MEDIOS IMPUGNATORIOS EN EL DERECHO LABORAL PÚBLICO - AUTOR JOSÉ MARÍA PACORI CARI

MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN DEL
DESPIDO DE LOS TRABAJADORES ESTATALES
José María Pacori Cari
Maestro en Derecho por la Universidad Nacional de San Agustín – Miembro de
la Asociación Argentina de Derecho Administrativo – Socio de la Asociación
Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Protección contra el despido
• La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el
despido arbitrario (Artículo 27 Constitución).
• Despido Justificado
• Despido Injustificado
• Despido Arbitrario
• Despido Incausado
• Despido Fraudulento
• Despido Nulo
• Despido Indirecto
29/07/2025 Autor José María Pacori Cari 2

Requisitos de ingreso por concurso público
• “el Tribunal Constitucional estima que en los casos que se acredite
la desnaturalización del contrato temporal o del contrato civil no
podrá ordenarse la reposición a tiempo indeterminado, toda vez que
esta modalidad del Decreto Legislativo 728, en el ámbito de la
Administración Pública, exige la realización de un concurso
público de méritos respecto de una plaza presupuestada y
vacante de duración indeterminada. Esta regla se limita a los
contratos que se realicen en el sector público y no resulta de
aplicación en el régimen de contratación del Decreto Legislativo 728
para el sector privado” (STC Expediente 05057-2013-PA/TC
Junín).
•

Concurso público para trabajadores estatales
• “Asimismo, esta Sala Suprema, respecto de la aplicación de la
Sentencia 05057-2013- PA/TC JUNÍN, establece que todos
los trabajadores al servicio del Estado, cuyo vínculo
laboral haya concluido sin haber ingresado a laborar
por concurso público de méritos, no pueden
demandar la reposición en el” (Casación Laboral
34268-2019 Cajamarca .

Excepciones al concurso público
• a) Cuando el trabajador demandante tenga vínculo laboral vigente, en cuyo caso, de verificarse el fraude en la
contratación laboral se debe declarar la existencia de una relación laboral a plazo indeterminado, sin que esto signifique
que adquiere la estabilidad laboral absoluta.
• b) Cuando la pretensión demandada esté referida a la nulidad de despido prevista en el artículo 29 del Decreto Supremo
003-97-TR.
• c) Cuando se trate de trabajadores al servicio del Estado sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo 276 o de la
Ley 24041.
• d) Cuando se trate de obreros al servicio de un gobierno municipal, gobierno regional, o cualquier organismo de la
Administración Pública.
• e) Cuando se trate de trabajadores al servicio del Estado señalados en la Primera Disposición Complementaria Final de la
Ley 30057.
• f) Cuando se trate de los trabajadores comprendidos en la Ley 30647, Ley que precisa el Régimen Laboral del Congreso
de la República, del Banco Central de Reserva del Perú y de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones y sus trabajadores.
• g) Cuando se trate de funcionarios, políticos, funcionarios de dirección o de confianza a que se refiere el artículo 40 de la
Constitución Política del Perú.

Excepciones al concurso público
• a) El trabajador CAS demanda la nulidad del acto administrativo o acto material que originó su despido,
pretendiendo su reposición en un CAS de tiempo indeterminado, siempre que tenga las siguientes características:
i. El trabajador CAS ingresó por concurso público para una plaza con carácter permanente, y ii. Las labores que
realizó correspondían a la actividad principal de la entidad.
• b) El trabajador teniendo vínculo contractual vigente demande la declaración de la existencia de una relación
laboral a tiempo indeterminado por primacía de la realidad (contratos de locación de servicios) y/o la
desnaturalización de contratos modales y/o contratos CAS.
• c) La demandada sea una de las instituciones públicas excluidas expresamente de la Ley 30057.
• d) Se trate de trabajadores al servicio de las empresas del Estado por expresa mención del artículo 40 de la
Constitución Política del Perú y, por lo tanto, excluidas expresamente de la Ley 30057.
• e) El trabajador esté comprendido en el régimen laboral del Decreto Legislativo 276, o el trabajador contratado
invoque la aplicación de la Ley 24041.
• f) Se trate de casos de intermediación y tercerización fraudulenta.
• g) Se trate de casos de nulidad de despido previstos en el artículo 29 del TUO del Decreto Legislativo 728.

Desnaturalización locación de servicios por
728
• “El elemento diferenciador del contrato de trabajo respecto al
contrato de locación de servicios es la subordinación del trabajador
respecto a su empleador, lo cual le otorga a este último la facultad
de dar órdenes, instrucciones o directrices a los trabajadores con
relación al trabajo para el que se les contrata (ejercicio de poder de
dirección), así como la de imponerle sanciones ante el
incumplimiento de sus obligaciones de trabajo (poder sancionador o
disciplinario)” (Cfr. Casación 818-2017 Lima, Perú).

