POLÍTICAS PÚBLICAS

Redes, Cidadania e Implementação

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REDES, CIDADANIA E IMPLEMENTAÇÃO

Na presente aula, serão discutidas as redes de políticas públicas, abordando os
modelos de governança correspondentes. Serão explorados alguns mecanismos utiliza-
dos na atualidade para facilitar a coordenação federativa em determinadas políticas,
destacando os diversos mecanismos de implementação, diferenciando a implementação
direta da implementação indireta e ressaltando a relevância da governança federativa
nesse contexto.

ACCOUNTABILITY

À rigor, é relevante lembrar de um conceito frequentemente estudado em Adminis-

tração Pública, que consiste no conceito de accountability. Sua noção é bidimensional,
englobando a capacidade de resposta e a capacidade de punição:
A capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos ofi-
ciais públicos informarem e explicarem seus atos ao público, diretamente ou por meio de
agências ou representantes.
A capacidade (enforcement) das agências de accountability (accounting agencies) de
impor sanções e perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos.
A accountability pode ser:

• Vertical: pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do
voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima
para baixo). Então, em qualquer um desses casos, há um posicionamento desigual,
seja no controle burocrático hierárquico de cima para baixo ou no controle que o
cidadão faz por meio do voto, de baixo para cima. Como estão em níveis desiguais,
fala-se em mecanismo vertical.
• Horizontal: pressupõe uma relação entre iguais, através do mecanismo de checks and
balances (freios e contrapesos), da mútua vigilância entre os três poderes, autôno-
mos, do estado, ou seja, o legislativo, o judiciário e o executivo. Quando, por exem-
plo, o presidente da república presta contas ao legislativo, que julga essas contas,
isso é um mecanismo horizontal, pois há uma relação entre iguais.
• Societal: é um terceiro tipo, mais recente. É um outro tipo de recorte, em que valo-
riza-se a participação da própria sociedade, diretamente ou indiretamente. “Uma
concepção alternativa de accountability é fornecida a partir de outros recortes e
configura o âmbito da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma
matriz teórica que privilegia a dicotomia estado e sociedade civil, partilhando da
ideia de que o controle da sociedade sobre a ação governamental constitui uma

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especificidade e merece uma distinção à parte das perspectivas de accountability

vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discussão da accountability societal”
(Carla Bronzo Ladeira Carneiro). A sociedade, dessa forma, exerce controle sobre a
administração pública.

Normalmente, quando se fala em accountability, tende-se a pensar nos mecanis-

mos de fiscalização, mas a sua ideia mais geral é fazer com que os agentes e os órgãos
públicos sejam responsivos à sociedade. No final das contas, a ideia de accountability
não envolve apenas a fiscalização, mas tentar influenciar o que vai acontecer, na defi-
nição de prioridades e escolhas e, eventualmente, até mesmo atuando em participação
conjunta da execução de políticas públicas. A ideia de accountability societal expande-
-se para uma ideia mais ampla de participação cidadã, com diversos mecanismos para
prover essa participação, mecanismos mais ou menos institucionalizados para que se
possa atuar. Alguns exemplos de mecanismos que não são institucionais são as mani-
festações contra o governo e denúncias para a imprensa. De outro lado, há mecanismos
institucionais, como ações populares e denúncias ao Ministério Público, assim como a
utilização de ouvidorias.
5m

PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL

• Orçamento participativo (funciona melhor em nível de município, pois o cidadão

pode acompanhar mais de perto);
• Audiências e consultas públicas;
• Colegiados públicos (ex.: conselhos. Atenção para as funções, que são muito cobra-
das em provas: fiscalizadora, construtiva, deliberativa e mobilizadora);
• Ouvidorias;
• Denúncias (ex.: órgãos de controle, imprensa);
• Conferências;
• Colaboração executiva (ex.: OS, Oscip, ONGs. Podem atuar junto dos governos e dos
órgãos de estado na execução de políticas públicas);
• Ações judiciais (ex.: ação popular);
• Fiscalização via entidades representativas (como a OAB, por exemplo);
• Assessoramento externo (o Estado pode buscar especialistas capacitados para
trabalharem juntos na definição de políticas públicas, na discussão de novas polí-
ticas etc.).

Todos são mecanismos pelos quais a sociedade encontra caminhos para participar,
exercer o que se chama de participação cidadã, que corresponde à ideia de uma accou-
ntability societal. Ou seja, a sociedade participa das escolhas e fiscaliza o que acontece,

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eventualmente, apoiando a própria execução das políticas públicas. Quando se fala na

relação entre Estado e sociedade, não se refere apenas ao cidadão isoladamente, mas,
também, à associações, sindicatos, órgãos da imprensa etc.
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GOVERNANÇA PÚBLICA

O termo “governança” envolve um processo complexo de tomada de decisão que

“antecipa e ultrapassa o governo”, ou seja, está além do governo.

