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19/08/2024 PLENÁRIO

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. FLÁVIO DINO

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR
ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM
ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO
ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO
ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO
ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL
ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA
INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

EMENTA: REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR

PARCIALMENTE CONCEDIDA EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO.
DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS EMENDAS PARLAMENTARES AO
ORÇAMENTO PÚBLICO. PRESENÇA DOS REQUISITOS
AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR.
EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS. NECESSIDADE DE
ATENDIMENTO A CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA A SEREM
VERIFICADOS PELO PODER EXECUTIVO. FUNÇÃO TÍPICA.
OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA
TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO.
PROBABILIDADE DO DIREITO. NORMAS ORÇAMENTÁRIAS JÁ EM
VIGOR EXPRIMEM UM QUANTITATIVO EXPRESSIVO DE EMENDAS
PARLAMENTARES DE EXECUÇÃO IMPOSITIVA. PERIGO DE DANO.

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ADI 7697 MC-R EF / DF

DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE EMENDAS

IMPOSITIVAS ATÉ REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE
VERIFICAÇÃO DO ATENDIMENTO DOS CRITÉRIOS DE ORDEM
TÉCNICA PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO, NORMAS LEGAIS E
REGULAMENTARES. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA.
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face de
dispositivos constitucionais introduzidos pelas Emendas Constitucionais
nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022, que alteraram
substancialmente o regime orçamentário nacional.
2. Legitimidade ativa universal do partido político autor, que conta
com representação no Congresso Nacional, na forma do art. 103, VIII, da
Constituição Federal. Precedentes.
3. Presença dos requisitos suficientes à parcial concessão da medida
cautelar para atribuição de interpretação conforme aos dispositivos
impugnados. Probabilidade do direito verificada a partir da necessidade
do estabelecimento de procedimento de verificação do atendimento dos
critérios de ordem técnica para a execução das emendas impositivas, à luz
da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. Perigo na
demora decorrente do fato de que as normas orçamentárias já em vigor
exprimem um expressivo quantitativo de emendas parlamentares de
execução impositiva.
4. Não é compatível com a Constituição Federal a execução de
emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de
eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida
qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de
emendas parlamentares.
5. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e
transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução,
conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas
legais e regulamentares.
6. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer
que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas,
somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos,

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ADI 7697 MC-R EF / DF

extraídos do texto da Constituição Federal e das normas

infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas
adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol
exemplificativo que se segue: a) Existência e apresentação prévia de
plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa
competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da
ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão
executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de
execução; b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e
com o plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade,
com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva,
implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da
análise de mérito; d) Cumprimento de regras de transparência e
rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a
identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das
verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento; e)
Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que
estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas.
7. Sustada a execução de emendas impositivas até que os poderes
Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos
procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras
efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos
órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de
calamidade pública formalmente declarada e reconhecida.
8. Medida cautelar referendada.
ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual extraordinária do Pleno, por
unanimidade de votos, em referendar a decisão que concedeu
parcialmente a medida cautelar para, atribuindo interpretação conforme
aos seguintes dispositivos: art. 165, § 9º, III (EC/100); art. 165, § 10; art.
166, § 9º (EC/126); art. 166, § 9º-A (EC/126); art. 166, § 10 (EC/86); art. 166,

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ADI 7697 MC-R EF / DF

§ 11 (EC/126); art. 166, § 12 (EC/100); art. 166, § 13 (EC/100); art. 166, § 14

(EC/100); art. 166, § 16 (EC/100); art. 166, § 17 (EC/126); art. 166, § 18
(EC/100); art. 166, § 19 (EC/126); art. 166, § 20 (EC/100); art. 166-A
(EC/105), todos da Constituição Federal, declarar e determinar, com
efeitos ex nunc: “1. Não é compatível com a Constituição Federal a
execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos
de eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida
qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de
emendas parlamentares; 2. É dever do Poder Executivo aferir, de modo
motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à
execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição
Federal, normas legais e regulamentares; 3. A execução das emendas
parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades
existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos,
de modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição
Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de
outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e
infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: a) Existência e
apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade
administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com
a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o
programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do
cronograma de execução; b) Compatibilidade com a lei de diretrizes
orçamentárias e com o plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e
demonstração objetiva, implicando um poder-dever da autoridade
administrativa acerca da análise de mérito; d) Cumprimento de regras de
transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto
público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e
destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do
orçamento; e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais
que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. A execução de
emendas impositivas fica sustada até que os poderes Legislativo e

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ADI 7697 MC-R EF / DF

Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos

conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já
iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos
administrativos competentes, ou de ações para atendimento de
calamidade pública formalmente declarada e reconhecida. A análise dos
demais questionamentos arguidos na petição inicial, inclusive a pleiteada
eliminação definitiva e total das emendas impositivas por
inconstitucionalidade insanável, será procedida após as manifestações
previstas em lei, quando da decisão final”. Por fim, (a) Realçou-se que
estão ocorrendo reuniões técnicas entre os órgãos interessados, com o
auxílio do Núcleo de Conciliação da Presidência do STF, além de estar
prevista reunião institucional com a presidência e demais ministros do
Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal, da Câmara dos
Deputados, bem como do Procurador-Geral da República e de
representante do Poder Executivo, em busca de solução constitucional e
de consenso, que reverencie o princípio da harmonia entre os Poderes; (b)
Afirmou-se que a consensualidade é uma das diretrizes fundamentais do
Código de Processo Civil (arts. 3º, § 3º, e 139, V), de modo que a busca por
conciliação deve prosseguir, mormente em se cuidando de um sistema
normativo que vem sendo praticado nos últimos anos. Lembrando-se, a
propósito, da alegada incidência de ideias de segurança jurídica e de não
surpresa para os destinatários das normas que foram impugnadas, em
relação a períodos pretéritos; e (c) Assim, por ocasião deste exame de
Referendo, registrou-se a compreensão da alta relevância de diálogos
institucionais sob a condução do Chefe do Poder Judiciário Nacional.
Realizados esses diálogos, a tutela cautelar poderá ser reavaliada. Tudo
nos termos do voto do Relator e na conformidade da ata de julgamento. O
Ministro Nunes Marques acompanhou o Relator com ressalvas. Falou,
pelo requerente, o Dr. Pedro Serrano.

Brasília, 16 de agosto de 2024.

Ministro Flávio Dino

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ADI 7697 MC-R EF / DF

Relator

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19/08/2024 PLENÁRIO

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. FLÁVIO DINO

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR
ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM
ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO
ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO
ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO
ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL
ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA
INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
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ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA
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RELATÓRIO:

O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO (RELATOR): Trata-se de

referendo de medida cautelar por mim parcialmente concedida nos autos
da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.697 (eDOC nº 11, ID:
f9c63c06), assim relatada:

“Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com

pedido de medida cautelar, ajuizada pelo PSOL (Partido
Socialismo e Liberdade), em face de dispositivos constitucionais
introduzidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº
100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022, que alteraram
substancialmente o regime orçamentário nacional.
Na petição inicial da presente ADI, o requerente assim

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ADI 7697 MC-R EF / DF

indica o seu objeto:

“À luz dessas considerações e das que serão
desenvolvidas nos itens seguintes, impugna-se na
presente ação, por padecerem de vício material de
constitucionalidade, o que deverá acarretar na sua
extirpação do texto maior, os seguintes dispositivos
constitucionais, introduzidos pelas Emendas
Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e
nº 126/2022: art. 166, § 11 (EC/126), art. 166, § 12
(EC/100) e, por arrastamento, art. 165, § 9º, inciso III
(EC/100), art. 165, § 10, art. 166, § 9º (EC/126), art. 166,
§ 9º-A (EC/126) art. 166, § 10 (EC/86), art. 166, § 13
(EC/100), art. 166, § 14 (EC/100), art. 166, § 16
(EC/100), art. 166, § 17 (EC/126), art. 166, §18
(EC/100), art. 166, § 19 (EC/126), art. 166, § 20
(EC/100), art. 166-A (EC/105)”.
Em suma, segundo alega o partido político requerente, os
dispositivos impugnados introduziram a obrigatoriedade de
execução das emendas parlamentares individuais e de bancada,
implicando em um desarranjo na separação dos poderes, ao
deslocar parte significativa da prerrogativa de gestão
orçamentária do Poder Executivo para o Legislativo.
Argumenta-se, como parâmetro de controle, a
“incompatibilidade das emendas parlamentares impositivas
com o conteúdo da Constituição Federal, mais precisamente
com o princípio da separação dos poderes (art. 60, §4º, III) e
também com o princípio federativo (art. 60,§4º, I) e democrático
(art. 60, §4º, II)”.
A parte autora sustenta que essas modificações promovem
uma espécie de "semipresidencialismo orçamentário jamais
desejado pelo Constituinte, incompatível com nosso sistema
constitucional e antagônico às cláusulas pétreas de nossa
Constituição Federal, sob as quais se alicerçam as bases
fundantes da República e da União".
Alega que “[a] captura do orçamento público obsta a
concretização do planejamento e coordenação de políticas

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ADI 7697 MC-R EF / DF

públicas e de alocação de recursos públicos, de forma eficiente e

efetiva, na dinâmica democrática e republicana, e, portanto,
para o alcance dos objetivos fundamentais da República,
expressos, por exemplo, nos artigos 3º e 43 do texto
constitucional”.
Registra, ainda, que “a captura do orçamento alcançou
níveis recordes e, para 2024, a previsão é de que o volume de
emendas corresponda a 20,03% do total de discricionárias e com
ela todos os seus efeitos nocivos: dificulta o ajuste fiscal, o
planejamento e execução de políticas públicas, o equilíbrio das
contas públicas e, até mesmo, o desempenho da economia no
longo prazo”.
Sustenta que, dentre outras, uma consequência negativa
da adoção do atual modelo de emendas impositivas “é a
dificuldade que ele impõe à fase do controle da execução
orçamentária, tanto no âmbito interno (art. 74, CF) quanto
externo (art. 5º, XXV e 71, CF). Isto porque a pulverização dos
investimentos públicos por entes federativos menores é tão
acentuada que torna praticamente impossível o controle
preventivo, concomitante e posterior sobre os gastos públicos”.
Ao final, o PSOL requer a concessão de medida cautelar,
“em sede de liminar (art. 10, §3º, Lei n. 9.868/1999), inaudita
altera parte, para o fim de suspender a eficácia dos seguintes
dispositivos constitucionais art. 166, §§ 11 e 12, e por
arrastamento, art. 165, §9º, inciso III e §10, art. 166, §§ 9º, 9º-A,
10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, art. 166-A; todos inseridos na
Constituição Federal pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015,
nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022 e, por conseguinte, da
execução obrigatória das emendas parlamentares impositivas,
salvo aquelas que já tenham sido empenhadas, liquidadas e
pagas, até que se julgue definitivamente a presente ação direta
de inconstitucionalidade”.”

É o relatório.

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REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697 DISTRITO FEDERAL

VOTO:

O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO (RELATOR): Em decisão

monocrática, deferi, em parte, a medida cautelar requerida na presente
ação direta, nos seguintes termos:

“Inicialmente, constato a legitimidade ativa do

partido político autor desta Ação Direta, na medida em
que demonstra possuir representação no Congresso
Nacional, na forma do art. 103, VIII, da Constituição
Federal. No ponto, tratando-se de legitimado ativo
universal, resta despicienda a comprovação de pertinência
temática em relação à controvérsia discutida na presente
ADI.
A legislação de regência, bem como a jurisprudência
pacífica do Supremo Tribunal Federal, estipulam requisitos
positivos para a concessão da medida cautelar em sede de
controle concentrado de constitucionalidade, quais sejam,
a comprovação da probabilidade do direito (fumus boni
iuris) e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do
processo (periculum in mora). Passo a analisar a presença
ou não dos citados requisitos, segundo ordenação em
itens.