Desnaturalización locación por contrato 276
• Ley 24041 que en su artículo 1 indica
• “Los servidores públicos contratados para labores de naturaleza
permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de
servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por las
causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y
con sujeción al procedimiento establecido en él, sin perjuicio de
lo dispuesto en el artículo 15 de la misma ley”.

Desnaturalización locación por contrato 276
• “la demandante laboró inicialmente bajo contrato de locación de servicios, por
espacio de 03 años y 02 meses, que a la luz del Principio de Primacía de la
Realidad, se encontraría desnaturalizado, toda vez que encubriría un contrato
laboral bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo 276; por lo que
corresponde la tramitación de la demanda (que motiva el contradictorio) sobre
reincorporación conforme al artículo 1° de la Ley N ° 24041, dentro del presente
proceso contencioso administrativo” (Cfr. Noveno Considerando Casación 4402-
2016 Cajamarca, Perú)

Desnaturalización contrato fijo a indefinido
• Los contratos de trabajo sujetos a modalidad se considerarán como de
duración indeterminada:
• a) Si el trabajador continua laborando después de la fecha de vencimiento del
plazo estipulado, o después de las prórrogas pactadas, si estas exceden del
límite máximo permitido;
• b) Cuando se trata de un contrato para obra determinada o de servicio
específico, si el trabajador continúa prestando servicios efectivos, luego de
concluida la obra materia de contrato, sin haberse operado renovación;
• c) Si el titular del puesto sustituido, no se reincorpora vencido el término legal
o convencional y el trabajador contratado continuare laborando;
• d) Cuando el trabajador demuestre la existencia de simulación o fraude a las
normas establecidas en la presente ley.

Desnaturalización contrato fijo a indefinido
• “Se produce la desnaturalización de los contratos sujetos a
modalidad cuando no se justifica la causa objetiva, no resultando
suficiente la simple mención de la modalidad de la contratación,
sino debe insertarse en el contrato los hechos que motivan dicha
contratación, además de las labores específicas que va a realizar el
trabajador, la cual debe encontrarse relacionada con el
requerimiento transitorio de los servicios que dan lugar a la dicha
contratación” (Cfr. Casación Laboral 14857-2016 Tacna, Perú).

Exclusión de la Ley 24041
• No están comprendidos en los beneficios de la presente ley los
servidores públicos contratados para desempeñar:
• 1. Trabajos para obra determinada.
• 2. Labores en proyectos de inversión, proyectos especiales, en programas
y actividades técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre y cuando
sean de duración determinada.
• 3. Labores eventuales o accidentales de corta duración.
• 4. Funciones políticas o de confianza.

Desnaturalización 276 fijo a 276 indefinido
• 1. SERVICIOS PERSONALES. "la demandante tuvo en su última relación laboral más de un año
ininterrumpido en labores de naturaleza permanente, bajo la modalidad de servicios personales en la plaza de
técnico administrativo I de la Gerencia de Planificación y Presupuesto de la entidad demandada, disponiendo por
ello, la reposición de la actora en el cargo que tenía o en otro de similar nivel en aplicación de la Ley 24041" (Cfr.
Casación 3221-2012 Ancash, Perú)
• 2. PROYECTOS DE INVERSIÓN, PROYECTOS ESPECIALES Y PROGRAMAS “La situación fáctica
advertida en autos no se puede subsumir en el artículo 2° de la Ley 24041, pues la misma se refiere a trabajos
exclusivos en proyectos de inversión, proyectos especiales en programas y actividades técnicas, administrativas y
ocupacionales, siempre y cuando sean de duración determinada, lo que no ocurre en el caso de autos y teniendo
en cuenta que el actor efectuó labores por espacio mayor a un año ininterrumpido, en labores de competencia
propias de las Municipalidades, se encuentra comprendida dentro de los alcances del artículo 1° de la Ley 24041;
por lo que corresponde amparar su demanda” (Cfr. Casación 11041-2016 Piura, Perú).
• 3. SUPLENCIA O REEMPLAZO. “de tal manera, que se advierte que el cese del titular, constituye el fin del
vínculo laboral, desnaturalizándose el contrato de suplencia, pues se ha contratado al actor en una plaza que no
implica un reemplazo temporal, pues no sustituye a nadie, ya que la plaza se encuentra vacante, con lo cual, el
período del vínculo laboral bajo contrato de suplencia desnaturalizado, debe ser computado en el segundo período
de prestación de servicios” (Cfr. Casación 4852-2018 Lambayeque, Perú).

Invalidez contrato CAS
• Cuando la relación contractual preexistente tiene su origen en un mandato judicial
de reposición al amparo de la Ley 24041 o por aplicación directa de la norma al
caso concreto.
• Cuando se verifica que previo a la suscripción del contrato CAS, el trabajador
tenía una relación laboral de tiempo indeterminado por desnaturalización de la
contratación modal empleada.
• Cuando se verifica que previa a la suscripción del contrato CAS, el locador de
servicios tenía, en los hechos, una relación laboral de tiempo indeterminado
encubierta.

