POLÍCIA MILITAR DO PIAUÍ

DIRETORIA DE ENSINO, INSTRUÇÃO E PESQUISA

CENTRO DE EDUCAÇÃO, FORMAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO PROFISSIONAL
COORDENAÇÃO DE EXTENSÃO E CAPACITAÇÃO CONTINUADA

CURSO DE HABILITAÇÃO DE OFICIAIS/2024

GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Instrutora: TEN CEL PM Maria do Socorro Pinto de Farias

Agosto/2024

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 O estudo da Administração Financeira e Orçamentária/Orçamento Público
está relacionado ao DIREITO FINANCEIRO.

1. CONCEITO: É o ramo do Direito Público que disciplina a atividade financeira do

Estado. Abrange dessa forma a receita pública (obtenção de recursos), o crédito
público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e as
despesas públicas (dispêndio de recursos).

2. LEGISLAÇÃO:

 Lei 4.320, de 17/03/64 - Estatui normas gerais de Direito Financeiro para

elaboração e controle de orçamento e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal.

3. ORÇAMENTO PÚBLICO:

3.1. Conceitos

Constitui um instrumento de planejamento adotado pela Administração

Pública, através dos seus entes, efetivado nas três esferas de poder, cuja função
precípua é quantificar as receitas que serão arrecadadas e fixar as despesas
previstas para o exercício financeiro subsequente, assegurando a continuidade dos
serviços coletivos destinados à população, com vistas ao bem estar social.

"Orçamento público é o planejamento feito pela Administração Pública para atender,

durante determinado período, aos planos e programas de trabalho por ela
desenvolvidos, por meio da planificação das receitas a serem obtidas e pelos
dispêndios a serem efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e
qualitativa dos serviços prestados à sociedade." (LIMA E CASTRO 2000, p.19).

É uma prévia autorização do Legislativo para que se realizem receitas e

despesas de um ente público obedecendo a um determinado período de tempo
verificando a real situação econômica do Estado, evidenciando seus gastos com
saúde, educação, saneamento, obras públicas, etc

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 É um processo de planejamento contínuo e dinâmico que o Estado se
utiliza para demonstrar seus planos e programas de trabalho em determinado
período.
Abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento e a
execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de governo

3.2 Espécies de Orçamento

Com a evolução, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do

orçamento público foram modificadas, tornando-se num poderoso instrumento da
moderna Administração Pública, a partir da concepção de orçamento como um ato
preventivo e autorizativo das despesas que o estado deve efetivar para atingir
objetivos e metas programadas.
O orçamento tradicional foi concebido como um instrumento de controle
jurídico-político do Parlamento sobre o Poder Executivo. Tratava-se de uma listagem
dos meios utilizados pelo Estado para realizar suas ações. Daí surgiu a expressão
jurídica “lei de meios”, em que o governo se limitava a estimar as receitas e fixar as
despesas, por meio de um registro de entradas e saídas.
Não havia qualquer espécie de planejamento, era uma simples peça que se
restringia a reproduzir as demonstrações do orçamento anterior, calculando apenas
um fator de correção para equilibrar a variação dos índices inflacionários de um ano
para o outro, como se não houvesse nenhuma mudança na implementação de
políticas públicas.
O administrador público não se preocupava em atender as necessidades da
população, voltando sua atenção apenas para o cumprimento das tarefas das
Unidades de Finanças, caracterizando a filosofia incremental, ou seja, os órgãos
eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício
anterior e não em função do que pretendiam realizar.
As principais características são:
 Não se preocupa com a realização de programas de trabalho;
 Importa-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para a
realização de suas tarefas, sem questionamento sobre objetivos e metas;

3
  Controle de legalidade e honestidade, o aspecto jurídico prevalece sobre o
econômico;
 Dissociação entre planejamento e orçamento;
 Visa a aquisição de meios;
 Não acompanha resultados;
 Busca-se a neutralidade e o equilíbrio financeiro.
Segundo Coutinho (2010 apud LEITE, 2017, p. 95):

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele

não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a
atingir. Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um
órgão qualquer com os recursos financeiros para pagar pessoal, comprar
material de consumo, permanente etc., para o exercício financeiro
subsequente com base nos valores do passado (ano anterior).

O orçamento de desempenho também nominado de orçamento por

realizações representava uma evolução do clássico, em que se passou a dar mais
importância “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.
Assim, saber o que a administração pública adquiria tornou-se menos relevante do
que saber para que se destinava tal compra.
Surgiu uma preocupação do administrador público com a qualidade e o
resultado do gasto, com os seus benefícios e não apenas com o seu objeto. Apesar
disso, ainda estava desvinculado de um planejamento das ações governamentais.
Para Nascimento (2017, p. 67):

O orçamento de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e

objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos
programas propostos para atingir aqueles objetivos, além de dados
quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levados a efeito em
cada programa.

Já o orçamento-programa consistia num plano de trabalho, um instrumento

de planejamento da ação governamental, identificando programas, projetos e
atividades com os respectivos custos voltados para alcançar os resultados,
conforme objetivos e metas previamente definidos e dados quantitativos que
mensurem as realizações inseridas em cada programa.
A organização das ações do Governo sob a forma de programa visa
proporcionar maior racionalidade e eficiência na Administração Pública e ampliar a
visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, elevando a
transparência na aplicação dos recursos públicos.
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 Equivale a um programa de trabalho expresso por um conjunto de ações a
concretizar e pela identificação dos recursos imprescindíveis para atendê-las.
Alguns estudiosos defendem que a Lei nº 4.320/64 representa o marco da
sua adoção no Brasil, outros defendem que o marco da sua institucionalização é o
Decreto-Lei nº 200/67, que através do seu artigo 16 estabeleceu que em cada ano
será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa
plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução
coordenada do programa anual.
Todavia, o orçamento-programa tornou-se realidade somente com a vigência
do Decreto nº 2.829/98, o qual estabeleceu normas para elaboração e execução do
plano plurianual e dos orçamentos da União e a Portaria 42/99 que atualizou a
discriminação da despesa por funções e assumiu abrangência nacional com a
aplicação para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Os elementos essenciais do Orçamento-Programa na opinião de Giacomoni
(2022, p.156) são:
a) Os objetivos e propósitos perseguidos pela Instituição e para cuja
consecução são utilizados os recursos orçamentários;
b) Os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços
governamentais no sentido da concretização dos objetivos;
c) Os custos dos programas medidos por meio da identificação dos meios
ou insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários
para a obtenção dos resultados;
d) Medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações
(produto final) e os esforços despendidos na execução dos programas.

A Carta Magna vigente implantou definitivamente o orçamento-programa no

Brasil ao instituir a normatização da matéria orçamentária por meio dos instrumentos
legais de planejamento - Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei
Orçamentária Anual, ficando evidente a responsabilidade do constituinte para com o
planejamento das ações do governo, privilegiando os aspectos gerenciais.
O orçamento base zero ou por estratégia consiste num método em que
todo recurso solicitado é criticamente examinado, através de um questionamento
sobre as necessidades reais de cada área. As decisões são cuidadosamente
analisadas e ordenadas, fornecendo as bases para as apropriações dos recursos
nos orçamentos operacionais.
De acordo com esse modelo, as ações de um programa governamental
constituiriam unidades de decisão, cujas necessidades de recursos seriam avaliadas
em pacotes de decisão, os quais descreveriam os elementos relevantes das ações:
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finalidades, custos e benefícios, carga de trabalho, medidas de desempenho, formas
opcionais de alcançar as finalidades, benefícios obtidos com diferentes níveis de
recursos. (GIACOMONI, 2022)
Assim, cada gestor que requerer o recurso deve justificar seus gastos
anualmente, de forma detalhada, na fase de elaboração da proposta orçamentária,
sem considerar o montante do ano anterior como referencial para indicar o valor
inicial mínimo, prática que favorece a participação dos gerentes no processo de
planejamento.
Exige-se também que as atividades e operações sejam identificadas e
classificadas em ordem de importância através de uma apreciação sistemática
permitindo estabelecer prioridades, ponderar os custos e benefícios e aplicar com
eficiência as dotações disponíveis.

4. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:

Para que o orçamento seja a expressão fiel de um programa de governo e

para que contribua eficazmente na ação do Estado e, ainda, reflita as aspirações da
sociedade, é indispensável que obedeça a determinados princípios. (MANUAL DO
GESTOR PÚBLICO, 2015).

4.1 Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade expõe que o sistema orçamentário deverá estar em

sintonia com o planejamento e a programação do poder público, garantindo que
todos os atos relacionados aos interesses da sociedade devem passar pelo exame e
pela aprovação do Parlamento.
A legalidade pode ser dividida em duas partes: a legalidade da despesa que
consiste na autorização legislativa da despesa, por meio de lei especial, pela Lei do
Orçamento ou por lei de créditos adicionais e a legalidade da receita que é a
autorização legislativa da receita. Desse modo, a mesma lei que institui o tributo,
autoriza a sua cobrança e arrecadação.

4.2 Princípio da Unidade

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 O orçamento deve se constituir de uma só peça, indicando as receitas e os
programas de trabalho a serem desenvolvidos pelos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário. O orçamento deve ser uno, ou seja, do ponto de vista estritamente
formal cada ente federado (União, Estado, Distrito Federal e Município) deve ter
apenas um orçamento. Busca-se, dessa forma, eliminar a existência de orçamentos
paralelos.

4.3 Princípio da Anualidade

Este princípio expõe que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para
um exercício financeiro, período de vigência da LOA, que coincide com o ano civil
(de 1º de janeiro até 31 de dezembro), nos termos do art. 34 da Lei 4.320/64.
Diante disso, o artigo seguinte da mesma Lei enuncia que: “Art. 35 -
Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; e II - as
despesas nele legalmente empenhadas”. (BRASIL, 1964).

4.4 Princípio da Universalidade

Explicita que devem ser previstas no orçamento todas as receitas e todas as

despesas do Ente Governamental, referentes aos seus poderes, fundos, órgãos e
entidades da administração pública direta e indireta, contemplando o montante
integral que se pretende realizar no exercício financeiro.
A ideia desse princípio está associada a palavras tais como totalidade, total,
todas. Portanto, as receitas procedentes de transferências, convênios, royalties,
subvenções do transporte escolar ou auxílios para construção de creches, por
exemplo, devem ser discriminadas no orçamento. (LEITE, 2017)
Contudo, este princípio não é absoluto, existindo exceções à regra, pois
existem receitas que não pertencem a administração estatal, transitando nos cofres
públicos temporariamente, como é o caso dos ingressos extraorçamentários:
depósitos em caução, fianças e retenções.

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 De idêntico modo, há despesas extraorçamentárias, consideradas
dispêndios extraorçamentários, como é o caso dos pagamentos de restos a pagar,
repasse de uma consignação para o credor, restituição de uma caução.

4.5 Princípio da Exclusividade

Revela que o orçamento não deve conter matéria que não trate sobre à
previsão da receita e à fixação da despesa, exceto autorização para abertura de
créditos suplementares até determinado limite e realização de empréstimos por
antecipação da receita orçamentária (ARO).
Segundo esse princípio, postulado na Constituição Federal:

Art. 165 - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de
operação de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da
lei. (BRASIL, 1988, art. 165, § 8º)

Nota-se, portanto, uma preocupação do legislador em atribuir ao orçamento

uma disciplina para fins necessariamente previstos, dando cumprimento ao objetivo
da proposta orçamentária.

4.6 Princípio do Equilíbrio

Consiste num princípio clássico de finanças públicas que postula a

necessidade do equilíbrio, no sentido de garantir que as despesas autorizadas na lei
orçamentária não sejam superiores à previsão das receitas.
A Constituição Federal pretendeu obter a aplicação deste princípio no que
tange às operações correntes. Esse é o foco do art. 167, inc. III, da CF, que vedou a
realização de operações de crédito que ultrapassem o montante das despesas de
capital.
A proposta é evitar o financiamento de despesas correntes por meio de
endividamento. Assim, se houver necessidade de contrair empréstimos os recursos
devem ser utilizados para a realização de investimentos e não para cobrir despesas
de custeio, consagrando uma regra de ouro das Finanças Públicas.

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 Essa vedação traz dois controles: um concomitante, orientando os agentes
públicos na fase de execução do orçamento; e o outro prévio, exigindo uma
finalidade precisa na elaboração e quórum de maioria absoluta na votação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também faz uso desse princípio ao
determinar que o montante previsto para as receitas de operações de crédito não
poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
orçamentária. (BRASIL, 2000, art. 12, § 2º).
A Constituição zela também pelo princípio do equilíbrio ao determinar que
criação de despesa adicional realizada por emenda parlamentar só será possível
mediante a indicação dos recursos necessários, só sendo admitidos aqueles
provenientes da anulação de outras despesas contidas no orçamento.

4.7 Princípio da discriminação ou especificação

De acordo com esse princípio, as receitas e despesas devem constar no

orçamento de maneira discriminada, demonstrando a origem e a aplicação dos
recursos, favorecendo a clareza e a transparência, tanto pela sociedade como pelos
agentes de fiscalização
O § 4º do artigo 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece a
vedação de consignação de crédito orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo,
assim, a especificação da despesa. (BRASIL, 2000)
Do mesmo modo, o art. 5º da Lei nº 4.320/64 estabelece que “A Lei de
Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente
a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer
outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único”. (BRASIL, 1964)
Portanto, as receitas e despesas devem ser identificadas no orçamento de
forma clara pela sociedade, apresentadas de maneira minuciosa e específica,
demonstrando a origem e a aplicação de recursos, não devendo ser admitidas
dotações globais.

4.8 Princípio do Orçamento Bruto

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 O princípio do orçamento bruto surge juntamente com o Princípio da
Universalidade, visando ao mesmo objetivo.

Isto é, todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no

orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Visa a impedir,
portanto, a inclusão de valores líquidos.
Dessa forma, todas as receitas e despesas constarão na LOA pelos seus
valores totais, vedadas quaisquer deduções.

5. INSTRUMENTOS LEGAIS DE PLANEJAMENTO

O Sistema orçamentário encontra-se fundamentado nos artigos 165 a 169,

da Constituição Federal de 1988, nos artigos 178 a 182, da Constituição do Estado
do Piauí, de 1989 e nos artigos 2º a 7º da Lei 4.320/64, como também nos art.4º a 5º
e do art.8º ao 10, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
O processo de planejamento e orçamentação obedece às formalidades
definidas na Carta Magna e inicia no primeiro ano de mandato do poder executivo,
que elaborará o Plano Plurianual para quatro exercícios a contar do segundo ano de
seu mandato e com vigência até o primeiro ano do mandato seguinte.
A ligação entre o planejamento de médio prazo, expresso no Plano
Plurianual (PPA) e os planos operacionais de curto prazo abrangidos pela Lei
Orçamentária Anual (LOA) de cada ano é designado pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO).
Portanto, a alocação dos recursos públicos é expressa pelo orçamento
público, que sendo lei, o expressa em termos financeiros. Consiste desse modo num
instrumento de planejamento operacional que espelha as decisões políticas,
estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da
sociedade, frente à escassez de recursos.
Bernardoni e Cruz (2010, p.29) destacam que o planejamento estratégico se
apresenta sob o mapeamento e alinhamento dos objetivos da organização e seus
planos táticos e operacionais, alinhando a perspectiva do ambiente interno sob as
influências do ambiente externo.
Estes autores discorrem sobre duas fases do planejamento: a da
preparação e a da execução. A primeira é de caráter político e vai da formulação à

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aprovação do plano, sendo “[...] uma fase essencial, a qual deve ser precedida de
pesquisa, a fim de dar condições ao órgão planejador para um diagnóstico, visando
à fixação dos objetivos e das metas, com vistas aos programas e projetos.
Quanto à segunda fase é de caráter técnico, envolvendo a implantação, o
controle e a avaliação do plano e nessa “[...] fase, o planejamento está intimamente
ligado ao orçamento, tanto que, sem aquele elemento, é impossível a sua existência
pela falta de elemento principal, o planejamento” (BERNARDONI e CRUZ, 2010, p.
30).
Ademais, defendem que o processo de planejamento é uma atividade de
extrema relevância para as organizações públicas e privadas, considerando a
necessidade de adequação às realidades sociais e contemporâneas.
Também chamam a atenção para o fato da Constituição Federal de 1988 ter
enfatizado a função de planejamento ao introduzir significativas mudanças durante o
processo de orçamentação, aliando o orçamento público ao planejamento e
integrando os instrumentos de planejamento: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
A figura a seguir demonstra a estrutura sintética do processo de gestão e a
integração dos seus instrumentos.