1. ACERCA DA POSSIBILIDADE DE
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
SOBRE A ATUAÇÃO DO PODER CONSTITUINTE
DERIVADO
Da leitura da petição inicial, extraio que o âmago da
presente ação direta e, consequentemente, da probabilidade do

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ADI 7697 MC-R EF / DF

direito alegado na medida cautelar ora em análise, se situa no

exame da compatibilidade material do arcabouço constitucional
instituído pelas normas impugnadas com as limitações ao
poder de reforma dispostos na Constituição Federal.
O tema já foi exaustivamente tratado na doutrina
brasileira. Com efeito, colho da obra de GILMAR MENDES e
PAULO GONET:
“É admissível a aferição de
constitucionalidade do chamado Direito
Constitucional secundário (correspondente ao
exercício do denominado poder constituinte
derivado), uma vez que, segundo a doutrina e a
jurisprudência dominantes, a reforma constitucional
deve observar não apenas as exigências formais do
art. 60, I, II e III, e §§ 1º, 2º e 3º, da CF/88 (reforma
constitucional em sentido estrito) e do art. 3º do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT,
regramento da revisão constitucional), como também
as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º).” (MENDES,
Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.
Curso de Direito Constitucional - Série Idp - 19ª
edição 2024. p. 2143)”

Da mesma forma leciona LUÍS ROBERTO BARROSO:

“É pacífica a possibilidade de controle de
constitucionalidade de emenda à Constituição.
Sujeita-se ela à fiscalização formal - relativa à
observância do procedimento próprio para sua
criação (art. 60 e § 2º) - e material: há conteúdos que
não podem constar de emenda, por força de
interdições constitucionais denominadas cláusulas
pétreas (art. 60, § 4º). De parte disso, a Constituição
prevê, também, limitações circunstanciais ao poder
de emenda, que não poderá ser exercido na vigência
de intervenção federal, de estado de defesa e de
estado de sítio (art. 60, § 1º). Há precedente de

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ADI 7697 MC-R EF / DF

declaração de inconstitucionalidade de emenda

constitucional.” (BARROSO, Luís Roberto. O
controle de constitucionalidade no direito brasileiro:
exposição sistemática da doutrina e análise crítica da
jurisprudência. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p.
200)
Em sede jurisprudencial, o STF já percorreu esse caminho
em diversas ocasiões, como se exemplifica:
Direito Constitucional e Tributário. Ação Direta
de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional
e de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório
sobre a Movimentação ou a Transmissão de Valores e
de Créditos e Direitos de Natureza Financeira -
I.P.M.F. Artigos 5., par.2., 60, par.4., incisos I e IV, 150,
incisos III, b, e VI, a, b, c e d, da Constituição Federal.
1. Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto,
de Constituinte derivada, incidindo em violação a
Constituição originaria, pode ser declarada
inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal,
cuja função precípua e de guarda da Constituição
(art. 102, I, a, da C.F.). 2. A Emenda Constitucional n.
3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a União a
instituir o I.P.M.F., incidiu em vício de
inconstitucionalidade, ao dispor, no parágrafo 2.
desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, não se
aplica "o art. 150, III, b e VI", da Constituição,
porque, desse modo, violou os seguintes princípios e
normas imutaveis (somente eles, não outros): 1. - o
princípio da anterioridade, que e garantia individual
do contribuinte (art. 5., par.2., art. 60, par.4., inciso IV
e art. 150, III, b da Constituição); 2. - o princípio da
imunidade tributária reciproca (que veda a União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a
instituição de impostos sobre o patrimônio, rendas
ou serviços uns dos outros) e que e garantia da
Federação (art. 60, par.4., inciso I,e art. 150, VI, a, da

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ADI 7697 MC-R EF / DF

C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras

imunidades impede a criação de impostos (art. 150,
III) sobre: b): templos de qualquer culto; c):
patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos,
inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos
trabalhadores, das instituições de educação e de
assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os
requisitos da lei; e d): livros, jornais, periódicos e o
papel destinado a sua impressão; 3. Em
consequência, e inconstitucional, também, a Lei
Complementar n. 77, de 13.07.1993, sem redução de
textos, nos pontos em que determinou a incidência
do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de
reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, a,
b, c e d da C.F. (arts. 3., 4. e 8. do mesmo diploma,
L.C. n. 77/93). 4. Ação Direta de
Inconstitucionalidade julgada procedente, em
parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto
do Relator, mantida, com relação a todos os
contribuintes, em caráter definitivo, a medida
cautelar, que suspendera a cobrança do tributo no
ano de 1993. (STF - ADI: 939 DF, Relator: SYDNEY
SANCHES, Data de Julgamento: 15/12/1993, Tribunal
Pleno, Data de Publicação: 18/03/1994)

1. Inconstitucionalidade. Seguridade social.

Servidor público. Vencimentos. Proventos de
aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de
contribuição previdenciária. Ofensa a direito
adquirido no ato de aposentadoria. Não ocorrência.
Contribuição social. Exigência patrimonial de
natureza tributária. Inexistência de norma de
imunidade tributária absoluta. Emenda
Constitucional nº 41/2003 (art. 4º, caput). Regra não
retroativa. Incidência sobre fatos geradores ocorridos
depois do início de sua vigência. Precedentes da

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Corte. Inteligência dos arts. 5º, XXXVI, 146, III, 149,

150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, da CF, e art. 4º,
caput, da EC nº 41/2003. No ordenamento jurídico
vigente, não há norma, expressa nem sistemática,
que atribua à condição jurídico-subjetiva da
aposentadoria de servidor público o efeito de lhe
gerar direito subjetivo como poder de subtrair ad
aeternum a percepção dos respectivos proventos e
pensões à incidência de lei tributária que, anterior ou
ulterior, os submeta à incidência de contribuição
previdencial. Noutras palavras, não há, em nosso
ordenamento, nenhuma norma jurídica válida que,
como efeito específico do fato jurídico da
aposentadoria, lhe imunize os proventos e as
pensões, de modo absoluto, à tributação de ordem
constitucional, qualquer que seja a modalidade do
tributo eleito, donde não haver, a respeito, direito
adquirido com o aposentamento. (...) 3.
Inconstitucionalidade. Ação direta. Emenda
Constitucional (EC nº 41/2003, art. 4º, § únic, I e II).
Servidor público. Vencimentos. Proventos de
aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de
contribuição previdenciária. Bases de cálculo
diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento
discriminatório entre servidores e pensionistas da
União, de um lado, e servidores e pensionistas dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de
outro. Ofensa ao princípio constitucional da
isonomia tributária, que é particularização do
princípio fundamental da igualdade. Ação julgada
procedente para declarar inconstitucionais as
expressões "cinquenta por cento do" e "sessenta por
cento do", constante do art. 4º, § único, I e II, da EC
nº 41/2003. Aplicação dos arts. 145, § 1º, e 150, II, cc.
art. 5º, caput e § 1º, e 60, § 4º, IV, da CF, com
restabelecimento do caráter geral da regra do art. 40,

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§ 18. São inconstitucionais as expressões "cinquenta

por cento do" e "sessenta por cento do", constantes
do § único, incisos I e II, do art. 4º da Emenda
Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e
tal pronúncia restabelece o caráter geral da regra do
art. 40, § 18, da Constituição da Republica, com a
redação dada por essa mesma Emenda. (STF - ADI:
3128 DF, Relator: ELLEN GRACIE, Data de
Julgamento: 18/08/2004, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: 18/02/2005)

DIREITO CONSTITUCIONAL,
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL.
LICENÇA-GESTANTE. SALÁRIO. LIMITAÇÃO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
DO ART. 14 DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº
20, DE 15.12.1998. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO
DISPOSTO NOS ARTIGOS 3º, IV, 5º, I, 7º, XVIII, E 60,
§ 4º, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O
legislador brasileiro, a partir de 1932 e mais
claramente desde 1974, vem tratando o problema da
proteção à gestante, cada vez menos como um
encargo trabalhista (do empregador) e cada vez mais
como de natureza previdenciária. Essa orientação foi
mantida mesmo após a Constituição de 05/10/1988,
cujo art. 6º determina: a proteção à maternidade deve
ser realizada "na forma desta Constituição", ou seja,
nos termos previstos em seu art. 7º, XVIII: "licença à
gestante, sem prejuízo do empregado e do salário,
com a duração de cento e vinte dias". 2. Diante desse
quadro histórico, não é de se presumir que o
legislador constituinte derivado, na Emenda 20/98,
mais precisamente em seu art. 14, haja pretendido a
revogação, ainda que implícita, do art. 7º, XVIII, da
Constituição Federal originária. Se esse tivesse sido o
objetivo da norma constitucional derivada, por certo

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a E.C. nº 20/98 conteria referência expressa a respeito.

E, à falta de norma constitucional derivada,
revogadora do art. 7º, XVIII, a pura e simples
aplicação do art. 14 da E.C. 20/98, de modo a torná-la
insubsistente, implicará um retrocesso histórico, em
matéria social-previdenciária, que não se pode
presumir desejado. 3. Na verdade, se se entender que
a Previdência Social, doravante, responderá apenas
por R$1.200,00 (hum mil e duzentos reais) por mês,
durante a licença da gestante, e que o empregador
responderá, sozinho, pelo restante, ficará
sobremaneira, facilitada e estimulada a opção deste
pelo trabalhador masculino, ao invés da mulher
trabalhadora. Estará, então, propiciada a
discriminação que a Constituição buscou combater,
quando proibiu diferença de salários, de exercício de
funções e de critérios de admissão, por motivo de
sexo (art. 7º, inc. XXX, da C.F./88), proibição, que, em
substância, é um desdobramento do princípio da
igualdade de direitos, entre homens e mulheres,
previsto no inciso I do art. 5º da Constituição
Federal. Estará, ainda, conclamado o empregador a
oferecer à mulher trabalhadora, quaisquer que sejam
suas aptidões, salário nunca superior a R$1.200,00,
para não ter de responder pela diferença. Não é
crível que o constituinte derivado, de 1998, tenha
chegado a esse ponto, na chamada Reforma da
Previdência Social, desatento a tais consequências.
Ao menos não é de se presumir que o tenha feito,
sem o dizer expressamente, assumindo a grave
responsabilidade. 4. A convicção firmada, por
ocasião do deferimento da Medida Cautelar, com
adesão de todos os demais Ministros, ficou agora, ao
ensejo deste julgamento de mérito, reforçada
substancialmente no parecer da Procuradoria Geral
da República. 5. Reiteradas as considerações feitas

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nos votos, então proferidos, e nessa manifestação do

Ministério Público federal, a Ação Direta de
Inconstitucionalidade é julgada procedente, em
parte, para se dar, ao art. 14 da Emenda
Constitucional nº 20, de 15.12.1998, interpretação
conforme à Constituição, excluindo-se sua
aplicação ao salário da licença gestante, a que se
refere o art. 7º, inciso XVIII, da Constituição
Federal. 6. Plenário. Decisão unânime. (STF - ADI:
1946 DF, Relator: SYDNEY SANCHES, Data de
Julgamento: 03/04/2003, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: 16/05/2003)

2. DO HISTÓRICO DAS NORMAS

VERGASTADAS POR ESTA ADI
É pertinente efetuar um breve histórico das emendas
constitucionais impugnadas, que constituem o arcabouço
normativo aplicável à inovação chamada “emendas
impositivas”.
Nesse passo, transcrevo a sistematização realizada por
PAULO HARTUNG (Economista, Ex-Governador, Senador e
Deputado do ES), MARCOS MENDES (Doutor em Economia e
Pesquisador associado do Insper) e FABIO GIAMBIAGI
(Pesquisador associado do FGV IBRE), divulgada no periódico
Conjuntura Econômica:
“i) em março de 2015, foi aprovada a Emenda
Constitucional (EC) 86, que fixou uma cota mínima
obrigatória de emendas individuais. Desde então,
um valor correspondente a 1,2% da receita corrente
líquida (RCL) da União passou a ser destinado a uma
cota de emendas, a ser distribuída entre os
parlamentares. A efetiva execução dessas
despesas,que antes dependia de disponibilidade de
recursos, passou a ser obrigatória. Ainda que a
Emenda 95, do teto de gastos, aprovada
posteriormente, tenha abrandado a indexação dessas

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emendas (mudando de percentual da receita para

correção pelo IPCA), a obrigatoriedade permaneceu;
ii) em junho de 2019, a Emenda Constitucional
100 aumentou a dose de emendas obrigatórias, ao
conferir esse status às emendas de bancadas
estaduais. Agora, mais uma parcela, correspondente
a 1% da RCL, se tornaria obrigatoriamente gasta
nessas emendas. A indexação proposta será mantida
até 2022, ano em que o reajuste anual do valor
passará a ser feito pelo IPCA;
iii) em dezembro de 2019, a Emenda
Constitucional 105 permitiu o uso de emendas
individuais para transferir dinheiro diretamente para
estados ou municípios, sem vinculação a projeto ou
atividade alguma;
(HARTUNG, P.; MENDES, M.; GIAMBIAGI, F.
As emendas parlamentares como novo mecanismo
de captura de orça mento. Conjuntura Econômica, v.
75, n. 9, p. 20-22. Disponível em:
<https://bit.ly/3f6CfTU>. Acesso em: 11 de agosto de
2024.)
Na petição inicial, o requerente realiza sistematização
similar:
“42. Esse é o produto de 4 emendas
constitucionais (doc. 04), quais sejam:
a) Emenda Constitucional n.º 86, de 17 de
março de 2015, que altera os arts. 165, 166 e 198 da
Constituição Federal, para tornar obrigatória
aexecução da programação que especifica.
b) Emenda Constitucional n.º 100, de 26 de
junho de 2019, que altera os arts. 165 e 166 da
Constituição Federal, para tornar obrigatória a
execução da programação orçamentária de emendas
de bancada de parlamentares de Estado ou do
Distrito Federal.
c) Emenda Constitucional nº 105, de 12 de

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dezembro de 2019, que acrescenta o art. 166-A à

Constituição federal, para autorizar atransferência de
recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a
Municípios, mediante emendas ao projeto de lei
orçamentária.
d) Emenda Constitucional n.º 126, de 21 de
dezembro de 2022, que altera a Constituição Federal,
para dispor sobre as emendas individuais ao projeto
de lei orçamentária, e Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, para excluir despesas
dos limites previstos no art. 107.
43. Em apertado resumo, e a despeito das
finalidades propaladas em suas respectivas
exposições de motivos, essas emendas
constitucionais produzem um profundo desarranjo
no sistema orçamentário originalmente concebido
pelo Constituinte, e mais, revolvem indevidamente a
articulação harmoniosa entre os poderes da
União.44. A Emenda Constitucional n.º 86 criou o
orçamento impositivo, permitindo emendas
parlamentares individuais (deputados ou
senadores), até 1,2% da receita corrente líquida,
sendo 0,6% com finalidade específica para a saúde.
45. A Emenda Constitucional n.º 100 introduziu
a emenda parlamentar de bancada(que monta até 1%
da receita corrente líquida do exercício anterior).
46. A Emenda Constitucional nº 105 permitiu a
transferência, através de orçamento impositivo, de
até 50% dos recursos de emendas individuais a entes
federados sem vinculação a uma finalidade
específica, desde que pelo menos 70%
obrigatoriamente sejam destinados a obras. Ou seja,
uma parcela significativa das emendas
parlamentares poderia ser utilizada sem finalidade
específica; o dinheiro é transferido ao ente
federativo,que poderia aplicá-lo sem finalidade pré-

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determinada.
47. E a Emenda Constitucional n.º 126
aumentou a margem de receita corrente líquida
vinculada, obrigatoriamente, a emendas
parlamentares. A elevação foi de 1,2% para 2%,
sendo 1,55% para deputados federais e 0,45% para
emendas de senadores.”