Fatores envolvidos:

• Legitimidade do espaço público em constituição (para que haja espaço para que os
cidadãos possam se manifestar);
• Repartição do poder entre governantes e governados (como o orçamento par-
ticipativo);
• Processos de negociação e articulação entre os atores sociais (por exemplo, os con-
selhos, as conferências ou outros mecanismos para que haja essa conversa entre os
atores sociais);
• Descentralização da autoridade e das atividades ligadas ao ato de governar (a ideia
de que governança pública não é, simplesmente, a capacidade estatal, mas a articu-
lação com a sociedade)

Aos poucos, o sentido de governança começou a abarcar com frequência cada vez
maior as ideias abaixo:

• Coordenação entre agentes e órgãos estatais e entes não governamentais em geral;

• Leonardo Secchi fala em um padrão horizontal de relacionamento entre atores
públicos e privados, atuando de forma articulada para a formulação e a gestão de
políticas públicas;
• O conceito abre espaço para a ação coordenada entre setores estatais e não estatais
desde a definição das prioridades públicas até a execução e avaliação das políticas;
• Assim, parte-se do reconhecimento de que tanto a legitimidade quanto a efetivi-
dade da atuação pública dependem dessa integração de esferas estatais e parti-
culares, o que pode ser realizado de diversas maneiras, incluindo redes de políticas
públicas e parcerias público-privadas.

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TIPOS DE COORDENAÇÃO

• Intragovernamental (acontece dentro do governo. No caso da União, há a necessi-

dade de se coordenar diversos ministérios);
• Intergovernamental (ou seja, entre governos, também chamada de coordenação ou
governança federativa);
• Extragovernamental (articulação com o que não é governo. Um dos mecanismos
para sua realização são as redes de políticas públicas, ou seja, a ideia de congregar
entes dos diferentes níveis do governo mas, também, da sociedade civil).

GOVERNO EM REDE

Estrutura em rede:

• Formada por um conjunto de organizações com atividades coordenadas, por meio

de contratos, acordos ou relações interpessoais;
• Surgem como alternativa às estruturas hierárquicas rígidas e formais (não há
hierarquia).

Assemelha-se a observar um conjunto de nós, em que cada nó representa um órgão,

como o Ministério da Saúde, o Ministério da Educação e as secretarias estaduais de saúde,
entre outros diversos atores interconectados. Configura-se como uma representação
horizontal, uma vez que nenhum deles está hierarquicamente superior aos demais.
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REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS:

• As redes de políticas representam uma nova forma de governança pública, permi-

tindo a coordenação de atores estatais e sociais;
• Seu surgimento está associado às transformações “recentes” no papel do Estado e
nas suas relações com a sociedade, que têm demandado modelos descentralizados
de gestão;
• Horizontalidade (não tem hierarquia vertical);
• Compartilhamento de autoridade e responsabilidade;
• Interdependência entre os múltiplos participantes;
• Flexibilidade e capacidade de adaptação (pode-se alterar a composição das redes,
de acordo com as necessidades);
• Envolvimento de atores de natureza diversa (estatais e não estatais);
• Equilíbrio entre coordenação e autonomia (se é uma rede sem hierarquia, quer dizer
que os participantes possuem autonomia, mas, para que a rede funcione bem, é
preciso haver um grau de coordenação).

1. A organização em rede tem sido um instrumento facilitador na formação de monopólios

sobre tecnologias e meios de produção, assim como na exclusão de diversas empresas em
diferentes mercados, sendo marcada pela individualidade das organizações.

Não é falado, ainda, de rede de política pública, mas de uma ideia geral de rede de organizações.
A rede de política pública é um subconjunto disso.

Vantagens (Segundo Sônia Fleury Teixeira):

• A pluralidade de atores permite maior mobilização de recursos e garante a diversi-

dade de opiniões sobre os problemas (ou seja, aumenta a democracia e a participa-
ção, pois traz diferentes atores);
• A maior capilaridade apresentada pelas redes permite a definição de prioridades de
forma mais democrática, envolvendo organizações de pequeno porte e mais pró-
ximas da origem dos problemas (ou seja, é possível estar no município onde o pro-
blema acontece);

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• Ao envolver governo e organizações não governamentais, permite criar presença

pública sem a constituição de estruturas burocráticas (ou seja, num determinado
município, talvez não se tenha uma repartição pública, mas há uma presença do ser-
viço público sem haver uma repartição estatal);
• Com sua maior flexibilidade, são mais aptas a desenvolver uma gestão adaptativa
e conectada a realidades sociais voláteis (são capazes de responder mais rapida-
mente às situações sociais que mudam repetidamente);
• Como estruturas horizontalizadas, em que os participantes preservam sua autono-
mia, os objetivos e estratégias da rede são gerados pelos consensos obtidos entre
seus participantes, levando a um maior compromisso com as metas compartilhadas
(ninguém impõe as metas, que são consensuais).