ESTRUTURA DO PROCESSO DE GESTÃO

INSTRUMENTOS DE GESTÃO

PLANEJAMENTO PLANEJAMENTO EXECUÇÃO CONTROLE

ESTRATÉGICO OPERACIONAL (Orçamento e (Interno e
(PPA) (LDO e LOA) Finanças) Externo)

Definição dos Diretrizes Receitas e Acompanhamento

Objetivos de Estratégicas Despesas de Resultados
Médio Prazo

Planejamento de Planejamento de Transações

Médio Prazo Curto Prazo Realizadas Ações Corretivas

RESULTADO ESPERADO

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 Fonte: Relatório de Gestão da Polícia Militar do Piauí. Exercício de 2005 (2006, p.32)
5.1 O PLANO PLURIANUAL

Com o advento da Constituição Federal de 1988 foram muitos os ganhos

para o País, destacando-se a elaboração do Plano Plurianual (PPA) que se insere
no processo global de planificação e representa um dos instrumentos mais
importantes no processo de gestão, conforme ratifica o entendimento de Gasparini
(2007, p.198):
Como uma das principais novidades do novo marco constitucional, o
Plano Plurianual (PPA) passa a se constituir na síntese dos esforços
de planejamento de toda a administração pública, orientando a
elaboração dos demais planos e programas de governo, assim
como do próprio orçamento anual.

Segundo Catelli (2001, p. 140), “o planejamento operacional consiste na

identificação, integração e avaliação de alternativas de ação e na escolha de um
plano de ação a ser implementado”, que é efetivado através da Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
A partir do Plano Plurianual se organizam as ações do Governo em
programas, executados através dos orçamentos anuais. O PPA se constitui,
portanto, numa Lei que abrangerá os Poderes na União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, que será elaborada no 1º ano do mandato do Executivo e terá vigência
de quatro anos, se estendendo até o final do 1º ano financeiro do mandato
governamental seguinte, garantindo a continuidade dos planos e programas
instituídos pelo governo anterior.
Deste modo, dispõe sobre o Plano Plurianual o art 165, § 1º, da CF/1988:

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.

O Plano Plurianual passou a se constituir na síntese dos esforços de

planejamento da administração pública, orientando a elaboração dos demais planos
e programas de governo, assim como do próprio orçamento anual. É o principal
meio de planejamento que organiza as ações de governo em programas.

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 A metodologia de construção do PPA no Piauí tendo como referência a
visão territorial do Estado foi implantada em 2003 com o Projeto Cenários Regionais,
ação integrada de planejamento envolvendo órgãos, programas e projetos do
Governo, organizações da sociedade civil e empresas privadas mediante um
conjunto de atividades regionais capazes de estimular o engajamento cooperativo
das instituições para promoção do desenvolvimento regional sustentável.
Como se visualiza no mapa seguinte, o Estado do Piauí foi dividido em 12
(doze) territórios de desenvolvimento, sendo a célula que dará visibilidade a
regionalização das ações do Plano Plurianual.
Nesse formato, ao longo de 20 (vinte) anos, foram realizados Fóruns de
Desenvolvimento nos municípios estratégicos que representam cada território, nos
quais a presença da sociedade civil organizada e de gestores públicos e privados
tem se intensificado, garantindo o êxito dos eventos, analisando propostas e
sugerindo inserções complementares, de interesse público primário, que são
adicionadas as ações da SEPLAN/PI. É o orçamento participativo.

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14
5.2 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

Com base no Plano Plurianual, o Poder Executivo, sob coordenação da

Secretaria de Planejamento, organiza e encaminha com antecedência o projeto da
Lei de Diretrizes Orçamentárias ao Poder Legislativo, que o apreciará e votará. Em
seguida, a Assembleia devolve ao Poder Executivo, para sanção pelo Governador.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias traz orientações sobre a elaboração da Lei
Orçamentária Anual, dispondo inclusive sobre alterações na legislação tributária e
estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO condiciona a ligação entre o planejamento de médio prazo, expresso no
PPA e os planos operacionais de curto prazo abrangidos pelas Leis Orçamentárias
de cada ano.
Nela estão traduzidas as metas e prioridades da administração pública federal,
assim como as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância
com trajetória sustentável da dívida pública.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é reforçada na Lei de Responsabilidade
Fiscal pela incorporação do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais,
onde são definidos pelo ente estatal as metas almejadas no orçamento e os riscos
que poderão comprometer o alcance destas. Representa um instrumento orientador
na elaboração do orçamento, onde serão deliberados critérios para renúncia de
receitas, aumento de despesas de caráter continuado e limitação de empenho.
O Anexo de Riscos Fiscais deverá contemplar e avaliar os passivos contingentes e
outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências que
deverão ser adotadas, caso se concretizem. Normalmente esses riscos são
representados por demandas judiciais que poderão culminar em significativos
pagamentos a serem efetuados pelo ente estatal.

5.3 A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento de planejamento utilizado pelo

ente público - governo, nas esferas federal, estadual ou municipal para gerenciar as
receitas e despesas públicas em cada exercício financeiro, cuja duração é de doze
meses. Advém de autorização do Poder Legislativo e tem como função precípua
controlar os recursos que a sociedade terá que contribuir para manter em
funcionamento os serviços públicos necessários ao atendimento das demandas

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econômicas e sociais da população, bem como a aplicação correta desses recursos
por parte do Estado.
O orçamento abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento
e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo. É,
portanto, um processo de planejamento contínuo, dinâmico e flexível de que o
Estado se utiliza para projetar um fluxo de caixa para o ano seguinte, aonde irá se
prever todas as receitas que serão arrecadadas e planejar como serão gastas essas
receitas (despesas).
De acordo com a Constituição Federal, a LOA compreenderá o Orçamento
Fiscal, o Orçamento de Investimentos e o Orçamento da Seguridade Social.
Também conhecida como Lei de Meios e representa o principal instrumento
orçamentário, considerando que sem ela o administrador não recebe autorização
para execução do orçamento.

6. CICLO ORÇAMENTÁRIO

O orçamento é elaborado pelos três Poderes do Estado e consolidado pelo

Poder Executivo. No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o
processo orçamentário reflete a corresponsabilidade entre os poderes,
caracterizando-se por configurar quatro fases distintas:

6.1 Elaboração da proposta orçamentária - Fase de competência do Poder

Executivo, em que, com base na LDO, são fixados os objetivos para o período,
considerando as despesas correntes já existentes e aquelas a serem criadas. É
também definido o montante de recursos orçamentários necessários para às
despesas de capital, conforme o PPA;
6.2 Discussão, votação e aprovação da lei orçamentária - Fase de competência
do Poder Legislativo, em que os representantes do povo, vereadores,
deputados, senadores, aprovam e/ou emendam. Após o recebimento da
proposta orçamentária, o Poder Legislativo promove sua discussão e
aprovação e a devolve ao Poder Executivo para sanção, publicação e
execução;

16
6.3 Execução orçamentária - Fase em que é realizado o que foi previsto nos
projetos e atividades da LOA. Após aprovação pelo Legislativo e sanção pelo
chefe do Poder Executivo, o gestor público dos três poderes inicia a execução
das despesas previstas no Orçamento, visando atingir objetivos e metas;
6.4 Validação dos resultados - Fase imprescindível, normalmente realizada ao se
encerrar o exercício financeiro naquilo que se refere a sua execução, ainda que
o executivo esteja adotando iniciativas para implementar a execução do novo
orçamento. Geralmente realizada pelos Tribunais de Contas, onde se verifica o
desempenho do Poder Executivo, comparando as metas aprovadas no
orçamento com as suas realizações

7. AJUSTES NA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO: CRÉDITOS ADICIONAIS

Durante a execução orçamentária, o Executivo pode solicitar ao Legislativo

novos créditos orçamentários. Quando concedidos, serão adicionados aos créditos
que integram o orçamento em vigor, aumentando assim a despesa pública do
exercício já fixada.
O artigo 40 da Lei 4320/64 define como Créditos Adicionais as autorizações
legislativas de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de
Orçamento por ocasião de sua elaboração.
Se destinam a efetivação de ajustes ou adição de novas dotações
orçamentárias nas designadas na LOA.
Somente passam a constituir efetivas dotações de despesas após decreto do

Executivo que lhes defina a natureza, estabeleça a destinação e fixe seu valor.