3. OBSERVAÇÕES CRÍTICAS A ESSE NOVO

MODELO (“EMENDAS IMPOSITIVAS”)
Conforme a síntese acima, as emendas constitucionais
impugnadas parecem instituir um acervo normativo de
transferência do controle da fase de execução de uma parcela
significativa do orçamento público das mãos do Poder
Executivo para o Poder Legislativo, sobretudo se consideradas
apenas despesas orçamentárias discricionárias.
Nessa situação, grande parte da discricionariedade
inerente à implementação de políticas públicas é retirada das
mãos do Poder Executivo, transformando os membros do Poder
Legislativo em uma espécie de “co-ordenadores de despesas”.
Com efeito, as minúcias da execução orçamentária não
dependem mais de deliberações administrativas no âmbito do
Poder Executivo, e sim da aposição de meros carimbos a
decisões de outro Poder.
Analisando, comparativamente, o grau de intervenção do
Poder Legislativo no orçamento do Brasil e dos países membros
da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico), MARCOS MENDES, Doutor em Economia e
Pesquisador associado do Insper, demonstra que as emendas
impositivas brasileiras adotam um modelo atípico em relação a
outros países desenvolvidos do mundo. Vejam-se trechos do
trabalho citado:
“O objetivo da presente análise é comparar o
grau de intervenção e controle que o Legislativo
adquiriu sobre o orçamento federal no Brasil com a
prática corrente em outros países. O que se mostra a

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seguir é que, no Brasil, esse processo se dá em escala

muito superior. Não se justificaria, portanto, o
argumento de que o que se observa no Brasil é algo
natural e praticado mundo afora.
(...)
A Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) desenvolveu
um banco de dados descritivo dos processos
orçamentários utilizados pelos seus países membros.
Também criou um banco similar para os países da
América Latina.
(...)
Percebe-se que o montante de alterações feitas
pelo Legislativo brasileiro é muito superior ao dos
demais países da Tabela 2. Os parlamentos de
Alemanha e Noruega não fizeram aumento ou
substituição de despesas, apenas reduziram
marginalmente a despesa proposta pelo Executivo,
sem colocar outras no lugar. Em outros 14 países, o
legislativo não emendou o orçamento ou o fez em
montantes negligíveis, abaixo de 0,01% da despesa
primária discricionária. Há dez países em que essa
mudança fica abaixo dos 2%. Somente Estados
Unidos, Eslováquia e Estônia aparecem acima dessa
marca de 2%. Porém, mesmo esses países estão
longe do que ocorre no Brasil, onde nada menos
que 24% da despesa primária discricionária é
alterada pelo parlamento.
(...)
A Tabela 3 descreve o grau de detalhamento
que o legislativo pode ter na alteração do
orçamento. Como se sabe, os orçamentos públicos
são divididos em vários níveis: há a despesa global,
que se desdobra em despesas por programas, que
são detalhados em ações específicas, e essas em itens
específicos de gastos. A pergunta feita pela OCDE

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aos países foi: “em que nível de detalhe o

legislativo aprova as dotações orçamentárias?” O
que a tabela está mostrando é que, na América
Latina, somente os parlamentos do Brasil e do
Chile têm o poder de alterar o orçamento no
detalhe, mexendo em rubricas abaixo do nível de
classificação por programa da despesa. Sendo que,
no Chile, o legislativo não pode elevar despesas
nem estimativas de receitas, pode apenas diminui-
los.
(...)
Outra característica que chama atenção no caso
brasileiro é o número de emendas apresentadas e
aprovadas todos os anos. Nos últimos 6 anos, em
média, foram submetidas 8,2 mil emendas e
aprovadas 7,7 mil por ano, como mostra a Tabela 4.
IV. Conclusões
O presente texto mostrou que as emendas
parlamentares brasileiras alteram a proposta
orçamentária do Poder Executivo em dimensão
muito superior ao observado em países da OCDE.
Não procede, portanto, o argumento de que o que se
faz aqui é comum em várias democracias.”
(MENDES, Marcos. (2022) “Emendas
parlamentares e controle do orçamento pelo
legislativo: uma comparação do Brasil com países da
OCDE”. Millenium Papers n. 8) (grifou-se)

Ainda no plano internacional, trago à colação o Acórdão

nº 545/2021, do Tribunal Constitucional de Portugal em que está
assente:
“62.º Assinala-se, a este respeito, a existência de
uma competência compartilhada entre Governo e
Assembleia da República em todo o ciclo orçamental
que, fruto de uma relação fiduciária entre os dois
órgãos de soberania no domínio financeiro, não

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obsta a uma delimitação rigorosa de reservas de

competência bem distintas das duas instituições em
todo o processo de produção e execução orçamental,
a qual espelha, inequivocamente, o reflexo do
princípio da separação de poderes.
(...)
Efetivamente, por um lado,
63.º A CRP reserva exclusivamente ao Governo:
(...)
c) A execução do Orçamento aprovado pela
Assembleia da República, processo que a alínea b)
do art.º 199.º da CRP inscreve numa reserva de
Administração atribuída a competência absoluta do
Governo, pese que realizada sob a forma de
decreto-lei, não podendo nessa atividade o
Executivo ser limitado pela ação do Parlamento e
cumprindo-lhe respeitar o disposto na Lei de
Enquadramento Orçamental (Título V).”
Na mesma vereda crítica, FELIPE SALTO, Economista e
ex-Secretário de Fazenda e Planejamento do Estado de São
Paulo, em texto publicado pelo portal UOL, manifesta
discordância em relação ao modo como as emendas
parlamentares têm ocupado a função típica do Poder Executivo:
“Em 2023, foram R$ 8,8 bilhões em emendas do
tipo "transferência especial", mais conhecidas como
"Pix". Em 2024, foram autorizados R$ 8,2 bilhões.
Destes, R$ 7,7 bilhões já foram empenhados, e R$ 4,5
bilhões, pagos. Em 2020, a modalidade representava
R$ 0,6 bilhão, passando a R$ 2 bilhões (2021), R$ 1,7
bilhão (2022) e os R$ 8,8 bilhões citados em 2023.
As emendas parlamentares se classificam em:
individuais, de bancada estadual, de comissão e de
relator-geral do Orçamento. Para 2024, estão
autorizados R$ 49,2 bilhões em emendas dos quatro
tipos. Os pagamentos já atingiram R$ 29,8 bilhões,
segundo o SIGA-Brasil, na coleta feita por este

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colunista no dia 9 de agosto, com dados informados

pelo sistema até o dia 7.
O volume das emendas parlamentares atingiu
patamares impraticáveis. O Poder Legislativo não
pode se arvorar na função constitucional do
Executivo, que é determinar as prioridades de
alocação dos recursos públicos.”
Demais disso, há pelo menos 3 anos multiplicaram-se
reportagens em veículos de comunicação apontando atos
ímprobos na aplicação do chamado “orçamento secreto” e das
emendas impositivas. Evidentemente, esse exaustivo trabalho
jornalístico não é prova para fins legais, porém também não
pode ser desprezado como se fosse inexistente. No mínimo,
constituem sinais amarelos a alertar os condutores do tráfego
no mundo institucional.
Idênticos semáforos amarelos estão acesos nos
Tribunais, no Ministério Publico, nas Polícias, nas Cortes de
Contas, com a multiplicação de procedimentos investigativos
ou sancionatórios acerca da execução de emendas impositivas
(inclusive na sua modalidade PIX).

4. O NOVO MODELO DAS EMENDAS

IMPOSITIVAS E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DE PODERES
Despiciendo dissertar longamente sobre a conformação
histórica do princípio da Separação de Poderes, erigido ao
patamar de cláusula pétrea pela Constituição Federal.
Para o momento, é suficiente lembrar que o referido
princípio está umbilicalmente ligado ao ideal de governo
moderado, em oposição a formas despóticas de exercício do
poder - incompatíveis com o Estado Democrático de Direito.
Tais incompatibilidades manifestam-se, por exemplo, na
aversão radical à ação dialógica e controladora regrada pela
Constituição, em nome de uma equivocada concepção de
“independência” - como se fosse equivalente à soberania.
Já o governo moderado, no plano institucional, é a

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realização da máxima filosófica “nada em excesso”, consagrada

pela doutrina do meio-termo, amplamente estudada pelos
gregos. Lembremos que Ícaro, ao não voar adequadamente
entre o mar e o sol, excedeu-se e se aproximou muito deste
último, resultando na queima da cera das suas asas e na sua
morte. Em outras palavras, o método “quero, posso, mando”
destrói as instituições, em face da ausência de moderação,
sobrepujada por excessos.
O princípio da Separação dos Poderes visa a que o poder
contenha o poder, obstando a implantação de tiranias, conforme
lição contida nos Artigos Federalistas:
“O acúmulo de todos os poderes, legislativo,
executivo e judiciária, nas mesmas mãos, seja de
uma pessoa, de algumas ou de muitas, seja
hereditário, autodesignado ou eletivo, pode ser
justamente considerado a própria definição de
tirania. Portanto, se a Constituição pudesse ser
realmente acusada desse acúmulo de poder, ou de
misturar poderes, revelando perigosa tendência a tal
acúmulo, não seriam necessários quaisquer
argumentos adicionais para inspirar uma reprovação
universal do sistema.”
Ao tratar das funções típicas e atípicas dos Poderes,
leciona ALEXANDRE DE MORAES:
“A Constituição Federal consagrou em seu art.
2º a tradicional tripartição de Poderes, ao afirmar que
são Poderes do Estado,independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Com base nessa proclamação solene, o próprio
legislador constituinte atribuiu diversas funções a
todos os Poderes, sem, contudo caracterizá-la com a
exclusividade absoluta.
(...)
As funções típicas do Poder Legislativo são
legislar e fiscalizar, tendo ambas o mesmo grau de
importância e merecedoras de maior

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detalhamento.” (MORAES, Alexandre de. Direito

constitucional – 40ª ed. rev. e atual. até a EC nº 132,
de 20 de dezembro de 2023 – São Paulo: Atlas, 2024.
Pág. 470) (grifou-se)
Relevante mencionar trecho do voto da Ministra
CÁRMEN LÚCIA, proferido no julgamento da ADI nº 4.792/ES,
em que é analisada a dinâmica do sistema de freios e
contrapesos sob a ótica das funções típicas e atípicas de cada
Poder:
“Na dinâmica inerente ao sistema de freios e
contrapesos, quando o Poder Legislativo intervém
em matéria que ultrapassa suas funções ordinárias
e alcança esfera alheia ao seu campo de atuação,
caberá ao Poder Executivo e ao Poder Judiciário
promoverem medidas de fiscalização e controle
para que a situação de excepcionalidade não
exorbite a tênue linha que, a um só tempo, separa e
une cada uma das funções conformadoras dos
poderes constituídos.
De se ver que o Poder Legislativo, o Poder
Executivo e o Poder Judiciário, no exercício de suas
funções típicas e atípicas, respondem, nos termos da
Constituição da República, pela concretização dos
direitos e das garantias fundamentais, assim como
pelo pleno funcionamento dos órgãos que os
compõem.” (STF - ADI: 4792 ES 9943662-
24.2012.1.00.0000, Relator: CÁRMEN LÚCIA, Data
de Julgamento: 12/02/2015, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: 24/04/2015)
Aplicando esse plexo teórico, o Ministro ANDRÉ
MENDONÇA, no julgamento da ADI nº 7593-MC-Ref, de sua
relatoria, assentou com exatidão:
“41. No que diz respeito ao rol de competências
constitucionais pertinentes ao ciclo orçamentário, é
bem verdade que cabe ao Poder Legislativo
aprovar, fiscalizar e apreciar as contas prestadas

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referentes ao orçamento público, porém se revela

da atribuição do Poder Executivo propor e executar
a lei orçamentária, onde se incluem os créditos
adicionais. Nesse sentido, não me parece prima facie
coadunar-se com o texto constitucional disposição
legislativa que pretenda determinar a abertura de
créditos adicionais, impondo ao Executivo, inclusive,
prazo (março de 2024) para que este exerça
competência constitucional que lhe é própria e
privativa.” (STF - ADI: 7593 PE, Relator: Min.
ANDRÉ MENDONÇA, Data de Julgamento:
07/05/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-06-
2024 PUBLIC 28-06-2024) (grifou-se)
O trecho acima transcrito encontra-se em total coerência
com as advertências do Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO,
ao julgar o mérito da ADI nº 6.308/RR e fixar os vetores
interpretativos aplicáveis às emendas constitucionais que
tratam do orçamento impositivo:
“16. A figura das emendas parlamentares
impositivas, de execução obrigatória pelo Poder
Executivo, conquanto admitida na Constituição
Federal após as ECs nº 86/2015 e nº 100/2019,
representa exceção à natureza autorizativa da lei
orçamentária, subtraindo relevante parcela de
atribuições da Chefia daquele Poder, inclusive em
termos de planejamento e gestão pública. Representa
também exceção à própria regra da iniciativa
legislativa do Poder Executivo nessa matéria,
conforme previsto no caput do art. 165 da
Constituição Federal. Em última análise, o
orçamento impositivo é figura que toca no próprio
princípio constitucional da separação dos Poderes.
Até por essa razão, sua interpretação e aplicação
devem dar-se de forma estrita e cautelosa.” (STF -
ADI: 6308 RR 0085720-45.2020.1.00.0000, Relator:

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ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento:

06/06/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
15/06/2022) (grifou-se)
5. APLICAÇÃO DAS PREMISSAS EXPOSTAS
AO CASO EM JULGAMENTO
Para introdução dos fundamentos da solução que sustento
para a lide constitucional em tela, realço que - em face do
princípio da Separação de Poderes, cláusula pétrea consoante o
art. 60, § 4º, III, da CF - a instituição, pelo Constituinte
Reformador, do “orçamento impositivo” não significa a
exclusão dos critérios constitucionais e legais para a legítima
execução da lei orçamentária. Entender de modo diverso
significa suprimir uma função típica e essencial do Poder
Executivo, bem como viola a unidade e a harmonia do nosso
sistema constitucional.
Afinal, é uma grave anomalia que tenhamos um sistema
presidencialista, oriundo do voto popular, convivendo com a
figura de parlamentares que ordenam despesas discricionárias
como se autoridades administrativas fossem. Em outras
palavras, o equivocado desenho prático das emendas
impositivas gerou a “parlamentarização” das despesas
públicas sem que exista um sistema de responsabilidade
política e administrativa ínsito ao parlamentarismo.
Trazendo o instituto para os trilhos da
constitucionalidade, acentuo que - antes da execução das
emendas impositivas -, o Executivo detém o poder-dever do
exame da validade destes gastos, utilizando-se motivadamente
dos critérios previstos na Constituição Federal e nas normas
infraconstitucionais que regulamentam a matéria.
Tais critérios de enquadramento da impositividade, por
interpretação sistemática, estão previstos expressamente no
texto constitucional. Veja-se o que reza o art. 166, § 13, da
Constituição Federal, ao regulamentar critérios para execução
de emendas impositivas individuais e de bancada dispostas nos
parágrafos 11 e 12 do mesmo preceito constitucional:
Art. 166 (...) § 13. As programações

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orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo

não serão de execução obrigatória nos casos dos
impedimentos de ordem técnica.
Cabe ao Poder Executivo, ao receber a diretriz oriunda das
emendas impositivas, verificar - com enunciação da devida
motivação - se há impedimentos de ordem técnica.
Um dos critérios técnicos a ser examinado é a
conformidade da despesa com o devido processo
orçamentário, explicitamente regrado pela Constituição, em
diversos preceitos, tais como:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, estabelecerá as
diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em
consonância com trajetória sustentável da dívida
pública, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.
(...)
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da
União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;

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II - o orçamento de investimento das empresas

em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II,
deste artigo, compatibilizados com o plano
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério
populacional.
(...)
§ 10. A administração tem o dever de executar
as programações orçamentárias, adotando os meios
e as medidas necessários, com o propósito de
garantir a efetiva entrega de bens e serviços à
sociedade.
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos
da lei de diretrizes orçamentárias:
I - subordina-se ao cumprimento de
dispositivos constitucionais e legais que
estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e
não impede o cancelamento necessário à abertura de
créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos
de ordem técnica devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas
primárias discricionárias.”
Da leitura do texto da Constituição Federal, é possível se
extrair que o PPA (Plano Plurianual) e a LDO (Lei de Diretrizes
Orçamentárias) orientam a elaboração da LOA (Lei
Orçamentária Anual). No § 7º do art. 165 se lê expressamente
que “[o]s orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo [fiscal
e de investimento], compatibilizados com o plano plurianual

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terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais,

segundo critério populacional”.
Ao tratar do conteúdo da LDO, o texto constitucional é
expresso em afirmar que esta norma “orientará a elaboração da lei
orçamentária anual” (art. 165, § 2º), de modo que as emendas
impositivas, por óbvio, também devem seguir a orientação das
metas e prioridades dispostas na lei de diretrizes orçamentárias.
Já o § 10 acima transcrito evidencia dois deveres da
administração, quais sejam, (1) de executar o orçamento e (2)
que essa execução se dê no propósito de garantir a efetiva
entrega de bens e serviços à sociedade. Trata-se de norma
imbricada com o princípio da eficiência disposto no caput do
art. 37 da Constituição Federal. A execução dos recursos deve
garantir que o destinatário final da norma orçamentária receba
os bens e serviços que deverão advir da sua aplicação. Trata-se
de outro critério de ordem técnica que deve ser observado na
execução do orçamento como um todo e, logicamente, das
emendas impositivas.
Ademais, no art. 165, § 11, da Constituição, regulamenta-
se a obrigatoriedade da execução do orçamento disposta no
acima referido § 10 do mesmo dispositivo, a partir inclusive da
subordinação ao cumprimento de dispositivos constitucionais
e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas.
Quanto aos dispositivos legais citados no texto
constitucional como norteadores da execução orçamentária,
entendo oportuna a transcrição de algumas das normas
aplicáveis:
LEI COMPLEMENTAR Nº 200, DE 30 DE
AGOSTO DE 2023
CAPÍTULO II
DAS METAS FISCAIS COMPATÍVEIS COM A
SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA
Art. 2º A lei de diretrizes orçamentárias, nos
termos do § 2º do art. 165 da Constituição Federal e
do art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio
de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal),

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estabelecerá as diretrizes de política fiscal e as

respectivas metas anuais de resultado primário do
Governo Central, para o exercício a que se referir e
para os 3 (três) seguintes, compatíveis com a
trajetória sustentável da dívida pública.
§ 1º Considera-se compatível com a
sustentabilidade da dívida pública o estabelecimento
de metas de resultados primários, nos termos das leis
de diretrizes orçamentárias, até a estabilização da
relação entre a Dívida Bruta do Governo Geral
(DBGG) e o Produto Interno Bruto (PIB), conforme o
Anexo de Metas Fiscais de que trata o § 5º do art. 4º
da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal).
§ 2º A trajetória de convergência do montante
da dívida, os indicadores de sua apuração e os níveis
de compatibilidade dos resultados fiscais com a
sustentabilidade da dívida constarão do Anexo de
Metas Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3º A elaboração e a aprovação do projeto de
lei orçamentária anual, bem como a execução da
respectiva lei, deverão ser compatíveis com a
obtenção da meta de resultado primário
estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias,
observados, na execução, os intervalos de tolerância
de que trata o inciso IV do § 5º do art. 4º da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal).
§ 4º A apuração do resultado primário e da
relação entre a DBGG e o PIB será realizada pelo
Banco Central do Brasil.

LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE

MAIO DE 2000 (LRF)
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a

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responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no

Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal
pressupõe a ação planejada e transparente, em que
se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas e a obediência a limites e condições no
que tange a renúncia de receita, geração de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas
consolidada e mobiliária, operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias
atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da
Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a
ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do
inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o
do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à
avaliação dos resultados dos programas financiados
com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para
transferências de recursos a entidades públicas e
privadas;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados

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nominal e primário e montante da dívida pública,

para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes.
§ 2º O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas
relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído
com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-
as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e
evidenciando a consistência delas com as premissas e
os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também
nos últimos três exercícios, destacando a origem e a
aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e
próprio dos servidores públicos e do Fundo de
Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas
estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação
da renúncia de receita e da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado.
VI – quadro demonstrativo do cálculo da meta
do resultado primário de que trata o § 1º deste artigo,
que evidencie os principais agregados de receitas e
despesas, os resultados, comparando-os com os
valores programados para o exercício em curso e os
realizados nos 2 (dois) exercícios anteriores, e as
estimativas para o exercício a que se refere a lei de
diretrizes orçamentárias e para os subsequentes.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá
Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de

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afetar as contas públicas, informando as

providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da
União apresentará, em anexo específico, os objetivos
das políticas monetária, creditícia e cambial, bem
como os parâmetros e as projeções para seus
principais agregados e variáveis, e ainda as metas de
inflação, para o exercício subseqüente.
§ 5º No caso da União, o Anexo de Metas
Fiscais do projeto de lei de diretrizes orçamentárias
conterá também:
I - as metas anuais para o exercício a que se
referir e para os 3 (três) seguintes, com o objetivo de
garantir sustentabilidade à trajetória da dívida
pública;
II – o marco fiscal de médio prazo, com
projeções para os principais agregados fiscais que
compõem os cenários de referência, distinguindo-se
as despesas primárias das financeiras e as
obrigatórias daquelas discricionárias;
III - o efeito esperado e a compatibilidade, no
período de 10 (dez) anos, do cumprimento das
metas de resultado primário sobre a trajetória de
convergência da dívida pública, evidenciando o
nível de resultados fiscais consistentes com a
estabilização da Dívida Bruta do Governo Geral
(DBGG) em relação ao Produto Interno Bruto (PIB);
IV - os intervalos de tolerância para verificação
do cumprimento das metas anuais de resultado
primário, convertido em valores correntes, de menos
0,25 p.p. (vinte e cinco centésimos ponto percentual)
e de mais 0,25 p.p. (vinte e cinco centésimos ponto
percentual) do PIB previsto no respectivo projeto de
lei de diretrizes orçamentárias;
V - os limites e os parâmetros orçamentários
dos Poderes e órgãos autônomos compatíveis com

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as disposições estabelecidas na lei complementar

prevista no inciso VIII do caput do art. 163 da
Constituição Federal e no art. 6º da Emenda
Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022;
VI – a estimativa do impacto fiscal, quando
couber, das recomendações resultantes da avaliação
das políticas públicas previstas no § 16 do art. 37 da
Constituição Federal.
§ 6º Os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão adotar, total ou parcialmente, no
que couber, o disposto no § 5º deste artigo.
§ 7º A lei de diretrizes orçamentárias não
poderá dispor sobre a exclusão de quaisquer
despesas primárias da apuração da meta de
resultado primário dos orçamentos fiscal e da
seguridade social.
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos
orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes orçamentárias e observado o disposto na
alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente
vinculados a finalidade específica serão utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculação, ainda que em exercício diverso daquele
em que ocorrer o ingresso.
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre,
que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subseqüentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios
fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (...)

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ADI 7697 MC-R EF / DF

§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e

fevereiro, o Ministro ou Secretário de Estado da
Fazenda demonstrará e avaliará o cumprimento das
metas fiscais de cada quadrimestre e a trajetória da
dívida, em audiência pública na comissão referida
no § 1º do art. 166 da Constituição Federal ou
conjunta com as comissões temáticas do Congresso
Nacional ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.
Art. 12. As previsões de receita observarão as
normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das
alterações na legislação, da variação do índice de
preços, do crescimento econômico ou de qualquer
outro fator relevante e serão acompanhadas de
demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos,
da projeção para os dois seguintes àquele a que se
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas
utilizadas.
§ 1º Reestimativa de receita por parte do Poder
Legislativo só será admitida se comprovado erro ou
omissão de ordem técnica ou legal.

Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas

previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo,
em metas bimestrais de arrecadação, com a
especificação, em separado, quando cabível, das
medidas de combate à evasão e à sonegação, da
quantidade e valores de ações ajuizadas para
cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do
montante dos créditos tributários passíveis de
cobrança administrativa.
Art. 45. Observado o disposto no § 5º do art. 5º,
a lei orçamentária e as de créditos adicionais só
incluirão novos projetos após adequadamente
atendidos os em andamento e contempladas as
despesas de conservação do patrimônio público,

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nos termos em que dispuser a lei de diretrizes

orçamentárias.
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada
ente encaminhará ao Legislativo, até a data do
envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias,
relatório com as informações necessárias ao
cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será
dada ampla divulgação.
Art. 48. São instrumentos de transparência da
gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;
as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.
§ 1º A transparência será assegurada também
mediante:
II - liberação ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público;
Em resumo, a liberação e execução das emendas
parlamentares impositivas, à luz do art. 166, § 13, da
Constituição Federal depende da imperativa observância dos
requisitos de ordem técnica.
Vale sublinhar: o “Orçamento Impositivo” não deve ser
confundido com “Orçamento Arbitrário”. O espaço de
discricionariedade ínsito a diversos aspectos da atuação
pública não pode dar lugar à arbitrariedade, que desconsidere
a disciplina constitucional e legal aplicável à matéria.
As emendas parlamentares impositivas devem ser
executadas nos termos e limites da ordem jurídica, não
ficando ao alvedrio ou sob a liberdade absoluta do
parlamentar autor da emenda. Com efeito, é incompatível com