Para cada uma dessas vantagens, praticamente, há uma desvantagem, que Sônia
Fleury Teixeira aponta:

• Dificultam a prestação de contas (accountability) em relação ao uso dos recursos

públicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes (como tudo é compar-
tilhado, se as coisas vão mal torna-se difícil saber de quem é a culpa);
20m
• A geração de consensos pode ser lenta, criando dificuldades para enfrentar ques-
tões que requerem uma ação imediata;
• Metas não compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento dos objetivos,
pois as responsabilidades também são diluídas;
• A dinâmica flexível pode distanciar os participantes dos objetivos iniciais, ou mesmo
comprometer a ação da rede pelo abandono de atores (com a flexibilidade, pode-se
deixar objetivos de lado, caminhando para outros. Além disso, alguns atores podem
escolher deixar a rede, já que não estão presos a ela);
• Os critérios para participação na rede não são explícitos e universais, o que pode
levar à marginalização de grupos (ela existe para democratizar, mas pode ter meca-
nismos pelos quais isso não ocorra;
• Há dificuldades de controle e coordenação, gerando problemas de gestão das redes
(pela falta de hierarquia).

Existem vantagens e desvantagens associadas a esse contexto. Portanto, a gover-

nança em redes é uma das temáticas mais investigadas no âmbito da Administração
Pública. Essas redes apresentam potenciais e vantagens significativas, no entanto, é
necessário cautela em relação aos seus riscos.

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2. Comportando a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras

de parcerias entre estatais e organizações sociais ou empresariais, a abordagem de redes
de políticas públicas se constitui em uma recente tendência da administração pública em
nosso país. Sua proliferação, porém, acarreta vantagens e desvantagens à sua gestão.
Como desvantagem, podemos citar:
a. propiciam o desenvolvimento de uma gestão adaptativa.
b. garantem a presença pública sem a necessidade de criação ou aumento de uma estrutura
burocrática.
c. possibilitam a definição de prioridades de uma maneira mais democrática.
d. dificultam a prestação de contas dos recursos públicos envolvidos, por envolver numerosos
atores governamentais e privados.
e. garantem a diversidade de opiniões sobre o problema em questão, por envolverem
mais atores.

É uma questão que traz os elementos de Sônia Fleury apresentados na aula, ilustrando
como eles podem ser cobrados em prova.

FORMAS DE IMPLEMENTAÇÃO

Existe um elemento intrinsecamente ligado à discussão sobre como implementar

uma política pública, que são os mecanismos a serem utilizados. Pode ocorrer situações
em que as implementações são realizadas de forma direta, enquanto em outras, ocor-
rem de maneira indireta, envolvendo uma variedade de instrumentos possíveis.
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• Direta: ação orçamentária executada diretamente pela unidade responsável, sem

que ocorra transferência de recursos financeiros para outros entes da Federação
(estados, DF e municípios) ou, ainda, para entidades privadas;
• Descentralizada/Delegada: atividade ou projeto, na área de competência da União,
executado por outro ente da Federação (estado, município ou DF), com recursos
repassados pela União;
• Transferência obrigatória: operação especial que transfere recursos, por determi-
nação constitucional ou legal, aos estados, DF e municípios;
• Outras transferências: transferência de recursos a entidades públicas ou priva-
das, que não decorram de determinação constitucional ou legal (transferências não
determinadas na Constituição ou nas leis, mas algo que se faz por meio de acordo
de vontade);

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• Linha de crédito: ação realizada mediante empréstimo de recursos aos beneficiá-

rios, incluindo empréstimos de estabelecimento oficial de crédito a estados e DF,
municípios e ao setor privado (por exemplo, empréstimos da União, por meio de
bancos federais, para estados ou setor privado).

INSTRUMENTOS

• Convênio: instrumento que disciplina a transferência de recursos financeiros de

órgãos ou entidades da Administração Pública Federal, direta ou indireta, para
órgãos ou entidades da Administração Pública Estadual, Distrital ou Municipal,
direta ou indireta, consórcios públicos, ou, ainda, entidades privadas sem fins lucra-
tivos, visando à execução de projeto ou atividade de interesse recíproco, em regime
de mútua cooperação (é o mais utilizado. Pode haver um convênio, por exemplo, do
Ministério da Saúde com secretarias municipais de saúde);
• Contrato de Repasse: instrumento administrativo, de interesse recíproco, por meio
do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de ins-
tituição ou agente financeiro público federal, que atua como mandatário da União.
Assim, é uma espécie de variante do convênio, em que as mandatárias operaciona-
lizam e fiscalizam as transferências conforme as regras estabelecidas em termo de
cooperação com a concedente (nada mais do que uma variante do convênio, em que
há a figura do intermediário, que fiscaliza as transferências de acordo com as regras
que tenham sido estabelecidas);
30m
• Transferência Fundo a Fundo: repasse direto de recursos de fundos da esfera fede-
ral para fundos da esfera estadual, municipal ou do DF, de modo descentralizado,
dispensando a celebração de convênios. Ocorre tipicamente nas áreas de assistên-
cia social e saúde (é mais difícil de fiscalizar e tem crescido nos últimos anos. É muito
comum nos casos da assistência social e da saúde).

Todos esses mecanismos são relevantes, tanto do ponto de vista da decisão sobre
alocação orçamentária quanto como ferramentas que viabilizam a gestão.

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GABARITO
1. E

2. d

�Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Concursos, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Leonardo Albernaz.
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do con-
teúdo ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela lei-
tura exclusiva deste material.

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