que no
haya necesidad de calcular ampliamente los resultados, como sería el caso
según la lógica de las consecuencias. Además, rara vez el cambio es el
ejercicio racional, planificado, que se encuentra en los planes estratégicos, sino
que más bien tiende a ser emergente y más orgánico.

Nuestro punto de vista sugiere que el cambio no es frecuente ni rutinario,
porque es costoso y difícil. Cuando el cambio ocurre, afirmamos,
probablemente es episódico, marcado por breves periodos de crisis o
intervención decisiva, y seguido de periodos largos de estabilidad o desarrollo
dependiente de la trayectoria (Powell, 2001, 255).

El cambio institucional es un proceso complicado porque los cambios habidos
al margen pueden ser consecuencia de los cambios en cuanto a normas,
limitaciones informales y diversas clases de efectividad y observancia
coercitiva. Además, generalmente las instituciones cambian de un modo
incremental, no de un modo discontinuo. De acuerdo con North, cómo y por
qué cambian incrementalmente y por qué razón inclusive los cambios
discontinuos (revoluciones y conquistas) no son nunca totalmente discontinuos
sino un resultado del encajonamiento de limitaciones informales en las
sociedades (North, 1995, 17) se debe a que el cambio incremental proviene de
las percepciones de los empresarios en organismos políticos y económicos que
les indican que podrían redituarles más si alteraran en un cierto grado el marco
institucional existente.

De acuerdo con esta breve descripción de los argumentos neoinstitucionales, el
cambio en las instituciones obedece a patrones racionales relativamente
convencionales: actores racionales que intentan maximizar sus preferencias
respetando ciertas reglas del juego y que son capaces de calcular sus
beneficios potenciales si se modificaran algunas de estas reglas. Estos actores
son capaces de movilizar recursos para luchar por las modificaciones que a

ellos les resultan más convenientes (Vergara, 1997, 2021). Esta concepción del
cambio institucional sugiere una evolución hacia arreglos institucionales
eficaces; sin embargo, North señala que los mercados son imperfectos, la
información incompleta y los costos de transacción elevados, todo lo cual
ocasiona una situación de relativa incertidumbre para el ejercicio del cálculo
racional. En estas circunstancias, los actores recurren a ideologías, teorías y
modelos históricos determinados para tratar de interpretar la realidad (North,
1993, 159). Por su parte, March y Olsen argumentan que el comportamiento de
los individuos se explica más fácilmente con base en los roles asignados en la
organización y en las reglas institucionales que los norman, que con base en el
supuesto de que los individuos son agentes racionales en busca de maximizar
sus intereses. A partir de esta idea, elaboran un modelo de toma de decisiones
para explicar el comportamiento institucional denominado “la lógica de lo
apropiado” (March y Olsen, 1997, 40). Este modelo consiste en el entramado
de normas y tradiciones institucionales. En él, los actores deciden no con la
expectativa de maximizar sus preferencias, sino con la idea de ser congruentes
con las responsabilidades que tienen asignadas según las normas y tradiciones
institucionales. La lógica de lo apropiado implica un doble ejercicio por parte del
individuo que se enfrenta a una decisión: primero, el individuo debe identificar
quién es él dentro de la organización, es decir, cuál es su papel como actor
organizacio-nal y segundo, debe decidir qué acciones son las apropiadas para
su papel en una circunstancia dada, de acuerdo con las normas de la
institución.

En este ensayo se intenta confirmar la tesis de March y Olsen, en el sentido de
que las reformas administrativas tienden a ser ambiguas, puestas en práctica
sólo a medias y finalmente olvidadas por sus promotores para prestar atención
a problemas más graves y urgentes (March y Olsen, 1997, 45).

Estos autores argumentan que la reforma institucional es un proceso de
adaptación que ocurre con base en interacciones entre medio ambiente e
institución. Por una parte, existe una inercia de las rutinas y otras prácticas
institucionales que tienden a la estabilidad y, por otra, están las presiones que
el medio ambiente ejerce sobre la institución para que cambie. Esta tensión
genera una situación parecida a un modelo de botes de basura: la institución
tratará de adaptarse a las demandas del medio ambiente y para lograrlo echará
mano de las soluciones que se encuentren disponibles en su repertorio
organizacional (Vergara, 1997, 30). Mientras más tiempo se encuentre una
solución presente en la agenda de soluciones posibles, más posibilidades
tendrá de ser utilizada y eventualmente influir en el desarrollo de la
organización.