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a ordem constitucional a execução privada e secreta do

orçamento público.
No que concerne à vinculação de recursos orçamentários
ao Poder Legislativo, a Constituição Federal é expressa, em seu
art. 168, ao tratar do repasse obrigatório exclusivamente para
os duodécimos, inclusive estabelecendo cronograma para tanto.
No citado dispositivo, não há menção a emendas parlamentares
ao orçamento, e nem poderia haver, pois seria uma invasão nas
funções típicas do Poder Executivo.
As emendas parlamentares impositivas só podem ser
executadas se atendidos, de modo motivado, os requisitos
técnicos. E a verificação do atendimento dos citados requisitos
é uma atribuição típica do Poder Executivo, que detém o
poder-dever de regulamentar o seu atendimento pelos órgãos
de supervisão ministerial, bem como pelos órgãos e entes
executores, abrangendo todos os ordenadores de despesa, nos
termos dos arts. 71, 72, 78 e 80, § 1º, do Decreto-Lei nº 200/1967.
Friso: é um poder-dever fundamental e irrenunciável por
parte dos agentes do Poder Executivo, sob pena de
responsabilidade administrativa, civil e penal, inclusive à vista
do Código Penal:
Ordenação de despesa não autorizada
Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada
por lei:
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
Em corroboração ao acima exposto, invoco o estudo
de HELDER REBOUÇAS, Doutor em Direito pela
Universidade de Brasília e Consultor de Orçamento do
Senado Federal, em artigo publicado no Valor Econômico
sobre o poder-dever do Executivo de aprimorar a execução
das emendas orçamentárias. Em seu texto intitulado
“Emendas ao orçamento: há salvação?”, o autor discorre:
“(...) excluindo-se a área da saúde, que segue a
determinação constitucional de receber 50% dos
recursos das emendas individuais, não se tem
aplicado um critério de prioridades na elaboração

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das demais emendas individuais e coletivas, nem

tampouco critérios de compatibilização com o
planejamento público. No Legislativo, o check
list das emendas ao orçamento tem como
fundamento basicamente critérios formais de
natureza jurídico-normativa, sem maiores
avaliações de mérito de políticas públicas. Sugere-
se,portanto, que as prioridades indicadas pela LDO
sejam utilizadas como um farol para nortear a
formulação das emendas. Nesse contexto, cabe citar a
experiência (que pode ser aprimorada) da
divulgação de cartilhas, por alguns ministérios,
sugerindo programas prioritários para o recebimento
de emendas.
(...)
Sem prejuízo da devida garantia
constitucional de participação do Parlamento no
jogo orçamentário, o Executivo pode melhorar o
processo de execução das emendas. A nosso ver, no
caso das emendas impositivas (individuais e de
bancadas estaduais), que somam R$ 36,5 bi para
2024 (quase 70%), o governo está plenamente
autorizado a examinar o mérito desses gastos, antes
de executá-los, já que impedimentos de ordem
técnica afastam a impositividade das emendas,
conforme expressamente prevê a Constituição e a
LDO 2024.
Esses impedimentos dizem respeito, por
exemplo, à incapacidade financeira do ente
beneficiado, na operação e manutenção do objeto
do gasto, à incompatibilidade da despesa com as
prioridades do órgão responsável pela despesa, à
baixa qualidade dos projetos, dentre outras
situações. Em suma, a impositividade das emendas
ao orçamento é nitidamente de natureza relativa e
não absoluta, segundo o texto constitucional, o que

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abre espaços no Executivo para a instituição de

filtros e critérios substantivos de decisão quanto à
execução daquelas despesas.
(...)
Não se trata de implementar simples
instrumento de veto à execução das emendas
parlamentares, mas da instituição de um ambiente
regulatório em favor da qualidade e planejamento
do gasto dessas emendas, com incentivos ao
diálogo institucional entre Executivo e Legislativo,
em torno do aprimoramento do seu mérito.
A adoção desses filtros pelo Executivo, bem
como a maior atuação da Justiça Eleitoral e do TCU,
como aqui proposto, não se traduz em mera
faculdade, mas em verdadeiro poder-dever do
Estado, que tende a melhorar a qualidade da
execução dos gastos das emendas, bem como mitigar
riscos de reputação política no Executivo e
Legislativo, levando-se em conta, principalmente, as
denúncias de desvios e operações policiais que
ganharam a mídia, no período recente. Além do
mais, o exame criterioso da execução das emendas
parlamentares é compatível com a noção de
governança orçamentária, um dos requisitos para o
ingresso do Brasil na OCDE.” (REBOUÇAS,
Helder. “Emendas ao orçamento: há salvação?
Impositividade do orçamento é nitidamente de
natureza relativa e não absoluta.” Artigo do Valor
Econômico. Disponível
em: https://valor.globo.com/opiniao/coluna/emendas
-ao-orcamento-ha-salvacao.ghtml) (grifou-se)
Portanto, em sede de cognição sumária, reputo
preenchido o requisito de probabilidade do direito
alegado, haja vista a verossimilhança das alegações
relativas à violação ao princípio constitucional da
Separação de Poderes disposta no art. 2º da Constituição

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Federal e à limitação ao poder de reforma prevista no art.

60, § 4º, III, do texto constitucional.
O periculum in mora decorre do fato de que as
normas orçamentárias já em vigor exprimem um
quantitativo altíssimo de emendas parlamentares de
execução impositiva, inclusive se comparado com países
membros da OCDE, conforme já tratado no decorrer desta
decisão. Os danos daí emergentes são irreparáveis ou de
difícil reparação, pois é muito laborioso e moroso o
ressarcimento ao Erário de milhões ou bilhões de reais, no
caso de futura apuração de responsabilidades por
hipotéticas ilegalidades, tais como cirurgias inexistentes,
estradas fantasmas, custeios na saúde sem resultados para
a população, projetos inexequíveis em ONGs, compra de
notas frias, entre outras anomalias de possível
configuração.
O percentual de comprometimento da parcela
discricionária do orçamento tende a, cada vez mais,
evoluir aleatoriamente e inviabilizar a consecução de
políticas públicas, atingindo o núcleo do Princípio da
Separação de Poderes, cuja eficácia deve ser
imediatamente resguardada.
Diante do exposto, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei
9.868/1999 e no art. 21, V, do RISTF, CONCEDO
PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do
Plenário deste Supremo Tribunal Federal, para, atribuindo
interpretação conforme aos seguintes dispositivos: art. 165, §9º,
inciso III (EC/100); art. 165, § 10; art. 166, § 9º (EC/126); art. 166,
§ 9º-A (EC/126); art. 166, § 10 (EC/86); art. 166, § 11 (EC/126); art.
166, § 12 (EC/100); art. 166, § 13 (EC/100); art. 166, § 14 (EC/100);
art. 166, § 16 (EC/100); art. 166, § 17 (EC/126); art. 166, § 18
(EC/100); art. 166, § 19 (EC/126); art. 166, § 20 (EC/100); art. 166-
A (EC/105), todos da Constituição Federal; DECLARAR E
DETERMINAR, com efeitos ex nunc:

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1. Não é compatível com a Constituição Federal a

execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a
critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade,
de modo que fica impedida qualquer interpretação que
confira caráter absoluto à impositividade de emendas
parlamentares;
2. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e
transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à
execução, conforme requisitos técnicos constantes da
Constituição Federal, normas legais e regulamentares;
3. A execução das emendas parlamentares impositivas,
quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que
venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de
modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da
Constituição Federal e das normas infraconstitucionais
aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas
adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal,
conforme rol exemplificativo que se segue:
a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho,
a ser aprovado pela autoridade administrativa competente,
verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da
ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do
órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do
cronograma de execução;
b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias
e com o plano plurianual;
c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com
eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva,
implicando um poder-dever da autoridade administrativa
acerca da análise de mérito;
d) Cumprimento de regras de transparência e
rastreabilidade que permitam o controle social do gasto
público, com a identificação de origem exata da emenda
parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até
a execução do orçamento;
e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e

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ADI 7697 MC-R EF / DF

legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas.

A execução de emendas impositivas fica sustada até que
os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional,
regulem os novos procedimentos conforme a presente
decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em
andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos
competentes, ou de ações para atendimento de calamidade
pública formalmente declarada e reconhecida.
A análise dos demais questionamentos arguidos na
petição inicial, inclusive a pleiteada eliminação definitiva e total
das emendas impositivas por inconstitucionalidade insanável,
será procedida após as manifestações previstas em lei, quando
da decisão final.
Nos termos do art. 21, IV e V, e §5º, do Regimento Interno
do STF, e do art. 10, caput e § 3º, da Lei nº 9.868/1999, submeto
esta decisão para referendo em Plenário, a ser inserida na pauta
da sessão virtual subsequente.
Comuniquem-se ao Presidente da República e aos
Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
para ciência e cumprimento imediato desta decisão,
solicitando-lhes informações a serem prestadas no prazo de
30 (trinta) dias, na forma do art. 6º da Lei nº 9.868/1999.
Após esse prazo, abra-se vista, sucessivamente, no prazo
de 15 (quinze) dias, ao Advogado-Geral da União e ao
Procurador-Geral da República, nos termos do art. 8º da Lei nº
9.868/1999.
Publique-se.
Brasília, 15 de agosto de 2024.

Ministro FLÁVIO DINO

Relator
Documento assinado digitalmente”

Realço que estão ocorrendo reuniões técnicas entre os órgãos

interessados, com o auxílio do Núcleo de Conciliação da Presidência do
STF, além de estar prevista reunião institucional com a presidência e

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ADI 7697 MC-R EF / DF

demais ministros do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal, da

Câmara dos Deputados, bem como do Procurador Geral da República e
de representante do Poder Executivo, em busca de solução constitucional
e de consenso, que reverencie o princípio da harmonia entre os Poderes.

A consensualidade é uma das diretrizes fundamentais do Código de

Processo Civil (artigos 3º, parágrafo 3º e 139, inciso V), de modo que a
busca por conciliação deve prosseguir, mormente em se cuidando de um
sistema normativo que vem sendo praticado nos últimos anos. Lembra-
se, a propósito, a alegada incidência de ideias de segurança jurídica e de
não surpresa para os destinatários das normas que foram impugnadas,
em relação a períodos pretéritos.

Assim, por ocasião deste exame de Referendo, registro a

compreensão da alta relevância de diálogos institucionais sob a condução
do Chefe do Poder Judiciário Nacional. Realizados esses diálogos, a tutela
cautelar poderá ser reavaliada.

Ante o exposto, voto pelo referendo da medida cautelar deferida

em parte.

É como voto.

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Voto Vogal

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19/08/2024 PLENÁRIO

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. FLÁVIO DINO

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR
ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM
ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO
ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO
ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO
ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL
ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA
INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

VOTO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de referendo de

três decisões monocráticas, exaradas pelo Ministro Flávio Dino, no
âmbito das ADIs 7.688/DF, 7.695/DF e 7.697/DF.
A questão em análise nas ADIs 7.688/DF e 7.695/DF restringe-se à
compatibilidade das transferências especiais (CF, art. 166-A, I),
conhecidas como “emendas pix”, com os princípios republicano, da
publicidade, da eficiência e da responsabilidade.
A matéria em exame na ADI 7.697/DF, por sua vez, envolve todo
conjunto de normas das emendas impositivas.
Adianto que, em juízo preambular, próprio das medidas
cautelares, acompanho o eminente Ministro Flávio Dino, no sentido de
referendar as decisões proferidas.

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Voto Vogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 74

ADI 7697 MC-R EF / DF

A partir de 2013, observou-se uma modificação nos regimes jurídicos

das emendas orçamentárias. Habitualmente relegadas ao âmbito interno
do Congresso, desde então, iniciou-se um processo de legalização e de
constitucionalização da disciplina jurídica aplicável às diversas espécies
de emendas orçamentárias.
Talvez tenha chegado a hora de apreciar finalmente um projeto de lei
complementar para tratar dessa matéria e das outras constantes
parcialmente na Lei 4.320/1964, em vez de adotar a LDO como uma lei
tampão, que dispõe também sobre o regramento e não apenas sobre as
diretrizes orçamentárias, como sua própria denominação indica.
A LDO-2014 (Lei 12.919/2013) trouxe a determinação de que deveria
constar, “no Projeto de Lei Orçamentária de 2014 e na respectiva Lei em todos
os grupos de natureza de despesa”, um “identificador de Resultado Primário
(RP)” específico para as despesas que fossem decorrentes das emendas
individuais, as quais passariam a receber o código de identificador de
Resultado Primário 6 (RP-6) (art. 7º, § 4º, alínea “d”). A rigor, o uso de um
RP para fins de auxiliar na apuração do superávit primário não consiste
propriamente em novidade. Na LDO-2007, por exemplo, o Poder
Executivo o propôs para operacionalizar o controle da execução
orçamentária do Projeto-Piloto de Investimentos Públicos (PPI). A
finalidade do instrumento era o de auxiliar o Poder Executivo na
execução do orçamento – tarefa que lhe é precípua, como assinalado
acima.
A novidade, que verificamos a partir da criação do RP-6, é bem
outra: a utilização de um indicador para os fins de controle da execução
orçamentária em favor dos que aprovaram a proposta do orçamento
público, os parlamentares (FARIA, Rodrigo Oliveira de. O redesenho das
instituições orçamentárias e a explosão das emendas de relator-geral RP-
9: o processo orçamentário no centro da crise política. Scielo Preprints, p.
21-22).
As novidades da LDO-2014 não ficaram por aí. A peça também
passou a definir que seria obrigatória a execução orçamentária e
financeira, de forma equitativa, da programação incluída por emendas