Desnaturalización CAS temporal a indefinido
• 1. NECESIDAD TRANSITORIA. Se advierte que las entidades públicas emplean las contrataciones a plazo fijo
o determinado para atender necesidades de carácter excepcional y temporal que responden a una causa objetiva.
La contratación para labores de necesidad transitoria deberá atender a una necesidad de carácter excepcional y
temporal.
• 2. SUPLENCIA Se tiene que el contrato de suplencia es uno de naturaleza accidental, celebrado con el objeto de
que el trabajador contratado sustituya a un trabajador nombrado, siempre y cuando el vínculo laboral de éste
último, se encuentre suspendido por alguna causa justificada prevista en nuestra legislación, ya que se asume que
el empleador reserva el puesto a su titular, quien al reasumir el vínculo laboral, opera la extinción del contrato de
suplencia.
• 3. CONFIANZA En cuanto a la contratación para el desempeño de cargo de confianza, se debe señalar que los
servidores civiles de confianza que hayan sido contratados bajo el régimen del D. Leg. 1057 se encuentran
exceptuados de los alcances de la Ley 31131; es decir que, la contratación administrativa de servicios de los
mismos no tiene carácter de indeterminado. No obstante, es importante indicar que para que las entidades
contraten servidores civiles que desempeñen cargos de confianza bajo el D. Leg. 1057, el puesto debe encontrarse
previsto en el CAP de la entidad con la clasificación respectiva de empleado de confianza.

Plazo impugnación despido 728
• El plazo para accionar judicialmente en los casos de nulidad de
despido, despido arbitrario y hostilidad caduca a los treinta días
naturales de producido el hecho. Estos plazos no se
encuentran sujetos a interrupción o pacto que los enerve; una
vez transcurridos impiden el ejercicio del derecho. La única
excepción está constituida por la imposibilidad material de
accionar ante un Tribunal Peruano por encontrarse el
trabajador fuera del territorio nacional e impedido de ingresar a
el, o por falta de funcionamiento del Poder Judicial. El plazo se
suspende mientras dure el impedimento (Art. 36 Decreto
Supremo 003-97-TR).

Plazo impugnación 728
• II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral que establece “El
plazo de caducidad para interponer una demanda de reposición por
despido incausado o despido fraudulento es de treinta (30) días
hábiles de producido el despido calificado como inconstitucional, de
conformidad con el artículo 36 del Texto Único Ordenado del Decreto
Legislativo 728, aprobado por Decreto Supremo 003-97-TR. En los
casos en que exista en trámite una demanda de amparo, ésta deberá
ser reconducida ante el juez ordinario laboral si se verifica que la
misma ha sido interpuesta dentro del plazo de 30 días hábiles”.

Plazo de impugnación despido 276
• “De esa manera, atendiendo a lo estipulado en la normativa antes citada,
se tiene que el demandante tuvo conocimiento el 31 de diciembre de 2014
que su contrato como Sub Gerente de Estudios y Proyectos de la Gerencia
de Infraestructura culminó, fecha a partir de la cual se debió computar el
plazo de caducidad de la demanda, en tanto el actor impugna la actuación
material de la administración consistente en el supuesto despido de hecho
ocurrido el 31 de diciembre de 2014; es así, que a la fecha de interposición
de la demanda, el 10 de abril de 2015, su derecho ya se encontraba
sancionado con la caducidad, pues transcurrió en exceso el plazo de
caducidad de tres meses que exige el numeral 5) del artículo 19° del Texto
Único Ordenado de la Ley 27584 – Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, aprobado mediante Decreto Supremo 013-2008- JUS”
(Casación 21090-2017 Cajamarca).

Proceso de amparo
• El plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a los sesenta días hábiles de
producida la afectación, siempre que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto
lesivo y se hubiese hallado en posibilidad de interponer la demanda. Si esto no hubiese
sido posible, el plazo se computará desde el momento de la remoción del impedimento
(Artículo 45 Nuevo Código Procesal Constitucional).
• En consecuencia, al considerar la línea de pobreza per capita nacional en S/344, se puede asumir
como monto base la suma de S/1376 si se considera que, según la más reciente “Encuesta
demográfica y de salud familiar (Endes), 2016” realizada por INEI, una familia promedio está
compuesta por 3,7 miembros; es decir, por cuatro personas si se redondea dicha cifra al número
entero inmediatamente superior. Por lo tanto, cuando un obrero municipal perciba una
remuneración mensual inferior al monto anteriormente establecido, corresponderá ventilar el
caso en la vía del proceso constitucional de amparo. Ello se sustenta en el criterio asumido por
este Tribunal de admitir a trámite las demandas de amparo cuando se manifieste la urgencia de la
tutela jurisdiccional requerida en un caso concreto, independientemente de si existe una vía
igualmente satisfactoria (STC 777/2020)

Proceso contencioso administrativo
• La acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la
Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el
Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas
al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados.
• La acción contencioso administrativa se denominará proceso
contencioso administrativo.