A continuación se presenta un esquema de estudio histórico que permita
enfocar la propuesta de estudio (cuadro 1). A partir de estas breves
consideraciones se puede ubicar una vieja institucionalidad tradicional, así
como las condiciones para el surgimiento de una nueva institucionalidad
administrativa.
El esquema es producto de una revisión sistemática de los libros más
representativos en el estudio del aparato gubernamental y que presentan
diversas orientaciones temáticas, conceptuales y metodológicas (García, 1983;

Flores, 1988; Fernández, 1978 y 1980; Guerrero, 1987, 1989 y 1997; Pardo,
1993; Carrillo, 1980a, 1980b y 1982; Rives, 1984; Martínez, 1985; Pichardo,
1974 y 1984), pero que tienen algo en común: explican el surgimiento y
desarrollo de instituciones y organizaciones en la administración pública
mexicana.

En este contexto, la administración pública mexicana se encuentra en un
proceso histórico de cambio institucional que representa una transición para
pasar de un sistema de lealtades personales a un sistema institucional, basado
en el fortalecimiento y apego a las instituciones, a partir de nuevas reglas en el
ámbito gubernamental. Este proceso de cambio institucional ha prevalecido
durante más de un siglo. El sistema de botín (sistema de despojo), producto de
un perfil patrimonialista, corporativista y de reparto, ha comenzado a cambiar
debido a la aprobación de cuatro medidas fundamentales: 1) la publicación de
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información (2002); 2) derivada de esta
ley, la creación del ifai (2003); 3) la aprobación de la Ley del Servicio
Profesional de Carrera, y 4) la creación de la Secretaría de la Función Pública,
en sustitución de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo
(Sánchez, 2004). A la etapa de reforma y a la de modernización administrativa
les hacía falta, para propiciar un cambio institucional definitivo, la transparencia
y la rendición de cuentas, así como un servicio profesional de carrera basado
en el mérito, la idoneidad y la continuidad en el cargo basado en el desempeño.

El origen primigenio de la administración colonial es la centralización de
atribuciones, facultades y recursos, en las instituciones de la Nueva España.
Durante el siglo xvi, ya sea mediante los órganos de la Corona española –
onsejo de Indias– o de los órganos propiamente coloniales –virrey, capitanía
general, gobernador, audiencias, corregidor y alcalde mayor–, pasando por la
administración local, como fueron los ayuntamientos y cabildos, la
característica fundamental es la excesiva centralización colonial, que
representa una forma de dominación directa en lo económico, así como en lo
político y en lo administrativo (Almada, 1982). En este contexto, el papel de la
administración colonial se caracteriza por tres funciones: primero, la
organización y la operación de dichas figuras administrativas con sus
atribuciones, recursos y facultades; segundo, las continuas disputas por
determinar y delimitar los diferentes ámbitos de acción; tercero, una marcada
preferencia por funcionarios de origen español peninsulares para ocupar
cargos en la administración colonial (en menoscabo de una minoría de nativos)
en la Nueva España.

De manera esquemática, la administración pública en este siglo puede
analizarse en cuatro etapas. En una primera etapa, la administración
congresional (1824-1829), que se inicia con la promulgación de la primera
constitución en 1824, como país independiente, en la cual existe un enorme
cúmulo de atribuciones y facultades delegadas al Congreso en detrimento del
Poder Ejecutivo. A partir de los preceptos constitucionales de 1824, las
facultades y atribuciones del Congreso en relación con el Poder Ejecutivo
implicaban que la vía parlamentaria para dirigir el país era fundamental, debido
a la debilidad del Ejecutivo, tanto en el orden político, como en el jurídico y el

administrativo. En esta etapa se inicia el proceso de destrucción de la carrera
administrativa, ya que en mayo de 1833 se autoriza que el presidente de la
república remueva libremente a todos los empleados de las secretarías de
Estado que no merezca su confianza (Guerrero, 1998, 444). Es un largo
proceso histórico en el que los funcionarios comienzan a basar su estabilidad y
permanencia en los encargos basados en la lealtad personal, más que en la
legalidad y la legitimidad de sus acciones públicas. El sistema patrimonialista
basado en el compadrazgo, el aspirantismo y la empleomanía comienza a ser
un elemento que va en contra de la consolidación de una institucionalidad
administrativa estable y madura.