7.1 Classificação dos Créditos Adicionais

São classificados em 3 tipos:

7.1.1 Suplementares: Objetivam a correção de erros de orçamentação, destinando-

se ao reforço de dotação orçamentária já existente ou para atender mudanças de
políticas públicas que geram a necessidade de ajustamento das dotações
existentes.

17
 Sua utilização ocorre quando os créditos orçamentários são ou se tornam
insuficientes. Estes créditos estão relacionados diretamente ao orçamento,
incorporando-se a ele, já que suplementam dotações já existentes.

7.1.2 Especiais: Se referem as despesas para as quais não haja dotação

específica. Ex.: Implantação de projeto novo que não foi previsto no orçamento.

7.1.3 Extraordinários: Destinados as despesas urgentes e imprevistas. Aberto por

Decreto do Executivo dando conhecimento imediato ao Poder Legislativo.
CRÉDITOS SUPLEMENTARES ESPECIAIS EXTRAORDINÁRIOS

FINALIDADE Reforço de orçamento Atender a programas Para despesas urgentes e

não contemplados imprevisíveis

AUTORIZAÇÃO Prévia, podendo ser Prévia, sempre em Lei Independente de

LEGISLATIVA incluída na LOA ou em especial autorização legislativa
Lei especial

FORMA DE Decreto do Executivo Decreto do Executivo Decreto do Executivo

ABERTURA

Obrigatório, indicado na
RECURSOS Lei de autorização ou no Indicação obrigatória dos Independe de indicação
Decreto de abertura recursos dos recursos

Obrigatório, indicado na
LIMITES No exercício em que foi Lei de autorização ou no Obrigatório, indicado no
aberto Decreto de abertura exercício de abertura

VIGÊNCIA No exercício em que foi No exercício No exercício

aberto
Só para o exercício Só para o exercício
seguinte, se aberto em seguinte, se aberto em
PRORROGAÇÃO Jamais permitida um dos últimos 4 meses, um dos últimos 4 meses,
e desde que a lei e desde que o decreto de
autorizativa o permita abertura assim o permita

CLASSIFICAÇÃO Só para objetos ou Para projetos e Especialmente para as

DE DESPESAS elementos atividades com indicação despesas imprevisíveis e
dos elementos urgentes

18
8. RECEITAS PÚBLICAS

8.1 Conceito

Conceitua-se como ingresso todo recebimento de recursos arrecadados pela

Entidade com o fim de ser aplicado em gastos operacionais e de administração, ou
seja, todo recurso obtido pelo Estado para atender às despesas públicas. Porém, há
que se diferenciar os termos receita de ingresso ou entrada nos cofres públicos, pois
toda receita é ingresso, mas nem todo ingresso deve ser visto como receita pública.

A receita pública, portanto, deve ser entendida como o conjunto de ingressos

financeiros, com fontes e fatos geradores próprios e permanentes, originados da
ação e de atributos inerentes a instituição, que na qualidade de elemento novo,
produz acréscimos patrimoniais, sem, contudo, gerar obrigações, reservas ou
reinvindicações de terceiros.

Cabe ressaltar que o Estado arrecada recursos que são incorporados

definitivamente ao patrimônio; a estes chamamos receitas públicas ou
orçamentárias, e arrecada recursos que são restituídos no futuro caracterizando-se
em simples entradas financeiras ou de caixa denominados receitas
extraorçamentárias ou simplesmente ingressos financeiros, não caracterizando
receita pública. Ex: fiança, caução, depósitos para garantia, etc

8.2 CLASSIFICAÇÃO LEGAL DAS RECEITAS = Art. 11 da Lei 4.320/64:

8.2.1 Quanto a Categoria Econômica: Aplica-se somente as receitas

orçamentárias, excluindo os ingressos de natureza extraorçamentária.

Receitas Correntes = São os recursos recebidos de pessoas de direito público

ou privado, destinados aos gastos correntes ou de consumo, obtidos nas transações
efetivadas pelas entidades da Administração Pública que não resultem em “sacrifício
patrimonial”, isto é, recursos obtidos por meio das receitas efetivas, derivadas ou
originárias e outras complementares. Ex: tributárias, patrimonial, industrial,
transferências correntes.

19
 Receitas de Capital = Consistem nas receitas destinadas à aplicação e
cobertura das despesas com investimentos e decorrem de um fato permutativo, ou
seja, são receitas que exigem um “sacrifício patrimonial” para serem obtidas,
conhecidas como secundárias. Ex: operações de crédito, alienação de bens,

recebimentos de dívidas pelo Órgão, superávit do orçamento corrente.

8.2.2 Por Fonte de Recursos: Especifica dentro de cada categoria econômica as

fontes em que se dividem as receitas orçamentárias, conforme a seguir:

Receitas Correntes

• Tributárias: Corresponde aos impostos, taxas e contribuições de melhoria

(acréscimo do valor de imóvel por obras públicas) que possuem características de
rendas fiscais e sujeitas a cobrança compulsória em razão da função social (art. 145
da CF/88).

Ex: IRRF. IPVA, IPTU, taxa de iluminação pública.

• De Contribuições: São as contribuições compulsórias de ordem social e

profissional, tais como as destinadas a Previdência Social, e as de ordem
econômica.

Ex: Tarifas de telecomunicações, as cotas de contribuição para exportação,

adicional sobre as tarifas de passagens aéreas domésticas, contribuição do INSS.

• Patrimonial: Resultante da utilização, por terceiros, dos elementos

patrimoniais do ente público.

Ex: Aluguéis, arrendamentos, foros e laudêmios, taxas de ocupação de imóveis.

• Agropecuária: Decorrem das atividades ou explorações agropecuárias.

Ex: agricultura (cultivo do solo), inclusive hortaliças e flores, pecuária (engorda de

gado, técnicas em inseminação, matrizes etc.), venda de produtos agrícolas (grãos,
tecnologias, insumos), silvicultura (reflorestamento) e extração de produtos vegetais

• Industrial: Oriundas de atividades industriais definidas como tais pelo IBGE.

20
Ex: indústria de extração mineral, de transformação, de construção, de serviços
industriais de utilidade pública.

• De Serviços: Decorrem da prestação de serviços por parte da Administração

Pública.

Ex: comércio, transporte, comunicação, serviços hospitalares, armazenagem,

serviços recreativos ou culturais.

• Transferências Correntes: Recursos recebidos de outras pessoas de direito

público ou privado, independente da contraprestação direta em bens e serviços.
Podem ocorrer em nível intragovernamental (entre os órgãos componentes da
estrutura administrativa do próprio ente federativo) ou intergovernamental (entre os
órgãos componentes da estrutura administrativa de entes federativos distintos),
assim como os recebidos de instituições privadas, do exterior e de pessoas.
Destinam-se as aplicações correntes.

• Outras Receitas Correntes: Consiste na arrecadação de transferências

correntes

• s, indenizações e restituições, receitas da dívida ativa.

Receitas de Capital

• Operações de crédito = São os recursos decorrentes da oferta de títulos

públicos ou de contratos de constituição de dívidas, mediante empréstimos, ainda
que compulsórios, obtidos junto a entidades estatais ou particulares, internas ou
externas, para suprir a realização de projetos e atividades das entidades públicas;

• Alienação de Bens: São os recursos provenientes da venda ou alienação de

bens móveis e imóveis, ou seja, sua conversão em moeda corrente;

• Amortização de empréstimos: Refere-se ao recursos recebidos

provenientes da amortização referente a empréstimos concedidos a outras
entidades de direito público ou privado.