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Voto Vogal

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ADI 7697 MC-R EF / DF

individuais em lei orçamentária que teria identificador de Resultado

Primário 6 (RP-6), em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois
décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício
anterior.
Essa disciplina aplicável às emendas individuais posteriormente foi
elevada para o plano constitucional, a partir da aprovação da EC 86/2015,
segundo a qual as emendas individuais de parlamentares, que serão
limitadas a 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL), deverão ser
executadas (salvo impedimentos de ordem técnica – CF, art. 166, § 13). A
EC 126/2022 alterou o percentual de 1,2% para 2% da Receita Corrente
Líquida (RCL) do exercício anterior.
Em seguida, foi promulgada a EC 100/2019, a fim de determinar que
também seriam impositivas as programações incluídas pelas emendas de
iniciativa de bancada de parlamentares (e não apenas as individuais), no
montante de 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício
anterior.
Assim, na sistemática do texto constitucional aplicável às emendas
individuais, os parlamentares individualmente se tornam verdadeiros
senhores soberanos da quota-ideal que lhes é atribuída de forma
equitativa e igualitária (CF, art. 166, § 19).
Após a edição da Emenda Constitucional 105/2019, conferiu-se ainda
mais poder a essas emendas individuais, prevendo-se que elas podem ser
alocadas, por decisão individual do parlamentar, a Estados, ao Distrito
Federal e a Municípios por meio de transferência especial ou de
transferência de finalidade definida (art. 166-A, incisos I e II, da CF).
A recente emenda constitucional chegou a prever que os recursos
transferidos sob a programação das emendas individuais poderiam, sob o
regime de transferência especial, ser repassados diretamente aos entes
federados, independentemente da celebração de convênio ou de
instrumento congênere (CF, art. 166-A, § 2º, inciso I).
Com efeito, o princípio da transparência ou clareza foi estabelecido
pela Constituição de 1988 como pedra de toque do Direito Financeiro.
Poderia ser considerado mesmo um princípio constitucional vinculado à

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ADI 7697 MC-R EF / DF

ideia de segurança orçamentária (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de

direito constitucional financeiro e tributário: o orçamento na Constituição. 2.
ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2000, v. 5, p. 258).
A ideia de transparência possui a importante função de fornecer
subsídios para o debate acerca das finanças públicas, o que permite uma
maior fiscalização das contas públicas por parte dos órgãos competentes
e, mais amplamente, da própria sociedade. A busca pela transparência é
também a busca pela legitimidade (MENDES, Gilmar Ferreira e
CORREIA NETO, Celso de Barros. Transparência Fiscal. In: Ives Gandra da
Silva Martins, Gilmar Ferreira Mendes e Carlos Valder do Nascimento
(Org.), Tratado de direito financeiro, São Paulo: Saraiva, 2013, v. 1, p. 177-
201).
O princípio da transparência guarda estreita ligação com o
fortalecimento democrático. Aqui, como em relação ao princípio da
responsabilidade fiscal, o princípio democrático opera em mão dupla. O
acesso às informações governamentais que proporciona o princípio da
transparência fortalece a democracia; do mesmo modo, o fortalecimento
dessa estimula um maior acesso àquelas informações. Como bem
destacado pro José Maria Jardim:

“A transparência informacional é entendida aqui como um

território para o qual confluem práticas informacionais do
Estado e da sociedade. Território, por sua vez, construído e
demarcado por essas mesmas práticas. A opacidade
informacional do Estado sinaliza, ao contrário, um hiato entre
este e a sociedade, configurando-se como processo e produto
das características de geração e uso da informação pelos
diversos atores aí envolvidos como o administrador público, o
profissional da informação e o cidadão. Trata-se, como tal, de
uma arena de tensão e distensão ordenada na base do conflito e
do jogo democrático. Qualquer projeto de reforma do Estado
inclui, portanto, esta problemática na sua pauta de
prioridades”. (JARDIM, José Maria. A face oculta do Leviatã:
gestão de informação e transparência administrativa, Revista do
Serviço Público, Brasília, v. 119, n. 1, p. 149, 1995)

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Nessa linha, a transparência fiscal orienta a relação entre Estado e

sociedade, oferecendo condições fáticas para que o controle social possa
operar. Não se resume à publicidade; requer mais do que isso.
Reconheço que está longe de ser trivial saber qual o melhor modelo
de regulação de despesa pública. No entanto, a meu ver, o modelo tal
como concebido hoje dá margem a abusos e desvirtuamentos em termos
de controle social e accountability, sobretudo porque as emendas
individuais e de bancada não são transparentes, controláveis e tampouco
motivadas as decisões do agente político de alocar recursos escassos para
tal ou qual projeto em Estado ou Município.
É bem verdade que todo esse conjunto de medidas acima narradas
parece subtrair do Poder Executivo uma importante fonte de abertura de
créditos adicionais, dado que a indicação de recursos para custeio do
crédito requer anulação de despesa, mas despesa discricionária, nunca
aquelas obrigatórias (CF, art. 166, § 3º, II).
Entretanto, é bem de ver que também é constitucional a autonomia
organizacional do Poder Legislativo, norma que resulta da conjugação
sistemática do artigo 2º, do artigo 51, III e IV, e do artigo 52, XII e XIII,
da Constituição Federal. Trata-se de um poder instrumental, no sentido
de que é funcionalmente orientado a servir às competências finalísticas
do Poder Legislativo, mas nem por isso menor em dignidade
constitucional (CHAFETZ, Josh. The Congress’s Constitution: Legislative
Authority and the Separation of Powers. New Haven: Yale University Press,
2017, p. 267 e ss.).
Com efeito, é tradicional o posicionamento da doutrina que
vislumbra na autonomia dos parlamentos, por um lado, uma autonomia
normativa, materializada na competência para produzir atos normativos
primários, e, por outro lado, uma autonomia organizacional, referente à
atribuição para determinar seu funcionamento interno, seus
procedimentos e suas próprias estruturas (MIDIRI, Mario. L’autonomia
costituzionale delle Camere e potere giudiziario. Pádua: Cedam, 1999, p. 93-
95).

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Coerentemente, a autonomia da Casa de Leis, portanto, deve

abranger não apenas o “momento normativo”, em que se expede uma
norma regimental, mas também o “momento de sua aplicação”,
consoante bem delineado em recente decisão da Corte Constitucional da
Itália, a Ordinanza 17/2019:

“Também a intervenção desta Corte encontra um limite no

princípio da autonomia das Câmaras, constitucionalmente
garantido, em particular, nos artigos 64 e 72 da Constituição.
A jurisprudência constitucional já reconheceu que a
autonomia dos órgãos constitucionais ‘não se exaure na
normatização, porquanto compreende – coerentemente – o
momento aplicativo das próprias normas, incluídas as escolhas
pertinentes à concreta adoção das medidas apropriadas a
assegurar sua observância’ (por último, Sentença n. 262, de
2017). Tal momento aplicativo compreende ‘os remédios contra
os atos e os comportamentos que incidem negativamente sobre
as funções de cada um dos parlamentares e que prejudicam o
correto desenvolvimento dos trabalhos’” (Sentença n. 379, de
1996) (Corte Constitucional da Itália, Ordinanza 17/2019, de
10.1.2019, Relatora Marta Cartabia, consideração de direito n.
3.5)

Considerada a autonomia organizacional do Congresso Nacional, e

o desenvolvimento de uma prática parlamentar largamente estabelecida,
gestada ao longo do tempo, é necessário adotar técnica decisória que
conceda aos Poderes Executivo e Legislativo uma via de composição
desse impasse constitucional.
Na resolução desse impasse, é preciso que se tenha clareza do
direito material aplicável às etapas de planejamento e execução desses
gastos públicos, potencializando os problemas gerados pelo seu caráter
impositivo.
Faço referência ao direito material para aludir especificamente às
normas que estruturam as políticas públicas, estabelecendo seus objetivos
e parâmetros, como indicadores socioeconômicos, população e carências

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a serem atendidas. Ou seja, reporto-me às normas que preexistem ao

orçamento e devem guiar sua elaboração. Ao contrário do que parece ter
se tornado a regra no Brasil, o orçamento não cria políticas públicas, mas,
sim, instrumentaliza sua aplicação conforme critérios predeterminados.
A inobservância dessas regras de direito material conduz à perda do
sentido nacional da gestão orçamentária, tendo em vista que as emendas
em regra são dirigidas a projetos locais da base parlamentar, sem critérios
objetivos de política pública. Com isso, a ampliação do escopo das
emendas direciona parte significativa das despesas discricionárias da
União ao cumprimento de necessidades locais, sem guardar relação com
critérios técnicos e legais que norteiam a elaboração e execução do
orçamento na perspectiva nacional.
A rigor, a prática orçamentária atual do Congresso Nacional tem
elevado potencial de resultar na desprogramação da lei orçamentária em
virtude de intervenções individuais e localmente direcionadas, sem
evidente correlação com as políticas públicas em execução no País e, mais
importante, sem observar o dever do poder público de erradicar a
pobreza e as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, CF); tarefa para
a qual o orçamento público dedica-se, por direta imposição constitucional
(art. 165, § 7º, CF).
Cria-se uma miríade de decisões individuais e não coordenadas,
criando-se contexto em que se perde o interesse em discutir o orçamento
à luz das prioridades nacionais. A própria função precípua do Poder
Legislativo no processo orçamentário é perdida: aquilatar a observância,
no orçamento, dos comandos constitucionais e legais que norteiam a
atuação do Estado brasileiro.
Trata-se de distorção sintomática decorrente da alteração levada a
efeito ao longo da última década na forma de gerir e executar o
orçamento público, à revelia do programa de governo, cuja condução
cabe ao Poder Executivo Federal, como afiança Hartmut Maurer:

“A efetivação do orçamento é, de novo, assunto do

Executivo. A expressão habitual, todavia, não é completamente
afortunada, porque o Executivo, na realidade, não efetiva o

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orçamento, mas, no exercício de suas atividades administrativas

efetivadoras da lei e outras, extrai os meios postos à disposição
no orçamento. O Executivo não é, como já foi exposto, obrigado
a gastar os meios, mas é limitado pelas determinações do
orçamento em sua atividade.” (MAURER, Harmut. Direito do
Estado. 6. ed. Porto Alegre: Sergio Fabris, 2020, p. 876)

Penso que Harmut Maurer fornece a chave fundamental para a

resolução da questão que se apresenta a esta Corte. Não obstante a
modificação implementada pelas Emendas Constitucionais 86, 100, 102 e
105, o orçamento público é autorizativo. Fornece os meios para se
cumprirem obrigações de responsabilidade do poder público. Essas
obrigações, entretanto, são previamente estabelecidas em lei ou pela
Constituição. E mesmo quando discricionárias, precisam obedecer a
algum critério.
Em outras palavras, a lei orçamentária, em regra, sempre foi e ainda
é autorizativa, e cabe aos representantes do povo (os parlamentares)
aprovarem o teto do que se pode gastar com cada categoria, função e
dotação. Ela nunca foi e não é uma lei para se determinar em que, quanto
e como gastar.
Assim, considero que os princípios a serem respeitados na parcela
do orçamento decorrente de emendas parlamentares são exatamente os
mesmos que devem ser seguidos e aplicados em relação a todas as outras
dotações que compõem o mesmo orçamento, sem distinguir o Poder que
a incluiu na peça orçamentária, sem diferenciar sua natureza e sua
funcionalidade.
Isso significa que a alocação de recursos orçamentários, inclusive
aqueles oriundos de emendas parlamentares, deve observância, por
exemplo, aos princípios da eficiência, da economicidade, do
desenvolvimento econômico. Assim, mostra-se imprescindível que o
dispêndio de recursos públicos escassos seja realizado tendo como baliza
a execução de projetos e de ações prévia e adequadamente planejados,
viabilizando a obtenção de melhores resultados com a dispensação da
menor quantidade de recursos possível. Ou seja, critérios devem ser

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estabelecidos e cumpridos em conformidade com as leis e com a

Constituição.
Faço todas essas considerações para assinalar que não demonizo o
regime de alocação de recursos orçamentários por emendas
parlamentares impositivas. Nada obstante, vislumbro um déficit
disciplinar significativo e importante que deve ser harmonizado por
normas de organização e procedimento que, sem engessar o campo de
atuação dos Poderes da República, materializem os princípios
constitucionais pertinentes e, em especial, viabilizem a estruturação, a
organização e implementação de política pública, sobretudo no que
concerne aos critérios de distribuição de recursos.
A conciliação dos interesses políticos e jurídicos – todos legítimos –
em jogo, de um lado a condução orçamentária pelo Poder Executivo, de
outro lado a maior participação do Poder Legislativo na destinação de
recursos orçamentários, parece passar pelo ajustamento de um
quantitativo máximo de recursos à disposição dos parlamentares, como
forma de preservação das competências conferidas ao Executivo e de
consecução do desenvolvimento econômico e social, e pela adequação dos
valores à execução coordenada de políticas públicas planejadas e
eficientes, como método potencializador da transparência, da eficiência,
da economicidade.
O modelo tal como vigente, com a devida vênia, produz efeitos
sistemicamente deletérios, porquanto desestimula a coordenação
programática de políticas públicas, produz incentivos de atuação
fragmentada, sem base nos princípios constitucionais reitores do
orçamento público, e diminui consideravelmente o âmbito das despesas
discricionárias, asfixiando as competências do Poder Executivo
(TOLLINI, Hélio Martins; BIJOS, Paulo. Por um novo modelo de emendas ao
orçamento. Estudo Técnico nº 22/2021, Câmara dos Deputados).
Se, de um lado, há o legítimo interesse do Poder Legislativo em
maior participação na destinação de recursos orçamentários, de outro, há
uma premente necessidade de aperfeiçoamento do modelo atual à luz
dos preceitos constitucionais.