Una segunda etapa se enmarca en una ampliación de la acción gubernamental
(1830-1836) y en la instauración de la república centralista (1836). En esta
etapa destacan en el aparato gubernamental la existencia de comisarios, las
comandancias generales, la creación del Banco de Avío y la amplia 1 Hay que
recordar que en esas épocas los cargos se podían poner a subasta, eran
encargados a clérigos, personas sin preparación y por recomendaciones de los
gobernantes. Posteriormente, se realizan diversos cambios en la organización
del Poder Ejecutivo mediante los siguientes instrumentos: las bases de
organización para el gobierno provisional de la república (1841); las bases
orgánicas de la república mexicana (1843) y las bases para la administración
de la república (1853). La administración pública inicia un proceso de
modificaciones, adecuaciones y cambios que se convierten en una constante
durante el siglo xix, con el propósito de sentar las bases de un cambio
institucional incremental que no logra consolidarse debido a la inestabilidad
política y social que vive el país. En este contexto destaca la lucha entre
federalistas y centralistas (1841-1855) y durante este siglo prácticamente
continúan los enfrentamientos ideológicos también entre liberales y
conservadores. Durante esta época, en 1847, ocurre la guerra con Estados
Unidos, lo que ocasiona la pérdida del enorme territorio del norte. El gobierno
reduce su ámbito de operación y la administración pública mexicana enfrenta
una de las más agudas crisis de su historia.

Una tercera etapa corresponde al papel de la administración pública en la
Reforma (1854-1874), en la que se aprueba la segunda Constitución (1857); se
inicia la promulgación de las leyes y los decretos conocidos como Leyes de
Reforma, por las que el Estado asume funciones que la Iglesia católica tenía en
sus manos, en el periodo de Benito Juárez (1861-1876) y que consolida Lerdo
de Tejada (1872-1876). Se expide la Ley de Nacionalización de los Bienes
Eclesiásticos en 1859, la cual establece la separación entre los negocios del
Estado y los puramente eclesiásticos; se suprimen las órdenes religiosas, la
fundación de conventos, cofradías y congregaciones; se publica la Ley del
Matrimonio Civil; la Ley del Registro Civil; el decreto que cesa toda intervención
del clero en los cementerios y camposantos; el decreto que establece los días
festivos y prohíbe la asistencia oficial a las funciones de la Iglesia; se expide la
Ley de Cultos que pueden tener los individuos y señala que la autoridad de los
sacerdotes es exclusivamente espiritual, desconociendo los procedimientos
judiciales y administrativos por causa de herejía. La reforma administrativa
juarista no logra alcanzar las expectativas planteadas en palabras de Juárez
como una “revolución administrativa”, aunque sí sienta las bases para el

mejoramiento de la organización y el funcionamiento del aparato
gubernamental. Se inicia un profundo cambio institucional, en el sentido de que
se formalizan las relaciones del gobierno con los distintos actores y, de ese
modo, se hacen más eficientes y equitativas las tareas gubernamentales,
además de otorgar un marco de certidumbre y confianza (Cadena, 2003, 6). La
definitiva separación del Estado y la Iglesia logra consolidar de manera
concluyente una nueva institucionalidad estatal que reconoce al Estado como
el legítimo representante de los intereses de los ciudadanos, por lo que las
Leyes de Reforma establecen nuevas reglas de actuación institucional. La
cuarta etapa corresponde a la administración pública dictatorial en los dos
periodos de gobierno de Porfirio Díaz (1877-1880 y 1884-1910), en la que el
aparato gubernamental tiene un impresionante crecimiento, diversificación y
especialización, producto de la estabilidad económica, política y social. La paz
social permite el desarrollo técnico y organizativo de la administración pública.
La simple descripción de las instituciones y la estructura de la administración
pública porfirista da cuenta del grado de desarrollo del aparato gubernamental
durante este periodo histórico. En ese tiempo se realizaban estudios sobre la
racionalidad de la acción gubernamental en términos pragmáticos, lo que
brindó a la burocracia un momento de estabilidad que no había tenido a lo largo
de la historia del México independiente. Ambas situaciones se conjuntaron para
propiciar una etapa de esplendor en las funciones, atribuciones y organismos
de la administración pública mexicana. La institucionalidad porfirista logra
resultados impresionantes con base en un modelo dictatorial pero, al mismo
tiempo, se crean las condiciones materiales para el estallido de la primera
revolución social, que comienza con reivindicaciones políticas –“sufragio
efectivo, no reelección”– y termina con demandas sociales como “tierra y
libertad”.