Transferência de capital: São os recursos recebidos de outras pessoas de direito

público ou privado, independentemente da contraprestação direta em bens e
serviços. Podem ocorrer em nível intragovernamental (entre os órgãos que
compõem a estrutura administrativa do próprio ente federativo), ou
21
intergovernamental (entre os órgãos componentes da estrutura administrativa de
entes federativos distintos), assim como os recebidos de instituições privadas, do
exterior e de pessoas. Destinam-se a aplicações de capital.
• Outras receitas de capital: classificação genérica que não se enquadram em
nenhuma das fontes anteriormente citadas ou que não estejam especificadas em
lei.

Ex: Integralização do capital social, superávit do orçamento corrente (diferença

entre receitas e despesas correntes), conforme disposto no art. 11, § 3º, da Lei
4.320/64, embora não constitua item orçamentário.

8.3 ESTÁGIOS DA RECEITA

A receita orçamentária passa por quatro fases denominadas estágios; são elas:

8.3.1 Previsão
A previsão da receita corresponde a estimativa incorporada à lei orçamentária de
quanto se espera arrecadar durante o exercício financeiro. Por meio dessa
estimativa, o Governo planeja e define os gastos que irão compor a Lei
Orçamentária Anual, no que diz respeito a fixação das despesas.

 Vide art 11 e 13 da LRF

8.3.2 Lançamento

É a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte. A Lei 4.320/64 define

o “lançamento da receita como o ato da repartição competente que verifica a
procedência do crédito fiscal, a pessoa devedora e inscreve a débito dela”.

O Código Tributário Nacional define esta medida como o “procedimento

administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação
correspondente, a matéria tributável, o cálculo do montante do tributo devido e a
identificação do respectivo sujeito passivo”.

Os tipos de lançamento são:

a) De ofício ou direto: Quando realizado unilateralmente pela autoridade

administrativa, ou seja, sem intervenção do contribuinte. Ex: IPTU, IPVA.

b) Por declaração ou misto: Quando efetuado pela autoridade administrativa

com a colaboração do próprio contribuinte ou de uma terceira pessoa, obrigada por
22
lei a prestar informações sobre a matéria de fato indispensável a sua efetivação. Ex:
ITCMD, ITBI.
c) Por homologação ou autolançamento: Quando informado pelo próprio
contribuinte e, posteriormente, homologado pela autoridade administrativa. Ex:
ISSQN, IR, ICMS.

8.3.3 Arrecadação

Está ligada ao recebimento dos pagamentos realizados diretamente pelos

contribuintes às repartições fiscais públicas (delegacias, postos fiscais) ou privadas
(bancos), dos valores que lhe são devidos, quer sejam tributos, multas ou qualquer
outro crédito ou valor.

8.3.4 Recolhimento

Compreende a entrega do produto da arrecadação, pelas referidas

repartições e estabelecimentos bancários ao Banco do Brasil para crédito da conta
única do tesouro referente as receitas da União, Estados ou Municípios, conforme o
caso.
O recolhimento da receita far-se-á em estrita observância ao princípio da
unidade de caixa, sendo proibida a criação de caixas especiais (art. 56 da Lei
4.320/64).

9. DESPESA PÚBLICA

9.1 Conceito: O conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito

público para o funcionamento dos serviços públicos. Nesse sentido, a despesa é
parte do orçamento, ou seja, é onde se encontram classificadas todas as
autorizações para gastos com várias atribuições e funções governamentais. Pires
(2005, p.137)

9.2 Classificação Legal: Decorre do art. 12 da Lei 4.320/64, que classifica a

despesa por categoria econômica.

9.2.1 Por Categoria Econômica

23
 A classificação econômica da despesa pública possibilita o impacto das
ações governamentais na economia como um todo. Ela pode proporcionar uma
indicação de contribuição do Governo na formação bruta do capital do País. A
despesa orçamentária classifica-se nas categorias a seguir discriminadas.

I - Despesas Correntes

Referem-se ao conceito de consumo do Governo. São despesas

orçamentárias destinadas à manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos
prestados pela própria Administração ou transferidos a outras pessoas físicas ou
jurídicas. Esses recursos possuem como característica o fato de não produzirem
qualquer acréscimo patrimonial, gerando por consequência diminuição no
patrimônio. São divididas nos seguintes grupos de despesas.

Grupos de Natureza para as Despesas Correntes (PMPI). Esta classificação,

está bem definida no Manual Técnico Orçamentário 2016/SEPLAN-PI, o qual assim
discrimina:

1 - Pessoal e Encargos Sociais

2 - Juros e Encargos da Dívida
3 - Outras Despesas Correntes
4 - Investimentos
5 - Inversões Financeiras
6 - Amortização da Dívida
7 - Reserva do RPPS
9 - Reserva de contingência

1. Pessoal e Encargos Sociais (1)

Despesas de natureza remuneratória decorrentes do efetivo exercício de cargo,

emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de
aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de
responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, contribuição a
entidades fechadas de previdência, outros benefícios assistenciais classificáveis

24
neste grupo de despesa, bem como soldo, gratificações, adicionais e outros direitos
remuneratórios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos na estrutura
remuneratória dos militares.

2. Outras Despesas Correntes (3)

Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,

contribuições, auxílio-alimentação, despesas com a contratação temporária para
atender a necessidade de excepcional interesse público, quando não se referir à
substituição de servidores de categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano
de cargos do quadro de pessoal, além de outras despesas da categoria econômica
“Despesas Correntes” não classificáveis nos demais grupos de natureza de
despesa.

II - Despesas de Capital

Referem-se ao conceito de investimento do setor governamental. São

despesas realizadas de forma direta ou indireta pela Administração Pública, com a
finalidade de adquirir ou constituir bens de capital que, ao contrário das despesas
correntes, gera, aumento patrimonial resultante de mutação compensatória em
razão da incorporação patrimonial do bem ou produto produzido ou adquirido, tais
como: edifícios, condicionadores de ar, veículos, mobiliário, computadores, praças,
parque, jardins, pontes. São divididas nos seguintes grupos de natureza de despesa:

1. Investimentos (4)

Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a

aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. Contribuem para o
acréscimo ou incremento do Produto Interno Bruto - PIB. Exemplo: construção de
escolas, hospitais, aquisição de elevadores, aparelhos de ar condicionado, veículos,
e, ainda, a criação ou amento de empresas industriais e agrícolas, dentre outras.

10. ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA

25
 A execução da despesa pública se materializa através do cumprimento de
diversas etapas, além dos estágios já definidos na Lei 4.320/64, a saber:

10.1 Fixação

Deve ser considerada como uma das etapas mais importantes da despesa,
tendo em vista que neste momento ocorrerá a programação do gasto
correspondente ao valor que será arrecadado no exercício. Desta forma, a fixação
representa a autorização exarada pelo Poder Legislativo para gastar conforme o que
fora antecipadamente planejado, com a discriminação dos valores necessários para
que o gestor possa alcançar os objetivos do Órgão. Vale ressaltar, contudo, que o
planejamento foi embasado em valores previstos cuja arrecadação poderá não se
concretizar ou, por outro lado, superar as expectativas delineadas.

10.2 Empenho

É o ato administrativo caracterizado pela reserva e consequente

comprometimento de parte dos créditos orçamentários para execução de
determinada despesa, importando na sua autorização pelo respectivo ordenador.
Deve preceder a realização da despesa, uma vez que se reveste de uma
garantia da Administração Pública ao fornecedor de que a despesa possui dotação
orçamentária suficiente para atender ao compromisso celebrado.
O artigo 58 da Lei 4.320/64 conceitua empenho como “o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente
ou não de implemento de condição”.
O empenho será formalizado através de um documento denominado “Nota de
Empenho”, onde constará a data da emissão, o nome do credor, o número do CNPJ
ou CPF, a modalidade de empenho e licitação, o histórico discriminado de forma
clara e objetiva, a classificação da despesa conforme o Manual Técnico de
Orçamento (MTO) e a importância da despesa.
Todos esses dados são imprescindíveis ao controle da execução
orçamentária e ao acompanhamento da programação financeira. Ademais, as vias

26
da nota de empenho devem conter as assinaturas do Ordenador de Despesa da
Unidade Gestora.
De acordo com a natureza e finalidade, o empenho tem as seguintes
modalidades:

Ordinário
É aquele empregado para custear despesas normais que não apresentem
nenhuma característica exclusiva. São despesas de valores fixos e previamente
determinados, cujo pagamento ocorra de uma única vez.