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Talvez, na linha do sustentado por Paulo Hartung, Marcos Mendes e

Fabio Giambiagi, seja o caso de elaborar, em diálogo entre os Poderes
Executivo e Legislativo, um plano que viabilize a utilização de emendas
parlamentares em obras de infraestruturas ou a criação de um “banco de
projetos de investimentos, já previamente analisados e aprovados que, uma vez
incluídos no orçamento, poderiam ser objeto de acréscimo de dotação por meio de
emendas” (HARTUNG, Paulo; MENDES, Marcos; GIAMBIAGI, Fabio. As
emendas de relator e as narrativas falaciosas), tal como já previsto no art. 165,
§ 15, da Constituição.
Com essas considerações, acompanho o eminente Ministro Flávio
Dino, Relator, no referendo das medidas cautelares.
É como voto.

10

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19/08/2024 PLENÁRIO

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. FLÁVIO DINO

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR
ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM
ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO
ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO
ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO
ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL
ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA
INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Considerando que estamos em sede de refendo à medida cautelar,
acompanho o voto do Relator.
Todavia, antecipando a reflexão acerca do mérito da ação direta,
trago o voto que proferi no julgamento da ADPF nº 850 (Rel. Min. Rosa
Weber, D´Je de 28/4/23):

“Trata-se de arguições de descumprimento de preceito

fundamental ajuizadas contra atos do Poder Público relativos à
execução do indicador de resultado primário (RP) nº 09
(despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral,
exceto recomposição e correção de erros e omissões) referentes

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ADI 7697 MC-R EF / DF

às Leis Orçamentárias Anuais (LOA) de 2021 e 2022.

As chamadas emendas do relator-geral do orçamento são
questionadas nas ações especialmente quanto à ausência de
transparência na alocação dos recursos públicos, aspecto
muito bem dimensionado e articulado tanto na medida cautelar
referendada pelo Plenário quanto no douto voto da Relatora,
Ministra Rosa Weber.
No entanto, na análise do tema, entendo que é preciso
associar o basilar princípio da transparência ao disposto nos
arts. 3º, incisos II e III, e 165, § 7º, da Constituição de 1988. Com
efeito, precisamos nos atentar aos objetivos fundamentais da
república de garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
nacionais e inter-regionais, bem como ao comando
constitucional segundo o qual, dentre as funções do orçamento
fiscal dos Poderes da União, compreende-se reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Em meu entendimento, o alcance desses objetivos
constitucionais exige planejamento de âmbito nacional e
priorização da aplicação dos recursos orçamentários escassos
em sua consecução, tanto na programação orçamentária do
Poder Executivo quanto na do Poder Legislativo — nesse
último caso, com as emendas parlamentares que não sejam
individuais (é o caso das emendas RP 09) e as emendas de
bancada e de comissões.
Ademais, devemos ter em conta o art. 166, § 9º, da
Constituição de 1988, com a redação da Emenda Constitucional
nº 86/15, que fixa um limite para as emendas individuais ao
projeto de lei orçamentária da União no montante de 1,2% da
receita corrente líquida prevista. Eis o teor do dispositivo
constitucional:

‘§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei

orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% da receita
corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual

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será destinada a ações e serviços públicos de saúde’.

No entanto, ao longo do tempo, ocorreu um movimento

destinado a contornar esse limite constitucional imposto às
emendas individuais, dado seu alto impacto político e eleitoral.
O instrumento criado mais recentemente com esse fim foram as
chamadas emendas de relator, ora questionadas. Essas emendas
aumentaram expressivamente o volume de recursos
orçamentários que dependem basicamente do critério político
‘individual’ para sua alocação.
Na prática, em sua forma atual, as emendas de relator se
confundem com as emendas individuais de parlamentares,
contornando o limite constitucional estabelecido para esse
fim e, o mais grave, pulverizando a aplicação dos escassos
recursos em projetos paroquiais, sem atender a uma
programação estratégica e de alcance nacional destinada à
consecução dos objetivos fundamentais da República.
Ademais, não há isonomia em sua distribuição, possibilitando
o atendimento seletivo de demandas.
Ressalto, ainda, que as emendas individuais em si são
legítimas. Elas têm a finalidade de atender demandas locais e
específicas das bases eleitorais dos parlamentares, as quais
eventualmente não seriam contempladas no contexto de
programações prioritárias e estratégicas de âmbito nacional.
Pela sua própria natureza, essas emendas individuais são
aplicadas de forma pulverizada, não sendo orientadas por um
planejamento estratégico e de âmbito nacional, o que, no
entanto, não reduz sua relevância.
No entanto, a partir do momento em que – devido a um
concertamento político – se define que, por meio de emendas
parlamentares (do relator, de comissões ou bancadas), se
alocará no orçamento da União recursos muito mais
expressivos — especialmente em cenários quase que
permanentes na realidade de um país em desenvolvimento,
como é o caso do Brasil —, é fundamental que se estabeleça
um regramento para que os recursos assim alocados não

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sejam dispersos e aplicados em projetos que não contribuam

para o alcance dos mencionados objetivos fundamentais
estabelecidos por nossa Carta Magna.
Dessa forma, é necessário não apenas assegurar a
transparência alocativa dos recursos provenientes de emendas
do relator (PR 9), com a identificação do parlamentar e do
município ou entidade beneficiada. É também fundamental que
os Poderes Executivo e Legislativo delimitem seus papéis no
âmbito do processo orçamentário e regulamentem os critérios
populacionais e socioeconômicos para a indicação e a
execução das emendas de relator, de modo a alinhá-las aos
planos e às prioridades estratégicas nacionais.
Posto isso, concluo que as chamadas emendas de relator
serão compatíveis com a Constituição de 1988 desde que
ostentem os seguintes atributos: (i) atendam ao princípio da
transparência, com a indicação do responsável político pela
indicação e o beneficiário direto dela; e (ii) sejam direcionadas
ao atendimento dos objetivos previstos nos arts. 3º, incisos II e
III, e 165, § 7º, da Constituição de 1988. Em suma, as emendas
de relator-geral do orçamento não podem ser alocadas sem o
atendimento à programação estratégica voltada à consecução
das prioridades do país, a partir de critérios a serem
estabelecidos mediante os instrumentos devidos.

Pelo exposto, divirjo parcialmente da eminente Relatora e

julgo parcialmente procedente os pedidos para assentar que a
execução das verbas orçamentárias constantes do indicador de
resultado primário (RP) nº 09 devem observar os princípios da
transparência, da proporcionalidade, da imparcialidade e da
isonomia entre os entes federativos, devendo, ainda, os Poderes
Executivo e Legislativo, no âmbito de suas competências,
regulamentar, no prazo de 90 dias, a execução da RP-09,
observando os seguintes critérios: 1) o Poder Executivo Federal
deve publicar, anualmente, para cada estado e para o Distrito
Federal, a relação dos programas estratégicos e projetos
prioritários nos quais, exclusivamente, devem ser alocadas as

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emendas de relator, observada a compatibilidade dessa

programação com: (i) o disposto nos arts. 3º, incisos II e III, e
165, § 7º, da Constituição de 1988 (objetivos de promover o
desenvolvimento nacional e reduzir as desigualdades sociais e
regionais); e (ii) o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentária (LDO), os planos nacionais, regionais e setoriais e
os indicadores socioeconômicos pertinentes; 2) para assegurar o
pacto federativo e a isonomia no tratamento dos entes
municipais, o conjunto de transferências discricionárias
destinadas a cada município não pode ultrapassar, em cada
exercício, o limite correspondente a 50 % do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM) recebido pela localidade; e
3) as emendas parlamentares destinadas ao atendimento local
devem ter papel subsidiário no planejamento nacional e não
podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de
todo o território nacional, segundo indicadores populacionais e
socioeconômicos” (grifos nossos).

É como voto.

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19/08/2024 PLENÁRIO

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. FLÁVIO DINO

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR
ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM
ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO
ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO
ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO
ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL
ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA
INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

VOTO-VOGAL

O SENHOR MINISTRO NUNES MARQUES: Acompanho o

eminente Relator, com as seguintes ponderações e pequenas ressalvas.

Reservo para momento oportuno, no julgamento definitivo, análise

mais aprofundada quanto à legitimidade ativa da autora na
ADI 7.688.

De início, é louvável a iniciativa de se estabelecerem maiores

critérios de transparência na alocação de verbas públicas, preocupação
que compartilho integralmente.

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ADI 7697 MC-R EF / DF

Penso que a transparência é fundamental para evitar-se a má

utilização dos recursos públicos, os quais devem refletir adequado
investimento nas políticas públicas de acordo com os ditames previstos
na Carta da República.

Bem assim, gastos com saúde, educação e transporte público devem

ser, sobretudo, investimento adequado para futura e constante melhora e
aperfeiçoamento do País como um todo.

Quanto ao ponto, nossa Constituição criou um sistema de divisão

harmônica de Poderes no tempo e no espaço, delegando a cada um
determinadas atribuições e responsabilidades.

Seguindo esse raciocínio, há um balanço entre a transparência e a

discricionariedade nas escolhas dos governos federal, estaduais e
municipais. Essa é a essência do Estado de direito democrático. Nossos
representantes eleitos, tanto no Executivo quanto no Legislativo, são os
responsáveis primeiros pela definição e concretização das políticas
públicas, cujas balizas já se encontram definidas na Carta Federal,
razão por que devem, dentro de sua margem de discricionariedade (isto
é, dentro de seus critérios de conveniência e oportunidade), dar
cumprimento aos princípios e garantias de nossa Lei Maior.

O sistema de controle constitucional já prevê, portanto, que o

Legislativo terá o auxílio dos Tribunais de Contas, responsáveis
justamente pela aferição, a posteriori, da relação de pertinência que deve
haver entre a alocação de verbas públicas e a consecução dos ditames
constitucionais, dentro – insisto – da margem própria de
discricionariedade do administrador.

Assim, acompanho a douta maioria quanto ao constante

aperfeiçoamento dos mecanismos de controle de destinação das verbas
públicas. Contudo, penso que transparência não pode significar – com

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as mais respeitosas vênias dos que têm entendimento diverso –

desarmonia do pacto federativo, tampouco reduzir a margem de
discricionariedade na definição das políticas públicas, essência do
parlamento e da democracia.

É óbvio que discricionariedade não significa nem pode significar

mau uso das verbas públicas. Isso a Constituição não deseja; e por esse
motivo busca garantir o relevante papel dos tribunais de contas, bem
como, ao fim e ao cabo, do próprio Judiciário.

A propósito, volto a destacar as ponderações do ministro Walton

Alencar Rodrigues colacionadas no voto que proferi na ADPF 850:

Ilustrativo do quadro é o julgamento pelo Tribunal de

Contas da União do TC n. 014.922/2021-5, quando foi aprovado
o parecer prévio sobre as contas do Presidente da República
referentes ao exercício 2020.
Em que pese a inovação na identificação das emendas de
relator por meio da classificação RP 9, constatou-se, na Corte de
Contas, a ausência de maior padronização no tratamento
informacional quanto ao tema, em especial quando da execução
orçamentária, cuja falta de transparência não passou
despercebida pelo órgão.
A respeito, convém transcrever trecho do voto
apresentado pelo Relator daquele feito, ministro Walton
Alencar Rodrigues:

Com o advento da Lei 13.957/2019, foi criada

modalidade de emenda do relator-geral ao projeto de lei
orçamentária anual, inserida no art. 6º, § 4º, inciso II, item
6, da LDO 2020, que passou a ser identificada com
codificação própria de identificador de resultado primário
(RP-9).
Em 2020, a dotação das emendas RP-9 atingiu a cifra
de R$ 21,9 bilhões, dos quais foram empenhados cerca de

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98%. Desse montante, 35% foram efetivamente utilizadas

para custeio de outras despesas correntes (GND 3) e 63%
para investimentos (GND 4).
A destinação de volume expressivo de emendas de
relator-geral para honrar despesas correntes requer análise
mais aprofundada dos seus reflexos sobre a dinâmica da
execução orçamentária, uma vez que, segundo o art. 4º da
LOA 2020, o Poder Executivo somente poderia cancelar
dotações mediante solicitação ou concordância do autor
da emenda (§ 7º, inciso II), o que exige envio de projeto de
lei.
A inovação legislativa, como sói acontecer, trouxe
algumas perplexidades e dificuldades em sua operação.
Diferentemente do que ocorre com as emendas
individuais, que dispõem de procedimentos padronizados
e centralizados no Siop, com ampla transparência de todas
as fases da alocação dos recursos, verificou-se não haver
uniformização de procedimentos para a distribuição ou
alocação de despesas suportadas com recursos advindos
de emendas RP-9.
O Ministério do Desenvolvimento Regional,
destinatário da maior parte das emendas do Relator-Geral,
aplicadas diretamente pela União, registrou em processo
administrativo específico, por ação orçamentária, no
sistema eletrônico de informações da Pasta, 31 ações
orçamentárias provenientes de emendas de relator-geral
(RP-9).
O MDR estabeleceu, por meio da Portaria MDR
1.081/2021, orientação para que os ordenadores de despesa
do órgão, no caso de transferências voluntárias,
divulgassem, no sítio eletrônico do ministério, os critérios
de distribuição dos recursos, considerando os indicadores
socioeconômicos da população beneficiada pela política
pública.
No Ministério da Saúde foi editada a Portaria MS
488, de 23/3/20, com a finalidade de disciplinar a aplicação

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ADI 7697 MC-R EF / DF

de emendas parlamentares que adicionam recursos ao

SUS em 2020.
Verificou-se, porém, que, nos demais órgãos, foram
adotados procedimentos diversos para distribuição de
emendas RP-9. A ausência de procedimentos
sistematizados dificulta o monitoramento e avaliação dos
critérios de distribuição de emendas RP-9, com riscos para
a efetividade do planejamento governamental, bem como
para a execução das metas, prioridades e até dos
percentuais mínimos de alocação de despesas estipulados
na Constituição Federal.
Apurou-se, ainda, que não se dispõe de informações
centralizadas a respeito de como os órgãos e entidades
federais promovem a alocação das emendas RP-9, o que
não se coaduna com a obrigatoriedade de manter o
Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.
Assim, pertinente as recomendações para se adotar
mecanismos mais transparentes e racionais de alocação
desses recursos.