En consecuencia, puede afirmarse que una forma de asegurar la continuidad
de las transformaciones es el cambio institucional, entendido como el
cumplimiento de la función de las instituciones de orientar la forma de hacer las
cosas, siempre y cuando las reglas que éstas incluyen sean reconocidas,
aceptadas y practicadas por todos. No es así cuando, por un lado, existe una
estructura institucional formal y, por otro, prácticas institucionales que la
contradicen sistemáticamente (Cadena, 2003, 7). En el caso de la
administración pública mexicana existe esta dualidad: por una parte, una
normatividad que regula la vida política, económica, social y administrativa y
por otro lado, una que consiste en cambiar las reglas de acuerdo con intereses
ajenos a las instituciones.

March y Olsen (1997) argumentan, sin embargo, que un proceso de reforma
institucional es susceptible de un grado limitado de control. Como todo proceso
de reforma es un proceso de adaptación. La clave para controlarlo consiste en
manipular exitosamente los mecanismos organizacionales de adaptación de la
institución. En este contexto se explica la evolución de la administración pública
como un objeto histórico, producto de un conjunto de circunstancias que
afectan su desempeño y su desarrollo. Un objeto dinámico que permanece en
continuo cambio institucional y que requiere reformas administrativas para
dirigir el rumbo de sus principales transformaciones. Pero también debe

comprenderse, desde el punto de vista institucional, a la administración pública
mexicana como un sistema patrimonial que beneficia a los ganadores que
representan a los políticos que reparten y comparten su triunfo electoral con
sus más allegados, donde el sistema de lealtades es al jefe y no a la
Constitución, como correspondería en una institucionalidad plenamente
democrática.

ETAPA DE REFORMAS DE LA ADMINISTRACIóN PÚBLICA EN MéXICO

La administración pública mexicana debe ser concebida con un marcado perfil
proclive a la adaptación, mediante reformas, modernización e innovaciones al
interior de su funcionamiento administrativo. Esta característica propia del
aparato gubernamental nos permite afirmar que la evolución de la
administración pública ha sido un proceso histórico perfectible, un aparato
administrativo que se mejora de manera permanente: continúa su progreso
administrativo inacabado, a veces radical, como la privatización de empresas
públicas, otras de manera ocasional y parcial por la carencia entonces de un
servicio civil de carrera. éste es un proceso dialéctico que reinventa,
redescubre y avanza hacia su perfeccionamiento administrativo.

Las reformas administrativas más trascendentales del cambio institucional en la
historia administrativa en México esquemáticamente se agrupan en siete para
su estudio:

1) La reforma administrativa de 1833, que consiste en la creación de una nueva
dependencia de la administración pública: el Ministerio del Interior en
sustitución de la Secretaría de Justicia y Negocios Eclesiásticos. Ocurrió una
separación de los ramos del interior y del exterior, aunque tuvo una duración
limitada (1837-1841), ya que posteriormente resurge la tradicional Secretaría
de Justicia y Negocios Eclesiásticos.

2) La creación de la Secretaría de Fomento en 1853 significó que se cerraba un
ciclo vital para la formación de la administración pública interna y más en lo
general para la administración pública mexicana, debido a que se abrió otra
opción por la cual el Estado intervenía directamente en las actividades
esenciales para el desarrollo nacional.