Por estimativa
Diz respeito àquela despesa cujo montante não pode ser previsto com
antecedência e exatidão como nos casos de serviços de telefonia, água, energia
elétrica, aquisição de combustíveis e lubrificantes, reprodução de documentos, etc.
Se a estimativa for maior que o valor correto, faz-se o empenho
complementar da diferença; se for maior, anula-se a parte referente à diferença;
revertendo-se o saldo à dotação multas
ária.

Global
Refere-se às despesas contratuais ou aquelas de valor determinado sujeitas
a parcelamento como no exemplo de compromissos decorrentes de aluguéis de
imóveis e equipamentos, serviços de terceiros, vencimentos, salários, proventos e
pensões, inclusive as obrigações patronais decorrentes.
Neste caso, deve ser emitido o empenho global, deduzindo-se os valores
correspondentes nas respectivas quotas, conforme o número de meses em que se
procederá ao pagamento.
No caso de contratos cuja duração ultrapasse o exercício financeiro, o
empenho ficará restrito aos créditos orçamentários referentes a um apenas. Assim, a
cada ano, faz-se um empenho global do valor contratual para o respectivo exercício.

10.3 Liquidação

27
 O artigo 63 da Lei 4.320/64 define que liquidação “consiste na verificação do
direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios
do respectivo crédito”.
Entende-se que a liquidação da despesa é um procedimento administrativo que
expressa o reconhecimento formal de que o fornecedor entregou a obra, forneceu os
bens ou materiais ou prestou os serviços conforme as especificações constantes no
contrato, constituindo a fase final da execução orçamentária.
Com o fim de materializar esse reconhecimento, faz-se necessário que seja
designado um servidor para acompanhar a entrega, conferindo o objeto empenhado,
podendo realizar testes para certificar as condições de uso. Em seguida, este deve
atestar a despesa, através da assinatura no documento fiscal, além do carimbo com
sua identificação, cargo ou função que exerce e matrícula funcional.
Nos casos em que o material a ser entregue for superior ao limite estabelecido
para a modalidade de licitação convite, o recebimento deverá ser confiado a uma
comissão de no mínimo três membros. Na execução de obras, o atestado se
constitui num laudo técnico que deve ser assinado pelo engenheiro responsável pelo
acompanhamento do empreendimento.

10.4 Pagamento

É o último estágio da despesa pública, onde o Estado realiza a entrega do

numerário correspondente, recebendo a devida quitação. Para tanto, o gestor
deverá determinar que a despesa seja paga, através de ordem de pagamento, que
compreende expeço escrito em documentos contidos no processo.
Ademais, devem ser tomadas as seguintes providências, consideradas
requisitos preliminares para se efetuar o pagamento: liquidação da despesa
processada onde as responsabilidades são compartilhadas, existência de recursos
financeiros em caixa e data do vencimento da obrigação.
O pagamento ocorrerá de acordo com a programação de fluxo de caixa do
setor financeiro do Órgão mediante ordem bancária (OB) eletrônica com o respectivo
crédito na conta corrente do favorecido na rede bancária.

11. Regime de execução das despesas

28
 A despesa pública pode ser executada por dois regimes de aplicação de
gastos, ou seja, pelo processo normal de aplicação ou através de adiantamentos,
que são os suprimentos de fundos.

11.1 Processo Normal de Aplicação

O processo normal de aplicação ocorre quando as próprias unidades

orçamentárias realizam todas as etapas do seu processamento. A nota de empenho
é emitida em nome do credor, é formalizado um processo específico, inclusive com a
realização de licitação se for o caso.

11.2 Suprimento de Fundos

A Administração Pública necessita, em determinadas circunstâncias, adotar

alguma sistemática especial para realizar despesas que, por sua natureza e
urgência não possam aguardar o processamento normal de execução orçamentária.
Esse instrumento está previsto no artigo 74, §3º, do Decreto-lei nº 200/67, nos
artigos 45 e 47, do Decreto nº 93.872/86 e na Instrução Normativa STN nº 04/2004.
Também tratam do tema os artigos 68 e 69, da Lei 4.320/64, onde o primeiro
delibera que o regime de adiantamento deve ser adotado nos casos de despesas
expressamente definidos em lei e se caracteriza na entrega de numerário a servidor
credenciado, sempre antecedido de nota de empenho, na dotação orçamentária
específica, com o fim de realizar despesas de caráter excepcional. O subsequente
veda a concessão de novo adiantamento a servidor ou responsável que já tenha
recebido dois suprimentos, os quais ainda não foram apresentados para se
submeterem a respectiva prestação de contas.
O Ordenador de Despesa é a autoridade competente para conceder
suprimento de fundos, em regime de adiantamento, sempre precedido de empenho
na dotação orçamentária específica, que poderá relacionar-se a mais de uma
natureza de despesa, a fim de realizar, extraordinariamente, despesas que não
possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

29
 No entanto, o gestor deve evitar que as despesas por meio de suprimento de
fundos se tornem rotineiras na sua Instituição, pois em determinadas situações
esse método pode ser interpretado como um mecanismo de fuga da realização do
procedimento licitatório. Se a Unidade, por exemplo, adquire material de limpeza ou
de expediente constantemente por meio de suprimentos e o valor integral das
aquisições for suficiente para a realização de uma licitação tipo convite, estará
caracterizado o mecanismo de fracionamento de despesa, representando burla à
exigência da licitação.
Ademais, a realização corriqueira de compras emergenciais no âmbito do
órgão demonstra falta de planejamento do setor de compras, motivo pelo qual não
se concebe invocar a justificativa para realizá-las por meio de suprimento de fundos.
No Estado do Piauí, o Decreto Estadual nº 16.226 de 13/10/15,
regulamenta o assunto, que perpassa desde o preenchimento da documentação e
dos requisitos exigidos para a função de tomador, quais sejam: ser servidor
estadual, ser designado através de ato do gestor do órgão e não está respondendo
a processo administrativo até os limites máximos de valores, vedações e prazos
relativos à prestação de contas de tal numerário.
São passíveis de realização por meio de Suprimento de Fundos as
seguintes despesas, devendo ser observados os respectivos limites por concessão:

I. Despesas de pequeno vulto, até o limite de 1.500 (um mil e quinhentos)

UFR-PI;
II. Despesas eventuais, que exijam pronto pagamento, até o limite de 3.000
(três mil) UFR-PI;
III. Despesas com as unidades de órgãos ou entidades estaduais, na hipótese
de aquelas funcionarem fora da sede administrativa, bem como as que forem
efetuadas em lugares distantes da repartição pagadora, inclusive viagens, até
o limite de 5.000 (cinco mil) UFR-PI;
IV. Despesas para atender diligências de caráter reservado ou confidencial, a
cargo das Secretarias de Segurança Pública, Justiça e da Polícia Militar e do
Gabinete Militar, até o limite de 5.000 (cinco mil) UFR-PI;
V. Despesas com eventos institucionais realizados pelo Gabinete do
Governador, do Vice-Governador e pelos órgãos e entes da Administração

30
 Estadual relacionados à sua atividade operacional, até o limite de 2.000 (duas
mil) UFR-PI;
VI. Despesas de viagens ao exterior do Governador, Vice-Governador do
Estado e respectivas comitivas e de titulares de órgãos e entes da
Administração Estadual, devidamente autorizadas pelo Chefe do Poder
Executivo, em missão oficial ou de serviço, cujo valor será definido de acordo
com as necessidades pertinentes;
VII. Despesas com a alimentação, manutenção e conservação da residência
oficial do Governador do Estado, até o limite de 3.000 (três mil) UFR-PI