Ainda, sem prejuízo, a própria Lei de Improbidade Administrativa já

prevê mecanismos eficazes de combate à corrupção.

Nesse contexto, considero que as observações feitas em meu voto

naquela ocasião também se aplicam a este caso. Confiram-se:

Tal margem de atuação, cumpre realçar, não é

necessariamente ruim e não será obrigatoriamente observada
nos exercícios seguintes. Isso dependerá da aprovação, pela
Comissão Mista, de novo parecer preliminar, tudo dentro de
um cenário em que, observados o controle e a fiscalização dos
demais parlamentares, tem-se como pressuposto a busca pelo
bem comum.
Com a devida vênia, assumir como verdadeira a tese de
que se deve “corrigir” o processo parlamentar de concepção do
orçamento mediante o controle de constitucionalidade

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envolveria não apenas verificar em que medida as disposições

contidas na Resolução n. 1/2006-CN estariam sendo atendidas –
o que demonstra, por si só, tratar-se de pleito que foge ao
escopo do controle concentrado de constitucionalidade – como
também examinar em que termos teriam sido desrespeitadas as
autorizações contidas no parecer preliminar, com invasão de
questões nitidamente interna corporis do Poder Legislativo. E
isso teria de ser feito ano a ano, já que sempre teremos um novo
orçamento e um novo relator.
Para além da falta de base constitucional,
operacionalmente isso dependeria da análise particularizada de
cada emenda, o que implicaria verdadeira ingerência do Poder
Judiciário na atribuição alocativa inerente ao Legislativo. Nesse
sentido, deve-se ter em mente o que definiu este Tribunal ao
julgar a ADI 5.468, quando assentou, a partir do voto do
eminente Relator, ministro Luiz Fux, que:

Considerada a tessitura aberta de conformação

legislativa prevista pelo inciso I do § 3º do art. 166 da
CRFB/1988, a tarefa de coordenação entre o PPA e as
respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO’s) e
Leis Orçamentárias Anuais (LOA’s), deve ser apreciada, no
âmbito da jurisdição constitucional, de modo concreto – e
não a partir de alegações generalistas.
No caso, tenho por decisivo o aspecto de que, diante
da ausência de abusividade, deve-se reconhecer a fixação
de receitas e de despesas do aparato estatal – uma das
mais clássicas e relevantes do Poder Legislativo.
Tal atribuição institucional merece, na espécie, não
somente deferência, mas também de ser preservada pelo
Judiciário, sob pena de indevida e ilegítima tentativa de
esvaziamento de típicas funções parlamentares.
Nesse particular, volto a invocar o entendimento de
MARTÍNEZ LAGO acerca do sentido do papel mais
contido (self restraint) da jurisdição constitucional em
matéria financeira, verbis:

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“Sentido del control de constitucionalidad. – Este

juicio no es de técnica legislativa, no correspondiendo al
Tribunal Constitucional pronunciarse sobre la perfección
técnica de las leyyes, ni tampoco sobre los concretos
aspectos que adolecerían de vicios sustanciales si no han
sido suficientemente identificados por los recurrentes, ni
sobre la corrección del funcionamento de las Cámaras por
comisiones legislativas permanentes o sobre la tramitación
de los proectos de ley por un procedimiento abreviado o
urgente.”

Essa pré-compreensão normativa contempla, por

óbvio, a possibilidade de controle de constitucionalidade
quanto a situações graves e excepcionais em que haja
típico desvio, ou abuso legislativo em relação às premissas
constitucionais. O fator decisivo, a meu sentir, entretanto,
é que esta não foi a situação da norma ora impugnada.
A fundamentação constante do relatório final da
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional – por mais
polêmico que seja o seu conteúdo – não compromete a
validade da redução legislativa, desempenhada por ambas
as Casas Legislativas federais, quanto às dotações
orçamentárias destinadas ao segmento judicial trabalhista
para o exercício de 2016.
Não há, também quanto a essa última alegação de
incompatibilidade com o PPA, qualquer fundamento
constitucional decisivo que imponha a invalidação, em
absoluto, da lei orçamentária já em vigor.
Por isso, nestes autos, a atuação desta Corte não se
justifica.
(Com meus grifos)

Não ignoro a possibilidade de controle de leis

orçamentárias pela via abstrata, consoante a evolução da

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jurisdição do Tribunal, especialmente a partir da ADI 4.048 MC.

Tal controle, contudo, se exerce abstratamente apenas com base
em parâmetro expresso na Carta Magna, tal como a autonomia
orçamentária de algum dos poderes, não sendo viável a
sindicabilidade de aspectos que a própria Constituição
eloquentemente relegou para o regimento interno das casas
legislativas.
O que não é cabível, com a devida vênia, é a interferência
do Poder Judiciário no processo político interno das casas
legislativas quanto à alocação de recursos – determinando a
suspensão da execução de emendas do orçamento – na hipótese
em que se verificou estrita observância à disciplina
constitucional, legal e regimental para tanto, na linha das
informações prestadas pelo Congresso.
Conforme ressaltei, a atribuição conferida ao Relator-Geral
do orçamento é objeto de prévia deliberação da Comissão
Mista, que no parecer preliminar expressamente atribuiu tal
campo de atuação, nos termos do que determina a Resolução n.
1/2006 do Congresso Nacional.
Ou seja, ante o tratamento estritamente regimental da
matéria, uma vez respeitadas as balizas trazidas pelo art. 166, §
3º, da Constituição, não há como o Supremo adentrar o controle
da atuação parlamentar, em especial no que toca às escolhas
envolvidas no orçamento.
Não é demais ressaltar que a jurisprudência da Suprema
Corte, em reverência ao princípio da independência entre os
Poderes, já reconheceu a natureza interna corporis de questões
que tratavam de normas regimentais do Parlamento.

Assim, tenho como suficiente e adequada à Constituição a medida

que defendi naquela oportunidade, no sentido de que as demandas de
parlamentares voltadas à distribuição das emendas objeto dessas ações,
independentemente da modalidade de aplicação, sejam identificadas e
registradas em plataforma eletrônica centralizada e mantida pelo órgão
central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto na
legislação respectiva, assegurado o amplo acesso público, com medidas

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de fomento à transparência ativa; assim como sejam garantidas a

comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às
solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva
execução, em conformidade com os princípios da publicidade e da
transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição
Federal.

Aí reside pequena ressalva ao voto do eminente Relator acerca dos

outros critérios relativos ao controle prévio feito por órgãos como o
Tribunal de Contas da União, a Controladoria-Geral da União e até
mesmo o Sistema Único de Saúde. Entendo, como mencionei
anteriormente, que esse controle já é realizado a contento pelos dois
primeiros órgãos a posteriori, além dos demais tribunais de contas.

Nesse ponto, acompanho Sua Excelência quanto à possibilidade de

serem adotados meios adequados de solução de controvérsias, tais como
a conciliação e, inclusive, quando cabível, a arbitragem, na medida em
que nossa lei de arbitragem já assegura tal possibilidade.

Ante o exposto, acompanho o eminente Relator, com as ponderações

e ressalvas mencionadas.

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19/08/2024 PLENÁRIO

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. FLÁVIO DINO

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR
ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM
ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO
ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO
ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO
ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL
ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA
INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

VOTO-VOGAL:

O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA:

Considerando [a] a elevadíssima relevância que ostenta o princípio

constitucional transparência, tanto como valor em si mesmo (dimensão
finalística), quanto como meio viabilizador do escrutínio e fiscalização de
toda e qualquer autoridade pública, a partir da atividade a ser exercida
pelas instâncias de controle interno e externo, bem como pela sociedade
em geral (dimensão instrumental); [b] o caráter imprescindível que possui
a rastreabilidade para que se possa alcançar uma transparência efetiva;
[c] o realce feito pelo eminente relator quanto à realização de “reuniões
técnicas entre os órgãos interessados”, com o auxílio do Núcleo de
Conciliação da Presidência desta Suprema Corte, para se encontrar

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 Supremo Tribunal Federal
Voto Vogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 74

ADI 7697 MC-R EF / DF

“solução que, com o máximo de consenso possível, reverencie o princípio da

harmonia entre os Poderes”; e, [d] de modo especialmente relevante, a
previsão de nova apreciação da tutela de urgência após a realização de
“diálogos institucionais” em relação à questão, o que permitirá a célere,
mais profunda e específica reanálise da matéria segundo parâmetros
que consideram a boa governança e a necessidade de continuidade das
políticas públicas: REFERENDO, neste momento, a decisão cautelar de
Sua Excelência.

É como voto.

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 402E-2349-9171-52E2 e senha 159A-C303-18D3-4209
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Extrato de Ata - 19/08/2024

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PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE 7.697
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. FLÁVIO DINO
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : WALFRIDO JORGE WARDE JUNIOR (69684/DF, 139503/SP)
ADV.(A/S) : RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM (70786/DF, 248606/SP)
ADV.(A/S) : PEDRO ESTEVAM ALVES PINTO SERRANO (19586/DF, 90846/SP)
ADV.(A/S) : VALDIR MOYSES SIMÃO (56892/DF, 84389/SP)
ADV.(A/S) : GUSTAVO MARINHO DE CARVALHO (71875/DF, 246900/SP)
ADV.(A/S) : BRUNA DE FREITAS DO AMARAL (69296/DF)
ADV.(A/S) : PRISCILLA SODRÉ PEREIRA (53809/DF, 235405/RJ)
INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : JULES MICHELET PEREIRA QUEIROZ E SILVA (47467/DF,
9946/RN)
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOCACIA DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA (30252/DF)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, referendou a decisão que

concedeu parcialmente a medida cautelar para, atribuindo
interpretação conforme aos seguintes dispositivos: art. 165, §9º,
inciso III (EC/100); art. 165, § 10; art. 166, § 9º (EC/126); art.
166, § 9º-A (EC/126); art. 166, § 10 (EC/86); art. 166, § 11
(EC/126); art. 166, § 12 (EC/100); art. 166, § 13 (EC/100); art.
166, § 14 (EC/100); art. 166, § 16 (EC/100); art. 166, § 17
(EC/126); art. 166, § 18 (EC/100); art. 166, § 19 (EC/126); art.
166, § 20 (EC/100); art. 166- A (EC/105), todos da Constituição
Federal, declarar e determinar, com efeitos ex nunc: “1. Não é
compatível com a Constituição Federal a execução de emendas ao
orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de eficiência,
transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida
qualquer interpretação que confira caráter absoluto à
impositividade de emendas parlamentares; 2. É dever do Poder
Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas
parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos
constantes da Constituição Federal, normas legais e
regulamentares; 3. A execução das emendas parlamentares
impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que
venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo
motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição

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Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo

de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis
legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: a)
Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser
aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a
compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a
consonância do objeto com o programa do órgão executor, a
proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução;
b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o
plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e serviços à
sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração
objetiva, implicando um poder-dever da autoridade administrativa
acerca da análise de mérito; d) Cumprimento de regras de
transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do
gasto público, com a identificação de origem exata da emenda
parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a
execução do orçamento; e) Obediência a todos os dispositivos
constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites
de despesas. A execução de emendas impositivas fica sustada até
que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional,
regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem
prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento,
conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de
ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada
e reconhecida. A análise dos demais questionamentos arguidos na
petição inicial, inclusive a pleiteada eliminação definitiva e
total das emendas impositivas por inconstitucionalidade insanável,
será procedida após as manifestações previstas em lei, quando da
decisão final”. Por fim, (a) Realçou-se que estão ocorrendo
reuniões técnicas entre os órgãos interessados, com o auxílio do
Núcleo de Conciliação da Presidência do STF, além de estar
prevista reunião institucional com a presidência e demais
ministros do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal, da
Câmara dos Deputados, bem como do Procurador-Geral da República e
de representante do Poder Executivo, em busca de solução
constitucional e de consenso, que reverencie o princípio da
harmonia entre os Poderes; (b) Afirmou-se que a consensualidade é
uma das diretrizes fundamentais do Código de Processo Civil
(artigos 3º, parágrafo 3º, e 139, inciso V), de modo que a busca
por conciliação deve prosseguir, mormente em se cuidando de um
sistema normativo que vem sendo praticado nos últimos anos.
Lembrando-se, a propósito, da alegada incidência de ideias de
segurança jurídica e de não surpresa para os destinatários das
normas que foram impugnadas, em relação a períodos pretéritos; e
(c) Assim, por ocasião deste exame de Referendo, registrou-se a
compreensão da alta relevância de diálogos institucionais sob a
condução do Chefe do Poder Judiciário Nacional. Realizados esses
diálogos, a tutela cautelar poderá ser reavaliada. Tudo nos termos
do voto do Relator. O Ministro Nunes Marques acompanhou o Relator

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com ressalvas. Falou, pelo requerente, o Dr. Pedro Serrano.

Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 16.8.2024 (00h00) a
16.8.2024 (23h59).

Composição: Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente),

Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Edson Fachin,
Alexandre de Moraes, Nunes Marques, André Mendonça, Cristiano
Zanin e Flávio Dino.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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