3) La reforma administrativa de Juárez en 1857 tiene como antecedente el
movimiento de Reforma, que apoyó una nueva Constitución que al tiempo de
consagrar las garantías individuales que caracterizaban al Estado moderno
fortaleció al órgano legislativo y redujo las facultades del Poder Ejecutivo; la
idea era evitar los extremos a que llegaron algunos presidentes anteriores,
como Santa Anna. Esta reforma puede considerarse como una de las más
ambiciosas de su tiempo y tuvo enormes repercusiones en la vida económica,
política y social del país.

4) Las diversas reformas introducidas después de la revolución de 1910, entre
las que destaca la creación de los departamentos administrativos,
encargándoles la provisión de diversos servicios comunes a todo el sector

público, tales como las adquisiciones, los abastecimientos y el control
administrativo y contable.

5) Las reformas en el periodo posrevolucionario que abarca de 1917 hasta
1970. Destacan entre otras, de manera enunciativa: a) el Departamento de
Contraloría, que funcionó de 1917 a 1934 con la idea de mejorar el control del
presupuesto federal; b) el Departamento de Presupuesto de la Federación, que
operó de 1928 a 1932 con el propósito de llevar un manejo adecuado de los
recursos públicos; c) las comisiones de eficiencia, con el fin de mejorar el
rendimiento de la función pública; d) la Comisión Intersecretarial creada en
1943 a la que se le encargó la elaboración de un plan coordinado de
mejoramiento de la organización de la administración pública; e) la creación de
la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa en 1947; f)
diversos intentos de reformas individuales en la etapa comprendida entre 1950
y 1964, en el Banco de México y las secretarías de Comunicaciones, Obras
Públicas y Defensa Nacional; g) la creación de la Secretaría de la Presidencia,
en sustitución de la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección
Administrativa en 1958, así como la conformación de la Comisión de
Administración Pública (cap) en 1965, que a la larga sería el punto de arranque
para las siguientes reformas administrativas de las dos siguientes
administraciones.

6) La reforma administrativa en el gobierno de Luis Echeverría (19701976)
representa la primera etapa de las grandes reformas administrativas en el siglo
xx. Se crearon once programas vinculados con la reforma administrativa y se
establecieron en cada secretaría de Estado y departamentos administrativos,
comisiones internas de administración (cida), auxiliadas por las unidades de
organización y métodos (uom), y con la asesoría de unidades de programación.

7) La reforma administrativa en el gobierno de José López Portillo (19761982),
que tenía como tesis central reorganizar el gobierno para organizar el país. En
esta etapa la reforma establece un sistema nacional de planeación, que estaba
regulado por la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la
promulgación de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, así
como la Ley de Deuda Pública. Asimismo, destaca la creación de la Secretaría
de Programación y Presupuesto (spp), que constituye uno de los últimos
eslabones históricos en el desarrollo administrativo en las materias de
programación y planeación en nuestro país.

En este sentido, las instituciones son resultado de variaciones aleatorias,
selección y retención de instituciones, más que de la búsqueda individual.
Cuando ocurre un cambio radical en las instituciones, las nuevas instituciones
nunca son completamente nuevas, porque las instituciones informales
permanecen en la memoria histórica de los individuos, moldeando su conducta
e incentivos (Ayala, 2003, 60). En efecto, las normas y las rutinas en las
organizaciones facilitan el aprendizaje de instituciones que permiten a los
individuos involucrarse en el intercambio económico y político.

El cambio institucional analizado por las vías de las reformas y los programas
de modernización administrativa se ha visto favorecido por cuatro acciones que
vienen a fortalecer los arreglos institucionales entre los actores participantes,
esto es, los ciudadanos, los servidores públicos y el gobierno.

Estas medidas son: 1) la publicación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002), 2) que da origen al
Instituto Federal de Acceso a la Información (2003), 3) la puesta en marcha del
Servicio Profesional de Carrera (2003) y 4) la creación de la Secretaría de la
Función Pública (2003).