Recursos administrativos
• Recurso de reconsideración. Es resuelto por la misma autoridad que
resuelve, sustentado en nueva prueba.
• Recurso de apelación. Por cuestiones de puro derecho o
interpretación distinta de prueba

Exoneración del agotamiento de la vía
administrativa
• La exoneración del agotamiento de la vía administrativa consiste en la
autorización para interponer la demanda sin agotar los recursos que
predeterminan la vía administrativa (Casación 4224-2016 Loreto).
• Principio de favorecimiento del proceso. El Juez no podrá rechazar
liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del
marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa (Art. 1
TUO Ley 27584)
• No es exigible el agotamiento de la vía administrativa, de acuerdo al principio
pro actione, que impone a los juzgadores la exigencia de interpretar los requisitos
y presupuestos procesales en el sentido más favorable a la plena efectividad del
derecho a obtener una resolución válida sobre el fondo (Casación 17897-2015 Ica)

Actuaciones materiales
• “Ante una actuación material que no se sustenta en un acto administrativo, conocido en doctrina como ‘vía de hecho’, resulta
innecesario exigirle al administrado el agotamiento de la vía administrativa” (Casación 13167-2017 Lima).
• “Las instancias de mérito han resuelto la causa sin tener en cuenta la naturaleza de la actuación administrativa impugnada, no
es posible el agotamiento de la vía administrativa frente a actuaciones materiales de la administración que no se sustentan en
actos administrativos; verificándose que al ser materia de impugnación, un despido de hecho, el
demandante se encuentra habilitado para optar entre recurrir directamente al Poder Judicial o
cuestionar dicho acto material en sede administrativa antes de acudir a la judicatura” (Casación 13826-2014 Moquegua).
• Tema 01 “Tutela procesal de los trabajadores del Sector Público” del II Pleno Jurisdiccional Supremo en
Materia Laboral que indica “No es necesario que agoten la vía administrativa. El agotamiento de la misma sólo será
exigible en los siguientes supuestos: i) aquellos trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo 276 y los
trabajadores amparados por la Ley 24041); (ii) aquellos trabajadores que inicien y continúen su prestación de servicios
suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios (Decreto Legislativo 1057); y, iii) aquellos trabajadores incorporados a la
carrera del servicio civil al amparo de la Ley 30057 – Ley del Servicio Civil (SERVIR). No obstante, no será
exigible en los supuestos excepcionales a que se refiere el artículo 19 de la Ley 27584 así como en
aquellas impugnaciones que se formulen en contra de actos materiales, a que se refiere el artículo 4
inciso 3 de la citado ley” (el resaltado es nuestro).

Contenido esencial del derecho a la
remuneración
• Tema 02 “exoneración del agotamiento de la vía administrativa en los procesos
contenciosos administrativos laborales” del III Pleno Jurisdiccional Supremo en
Materia Laboral y Previsional, el Pleno acordó por unanimidad “El trabajador se
encuentra exonerado de agotar la vía administrativa, para interponer la demanda contenciosa
administrativa laboral, en aquellos casos en los que invoca la afectación del contenido esencial del
derecho a la remuneración, ya sea que peticiones el pago de la remuneración básica, la remuneración
total, la remuneración permanente, las bonificaciones, las dietas, las asignaciones, las retribuciones,
los estímulos, los incentivos, las compensaciones económicas y los beneficios de toda índole, cualquiera
sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento”.
• Precedente vinculante previsto en la Casación Laboral 17821-2019 Moquegua
publicada el 26 de julio de 2022 que en el último párrafo de su cuarto
considerando indica “Cuando los trabajadores sujetos al régimen de contratación administrativa
de servicios formulen reclamaciones relacionadas con la afectación del contenido esencial del derecho a
la remuneración se encuentran exonerados de agotar la vía administrativa”

Proceso ordinario laboral
• Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes
procesos: 1. En proceso ordinario laboral, todas las pretensiones
relativas a la protección de derechos individuales, plurales o
colectivos, originadas con ocasión de la prestación personal de
servicios de naturaleza laboral, formativa o cooperativista, referidas a
aspectos sustanciales o conexos, incluso previos o posteriores a la
prestación efectiva de los servicios. Se consideran incluidas en dicha
competencia, sin ser exclusivas, las pretensiones relacionadas a los
siguientes: a) El nacimiento, desarrollo y extinción de la prestación
personal de servicios; así como a los correspondientes actos jurídicos.

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