É vedada a realização das seguintes despesas, por meio de Suprimento de

Fundos: Refeições (somente em casos excepcionais, com justificativa do tomador e
visto do ordenador de despesa); confraternizações; coquetéis, ressalvada a hipótese
do inciso V do artigo anterior; despesas de caráter pessoal, tais como peças de
vestuário, acessórios, adereços, produtos de maquiagem e perfumaria, joias,
materiais de higiene pessoal, ingressos para espetáculos, dentre outros similares,
além de despesas com equipamentos e material permanente.
O servidor que receber Suprimento de Fundos dispõe do prazo de 50
(cinquenta) dias para aplicá-lo, contado da emissão da Ordem Bancária - OB e do
prazo de 10 (dez) dias para efetuar a prestação de contas, contados do término do
prazo de aplicação.
O Suprimento de Fundos não poderá ser aplicado após o encerramento do
exercício financeiro em que for concedido, devendo o saldo porventura existente ser
recolhido até o dia 30 de dezembro. As importâncias aplicadas até 30 de dezembro
deverão ser comprovadas até o dia 15 de janeiro do ano seguinte.
Compete ao Núcleo de Controle de Gestão ou equivalente proceder à análise
das prestações de contas, emitindo opinião conclusiva, de acordo com os seguintes
critérios:
a) Prestação de Contas Regular: quando houver adequação às normas
legais;
b) Prestação de Contas Regular com Ressalvas: quando houver
constatação de falhas que não caracterizem irregularidades;

31
 c) Prestação de Contas com Irregularidades: quando houver ausência de
prestação e aquelas em que as comprovações estiverem em desacordo com
os arts. 4°, 12, inc.VI, 13,14 e 18 do respectivo Decreto.

12 PROCESSO LICITATÓRIO

12.1 Conceitos

Para Cunha Júnior (2007, p.335), licitação “é um procedimento administrativo

por meio do qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para
o contrato que melhor atenda ao interesse público”.
Na opinião de Mello (2007, p.503), licitação significa:

Um certame que as entidades governamentais devem promover e no

qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar
determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a
proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na idéia
de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham
os atributos e aptidões necessárias ao bom cumprimento das
obrigações que se propõem assumir.

Segundo Gasparini (2007, p.475) licitação:

É o procedimento administrativo através do qual a pessoa a isso

juridicamente obrigada seleciona, em razão de critérios objetivos
previamente estabelecidos, de interessados que tenham atendido a sua
convocação, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu
interesse.

Da análise que se faz dos conceitos, infere-se que a licitação é um

procedimento que antecede a execução das despesas e se concretiza no âmbito da
Administração Pública, que é definida como o ramo da ciência da Administração que
tem relação com o governo, tendo em vista o gerenciamento dos bens pertencentes
à União, ao Estado ou ao Município.
Ademais, se concretiza através de uma sequência de atos organizados em
ordem cronológica com a emissão sistemática de documentos, os quais integrarão
um corpo único denominado processo licitatório, onde será selecionada a proposta
mais vantajosa dentre várias opções, entendida como aquela que oferecer o produto
ou serviço com maior qualidade pelo menor preço.

32
 Além do princípio da isonomia, outros princípios também devem ser
observados nos procedimentos da licitação: legalidade, impessoalidade, moralidade,
igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento
invocatório e julgamento objetivo.
São responsáveis pelos procedimentos de licitação os agentes públicos
designados pela autoridade competente para integrar as comissões de licitação e a
função de pregoeiro. Essa designação se dá por meio de ato administrativo próprio,
como por exemplo, portaria.
Modalidades, tipos e fases são itens contidos na legislação que orientam o
planejamento e a execução do procedimento de licitação. Referem-se às formas de
condução do procedimento de licitação, ou seja, como a licitação vai ocorrer.
Após a homologação da licitação pelo gestor, será realizado o contrato
que representa a materialização do acordo celebrado entre o particular - vencedor
no certame - e o ente da Administração Pública, garantindo assim uma gestão proba
e transparente, evitando desvios, desperdícios, irregularidades e distorções.

12.2 Finalidade e Objeto

O procedimento licitatório possui duas finalidades. De fato, a primeira visa

proporcionar às pessoas a ela submetidas à obtenção da proposta mais vantajosa, a
que melhor atende especialmente em termos financeiros aos interesses da entidade
licitante. Em segundo lugar, é dar igual oportunidade aos que desejam contratar com
a Administração Pública, consagrando o princípio constitucional da isonomia.
O objeto são as obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões
e locações da Administração Pública quando contratadas com terceiros.

12.3 Competência e Obrigatoriedade

33
 O art. 22 da Carta Magna define as competências privativas da União,
dentre as quais a estabelecida no inciso XXVII, que foi ampliada através da inserção
das empresas públicas e sociedades de economia mista, conforme a Emenda
Constitucional nº 19. Tal competência obedece ao critério horizontal e possui
natureza legislativa, podendo ser delegada aos Estados, os quais poderão formular
sobre questões específicas relacionadas à matéria, conforme se verifica:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

XXVII. Normas gerais de licitação e contratação, em todas as
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do art.173, § 1º, III.

Em face do princípio da indisponibilidade do interesse público, a

Administração Pública direta e indireta dos poderes, em quaisquer esferas de
governo, somente pode contratar com terceiros após a realização do procedimento
licitatório, exceto nos casos descritos pela legislação. Tal obrigatoriedade está
prevista no art. 37, inciso XXI, in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XXI. Ressalvados os casos específicos na legislação, as obras,

serviços, compras e alienações serão contratos mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta nos termos da
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e
econômica indispensáveis à garantis do cumprimento das obrigações.

12.4. Princípios Licitatórios

A Lei 14.133/21 multiplicou os princípios da Administração Pública, agora

são 22, vejamos:
 Celeridade: busca um processo rápido, acelerado;
 Competitividade: permitir a concorrência sem privilegiar participantes;

34
  Desenvolvimento Nacional Sustentável: cuidado com o meio ambiente
aliado a preservação e geração de emprego e renda, a busca pelo
desenvolvimento nacional baseado nesses pilares;
 Economicidade: manter a qualidade, porém com redução de custos, é
uma espécie de visão “importada” da iniciativa privada;
 Eficácia: alcançar o objetivo proposto pelo edital;
 Eficiência: o processo deve ser produtivo de forma que leve eficácia pela
melhor forma;
 Igualdade: manter o processo isonômico em todas as suas fases;
 Impessoalidade: preza para que o processo seja voltado totalmente ao
interesse público e não do gestor ou de pessoas do seu interesse;
 Interesse público: observar qual a melhor solução para atender o
interesse público;
 Julgamento Objetivo: a licitação deve ser regida por um processo
objetivo, evitando editais vagos, subjetivos, que não atendam ao interesse
público;
 Legalidade: Observação dos critérios e objetivos legais;
 Moralidade: agir com moral, ética e honestidade;
 Motivação: justificativa fática e legal para a contratação, o gestor público
deve sempre motivar a realização de contratos da sua administração;
 Planejamento: é preciso ter planejamento, o estudo técnico que
demonstre a necessidade do edital, bem como a existência da verba que
garantirá a execução total do edital;
 Probidade Administrativa: é ser moral e ético;
 Proporcionalidade: o edital deve ser proporcional à necessidade pública
evitando gastos desnecessários;
 Publicidade: salvo exceções, todo ato da administração pública deve ser
publicizado;
 Razoabilidade: o processo deve ser razoável, não pode criar critérios
desnecessários ao fim pretendido pelo gestor;
 Segurança Jurídica: busca pela segurança nas relações que a
administração pública se envolve, é a paz social;

35
  Segregação de Funções: descentralizar o procedimento do edital, uma
espécie de divisão das tarefas do processo licitatório, voltado a impedir ou
restringir possibilidades de ilegalidades. Ex: um servidor prepara o edital,
outro analisa as propostas, um terceiro contrata, outro analisa a prestação de
serviços que será pago por outra pessoa;
 Transparência: divulgar as informações de forma que a população seja
capaz de compreender o processo licitatório de forma clara;
 Vinculação ao Edital: seguir o que foi previsto no instrumento
convocatório, de forma a proceder o processo como planejado.