Estas cuatro medidas constituyen un avance en el cambio institucional
administrativo en nuestro país debido a que sientan las bases para un estilo
diferente de seleccionar, inducir, promover, capacitar y evaluar el desempeño
de los servidores públicos. Significan dejar atrás el sistema de botín, para pasar
a un sistema profesional de carrera que dé certeza administrativa, favorezca el
conocimiento, la experiencia y la preparación de los funcionarios, en lugar de
los compromisos, el favoritismo y la lealtad personal al jefe.

La nueva institucionalidad administrativa deberá sentar las bases sólidas para
que las generaciones emergentes de funcionarios públicos vean en la función
pública una actividad digna, honesta, bien remunerada, con prestigio y
notoriedad. Al mismo tiempo, la permanencia, el desarrollo y la estabilidad
profesional seguramente redundarán en una disminución drástica de la
corrupción administrativa en los niveles donde el servicio profesional de carrera
funcione. Un efecto adicional será la dedicación que los funcionarios deberán
brindar a la preparación profesional, la titulación, actualización de
conocimientos y la preparación de exámenes de concursos por plazas mejor
pagadas.

La historia de la administración pública mexicana muestra un proceso continuo
de desarrollo y evolución, vinculado con las condiciones del sistema político. La
visión instrumental de la administración pública –como un mecanismo neutral e
indiferente a su entorno político– no puede ser sostenida en la realidad. Debe
ser desechada por una visión integral que recupere la esencia de la
administración pública: servir y mandar. Ambas funciones no pueden
desvincularse una de la otra. La nueva institucionalidad administrativa debe
servir mejor, pero al mismo tiempo, mandar bien.

CONCLUSIÓN

El nuevo institucionalismo permite demostrar la tesis de North, en el sentido de
que el cambio institucional en la administración pública mexicana constituye el
modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo que es la
clave para entender el cambio histórico. La administración pública en nuestro
país, desde el siglo xvi hasta el xxi, conforma una institucionalidad
administrativa tradicional. Dos estrategias administrativas se han puesto en
marcha para su mejoramiento: la reforma administrativa y la modernización
administrativa. En diferentes momentos históricos el aparato gubernamental ha
estado marcado por estas estrategias. Las experiencias acumuladas en este
largo proceso histórico –de éxitos y fracasos administrativos– deben ser
tomadas en consideración al momento de diseñar las futuras acciones de
mejoramiento administrativo para propiciar el cambio institucional en el aparato
gubernamental.

La administración pública ha transitado desde la Colonia, la independencia, la
Reforma y la revolución, por diversas etapas de cambio institucional, basadas
en nuevos arreglos y reglas que deben ser respetados y observados por todos
los actores involucrados. El cambio institucional de la administración pública
mexicana en el siglo xxi lo constituyen la publicación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002), que
da origen al Instituto Federal de Acceso a la Información (2003), así como la
creación de la Secretaría de la Función Pública (2003) y la instauración del
servicio profesional de carrera (2003). Estas decisiones implican momentos
históricos que establecerán las bases de una nueva institucionalidad
administrativa y, por supuesto, de un nuevo cambio institucional en la
administración pública mexicana.

La administración pública mexicana es un hecho histórico, con permanentes
cambios naturales y cambios dirigidos que pueden introducirse como reformas
y programas de modernización. Como tal es perfectible, producto de las
condiciones prevalecientes en el sistema político. El sistema de despojo
(sistema de botín) es producto de un sistema de partido dominante que
monopolizaba la administración pública como parte de su propia operación. Por
eso, el servicio civil de carrera proviene de una iniciativa del Poder Legislativo y
no, como se esperaba, del Poder Ejecutivo. La administración pública
institucional debe desterrar a la administración pública basada en la lealtad
personal. Un país de instituciones sólidas, entre las que destaca la
administración pública, permite aspirar a un país moderno.

La perspectiva del nuevo institucionalismo en el estudio de la administración
pública nos permite no sólo identificar cuáles son las reglas que al integrarse al
marco normativo disminuyen los costos de transacción y posibilitan la
estabilidad del sistema político, sino también identificar cómo las prácticas
institucionales dentro de la administración pública han condicionado el
comportamiento y la estrategia de los actores involucrados en ella.

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