13. ESTRUTURA DA LEI 14.133/2021

a) Título I: Trata das disposições preliminares da lei, que estabelece o âmbito

de aplicação, os objetivos, os princípios, as definições e as modalidades de
licitação e contratação pública;
b) Título II: Trata das licitações, abordando o processo licitatório, as
modalidades, os critérios de julgamento, os procedimentos auxiliares, as
fases e os recursos;
c) Título III: Trata dos contratos administrativos, abordando os aspectos gerais,
as cláusulas essenciais, as garantias, a execução, a alteração, a fiscalização,
a inexecução e a extinção dos contratos;
d) Título IV: Trata das irregularidades, abordando as infrações e sanções
administrativas, a responsabilização civil e penal, a tutela cautelar e a tutela
antecipada.

14. MODALIDADES DE LICITAÇÃO

A Lei nº 14.133/21, em seu art. 28, prevê as seguintes modalidades de

licitação: concorrência, concurso, pregão, leilão e diálogo competitivo (incluída).
Foram excluídas as modalidades Tomada de Preço e Convite.

14.1 Pregão

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 O Pregão, previsto no art. 28, I da Lei 13.144 de 2021, e que anteriormente
estava descrito na Lei 10.520/2002, é modalidade obrigatória de licitação para a
aquisição de bens e serviços que possam ser descritos de forma minuciosa e
objetiva no instrumento de edital, de forma usual no mercado, de quem oferecer o
menor preço ou maior desconto (BRASIL, 2021).
No entanto, o art. 28, parágrafo único, da LLCA, prevê que o pregão não
será aplicado nas contratações de serviços técnicos de natureza intelectual e de
obras e serviços de engenharia. (BRASIL, 2021).

14.2 Concorrência

A concorrência, modalidade prevista no art. 28, II da LLCA, é modalidade já

existente, onde interessa a quantidade, não necessariamente a qualidade do bem
ou serviço a ser contratado pela Administração Pública.
Aplicável às contratações de bens e serviços especiais e obras e serviços
comuns ou especiais de engenharia.
Sendo modalidade onde qualquer interessado, que comprove haver
qualificação anteriormente exigida em edital, pode contratar com Administração
Pública, e que possua o menor preço, melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica
e preço, maior retorno econômico e maior desconto (BRASIL, 2021).

14.3 Concurso

O concurso, previsto no art. 28, III, da LLCA, é modalidade de licitação

onde se busca a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a
oferta de prêmios.
Esta modalidade observará as regras e condições descritas em edital, que
deve indicar a qualificação necessária para os participantes, as diretrizes e formas
de apresentação do trabalho e as condições de realização, bem como o prêmio ou
remuneração a ser entregue ao vencedor do certame, que deve ceder a
Administração Pública todos os direitos patrimoniais relativos ao projeto, além de
autorizar sua execução conforme conveniência e oportunidade das autoridades
competentes (BRASIL, 2021).

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14.4 Leilão

O Leilão é modalidade de licitação, que ao contrário das demais, visa a

venda de produtos ou bens inservíveis a Administração Pública, legalmente
penhorados ou alienados mediante procedimentos judiciais, a quem oferecer o
maior lance. Será aplicável para alienação de bens ou imóveis.

14.5 Diálogo Competitivo

O diálogo competitivo, novidade legislativa da LLCA de 2021, é

modalidade de licitação para a contratação de obras, serviços e compras em que a
Administração Pública realiza diálogo com licitantes previamente selecionados
mediante critérios objetivos com a finalidade de desenvolver uma ou mais
alternativas capazes de atender as necessidades do interesse público, devendo as
propostas serem apresentadas ao término dos diálogos (BRASIL, 2021).
O diálogo competitivo está restrito a contratar objetos que envolvam a
inovação tecnológica ou técnica, a impossibilidade de órgão ou entidade ver
atendida a sua necessidade pelas soluções disponíveis no mercado, ou a
impossibilidade de definir e identificar os meios e as alternativas que consigam
suas necessidades.
A Administração pode abrir edital informando, em sítio eletrônico próprio, as
condições e necessidades para a solução e só encerrar os diálogos quando, de
forma documentada em atas e gravações, identificar que o melhor interesse e
solução foi alcançada.
Assim, encerra-se o diálogo competitivo com a publicação das atas e
gravações pela comissão de contratação, que deve ser composta de 3 (três)
servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes ao quadro da
Administração, sendo vedada a contratação de profissionais para assessoramento
técnico da comissão.

15. DISPENSA DE LICITAÇÃO

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 Diante da interpretação literal que se faz do inciso XXI do artigo 37 da Carta
Magna em vigor, percebe-se que o legislador autorizou a especificar os casos que
não se submetam à obrigatoriedade de licitação, criando as figuras da dispensa e
inexigibilidade, cujos processos respectivos devem ser consubstanciados com as
seguintes informações: caracterização da situação emergencial ou calamitosa que
justifique a dispensa, quando for o caso; razão da escolha do fornecedor ou
executante; justificativa do preço.
A dispensa consiste na possibilidade legal da Administração Pública deixar
de proceder à licitação diante de determinadas hipóteses, onde os órgãos e as
entidades podem contratar diretamente com terceiros.
A nova lei ampliou o rol de situações em que a licitação pode ser
dispensada. Além das situações de emergência, calamidade pública e guerra,
foram incluídas outras hipóteses, como a contratação de startups, projetos
estratégicos de defesa nacional, inovação tecnológica, entre outros.
Enquanto a Lei nº 8.666/93 (art. 24) apresentava 35 hipóteses de
dispensa de licitação, na nova lei são 26 hipóteses, ou seja, temos 9 possibilidades
de dispensa a menos em relação à lei anterior.
Conforme o art. 75, o limite de valor estabelecido para obras, serviços de
engenharia e serviços de manutenção de veículos automotores é de até R$
100.000,00 (Inciso I) e de até R$ 50.000,00 (Inciso II) para outros serviços e
compras.
OBS 1: Estes valores serão atualizados a cada início de ano pelo Índice Nacional
de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) ou por índice que venha a
substituí-lo.

OBS 2: A dispensa para compra ou locação de imóvel destinado às finalidades

essenciais da Administração Pública, que tinha previsão no inciso X do art. 24 da
Lei nº 8.666/93, passou ser tratada como inexigibilidade de licitação e encontra-se
prevista no artigo 74, inciso V.

OBS 3: A nova Lei trouxe novidades no sentido de estimular a inovação e a

sustentabilidade nas contratações públicas. Foram criadas modalidades
específicas de dispensa de licitação para a aquisição de produtos e serviços

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inovadores e sustentáveis. Essa mudança visa fomentar a adoção de soluções
tecnológicas avançadas e práticas mais sustentáveis, alinhadas com as demandas
da sociedade contemporânea.

OBS 4: Foram simplificados os procedimentos para as dispensas de licitação, com

o objetivo de agilizar os processos e reduzir a burocracia. Foram estabelecidos
requisitos e critérios específicos para cada modalidade de dispensa, levando em
consideração a complexidade e o valor do contrato, permitindo uma análise mais
rápida e eficaz por parte da administração pública, sem comprometer a
transparência e a competitividade.

16. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO

A licitação inexigível é aquela caracterizada pelas situações onde não há

viabilidade de competição, em virtude da excentricidade do objeto ou ofertante, isto
é, são aquelas situações em que não é possível escolher a proposta mais
vantajosa, pois a estrutura legal do procedimento licitatório não é adequada para a
obtenção do resultado pretendido.
Assim, o art. 74 da Lei 14.133/21 listou as hipóteses (rol exemplificativo),
onde presumiu a impossibilidade de competição entre os licitantes, em razão da
natureza dos produtos e/ou serviços que serão adquiridos pela administração, tais
como: materiais com fornecedor exclusivo; contratação de profissional do setor
artístico, consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública; contratação
de serviços técnicos especializados com profissionais ou empresas de notória
especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
objetos contratados por meio de credenciamento e aquisição ou locação de imóvel.
Da análise minuciosa do artigo em epígrafe, conclui-se que haverá
inexigibilidade de licitação quando houver:
a) ausência de pluralidade de alternativas;
b) ausência de mercado concorrencial;
c) ausência de objetividade na seleção do objeto;
d) ausência de definição objetiva da prestação a ser executada.

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