Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)
Faculdade de Administração e Ciências
Contábeis (FACC)
Programa de Mestrado Profissional em
Administração Pública em Rede Nacional
(PROFIAP)
Disciplina: Estado, Governo e Administração
Pública
Prof. Dr. Gelciomar Simão Justen
Órgãos de controle e
accountability
Mestrandos:
Francielle Oliveira
Isaías Lopes da Cunha
Cuiabá – MT, 12/06/2025
Órgãos de controle e accountability
Sumário
Introdução
Conceitos e tipos de accountability
Governança e accountability no setor público
Conceito e dever de prestar contas
Órgãos de controle como mecanismos de
accountability
Estrutura e funções dos órgãos de controle interno
Origem, estrutura e funções dos tribunais de
contas
Considerações finais
Referências
Introdução
Nas democracias emergentes, como a do Brasil,
a accountability é um dos princípios mais
importante da administração pública, para
promover uma gestão pública mais eficiente e
transparente.
Nos países democráticos, a sociedade tem o
direito de pedir e os agentes públicos o dever de
prestar contas da sua administração (Cunha,
2017).
A CFRB/88 fortaleceu a democracia e o princípio
republicano ao instituir o dever de prestar e os
mecanismos de controle institucional (Brasil,
1988)
Introdução
Objetivo Geral: Analisar o papel dos órgãos de
controle no processo de accountability da
administração pública.
Objetivos Específicos:
Estabelecer os conceitos e tipos de
accountability
Analisar a relação entre governança e
accountability; e
Conhecer a estrutura e as funções dos órgãos
de controle interno e externo.
Conceito e tipos de accountability
Para Rocha (2020, p. 32) accountability “ é a
obrigação daquele a quem o poder é confiado
de prestar contas e a capacidade de quem
confia sancionar desvios, se necessário.”
Os tipos ou subtipos de accountability são
vertical, horizontal e diagonal (O’Donnell,
1998; Banco Mundial, 2017).
Conceito e tipos de accountability
Accountability vertical é o meio que os
cidadãos possuem para avaliar as ações dos
seus representantes, principalmente nas
eleições, bem como da sociedade
(impressa, ONGs e outras OSCs) na
fiscalização dos atos das autoridades
públicas (O’Donnell, 1998).
Conceito e tipos de accountability
Accountability horizontal é existência de
agências estatais com competências legais
e vontade política para vigiar, controlar,
corrigir e/ou punir as ações ou omissões
ilegais de agentes e agencias do estado
(O’Donnell, 1998).
Conceito e tipos de accountability
Accountability diagonal ou social concentra
na cidadania ativa, na qual os cidadãos, as
OSCs e os meios de comunicação participam
diretamente do controle sobre os líderes e
instituições estatais para além do momento
eleitoral (Malena et al. 2004 apud Banco
Mundial, 2017). Em resumo:
Subtipos de Principais características
accountability
Vertical É exercida pelos cidadãos nas eleições
Horizontal É exercida pelo órgãos de controle
Diagonal ou social É exercida pelos cidadãos e sociedade
Governança e accountability no
setor público
De acordo com o Tribunal de Contas da União
(TCU), a governança no setor público e a
governança corporativa partem do mesmo
problema: o conflito agente-principal ou
conflito de agência (Brasil, 2020b).
Governança e accountability no
setor público
A teoria da agência é definida por Jensen e
Meckling (1976) como um contrato sob o qual
uma ou mais pessoas (o [s] principal [is])
contrata outra pessoa (o agente) para executar
algum serviço em seu nome, o que envolve
delegação de alguma autoridade ao agente
para tomada de decisão.
Governança e accountability no
setor público
No Brasil, o povo (ou sociedade) é o detentor
original de todo do poder: “Todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituição” (Constituição
Federal de 1988, art. 1º) ( Brasil, 1988b
apud Brasil, 2020b, nosso grifo).
Nesse contexto, os cidadãos assume o papel
de “principal” e, consequentemente, todas as
pessoas que atuam na estrutura do Estado
brasileiro são “agentes”, ou agentes públicos,
que estão a serviço do povo (Brasil, 2020b).
Governança e accountability no setor
público
Segundo o Banco Mundial (2017) a
accountability é um dos pilares fundamentais
da boa governança e da democracia
representativa.
A relação entre principal e agentes (públicos)
no setor público estão ilustrados na Figura 1.
Figura 1 – Relação principal-agente no setor público
PRINCIPAL AGENTES
Representantes eleitos
Cidadãos
Conselhos
(Sociedade) Autoridade Máxima
Dirigentes Superiores
Dirigentes
Gerentes
Fonte: Adaptado de Brasil (2020b)
Conceito, dever e finalidade de prestar contas
Prestação de contas é um instrumento de
gestão pública previsto nos artigos 70 e 71 da
Constituição Federal de 1988, que visa
demonstrar a adequada aplicação dos recursos
públicos, promovendo a transparência, a
responsabilização e subsidiando a tomada de
decisão por parte dos cidadãos,
representantes políticos e órgãos de controle
(BRASIL, 2020a).
Conceito e dever de prestar contas
O art. 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão de 1789 já consignava que “A sociedade tem o
direito de pedir contas a todo o agente público pela
sua administração” (Cunha, 2017, p, 261, nosso grifo).
O art. 70, §único CFRB/88 impõe a obrigação de prestar
contas (Brasil, 1988):
Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade
pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigações de natureza pecuniária.
Órgãos de controle como
mecanismos de accountability
Os mecanismos de accountability horizontal
fundamenta-se nos sistemas tradicionais de freios e
contrapesos e abrange várias instituições públicas, tais
como auditorias, controladorias, tribunais de contas e
ministério público.
A CFRB instituiu vários mecanismos de accountability
horizontal, dentre os quais, destaca-se a fiscalização
contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e
operacional pelo sistema de controle interno e pelo
Congresso Nacional, mediante o controle externo (art.
70, caput, CFRB).
Órgãos de controle como
mecanismos de accountability
A palavra Controle origina-se do francês contrôle, que é a
junção de contre (“contra, em oposição a”) e rôle (rol,
catálogo, funções ou livro) (SIGNER; ROSA, 1990). Essa
palavra francesa tem raízes no latim e inicialmente
designava uma técnica de conferência usada para verificar
se o segundo registro (atividade realizada) correspondia ao
primeiro (atividade prevista), prática comum nas contas da
família real e do exército francês (CHATELAIN, 1908).
Além disso, o termo também deriva do latim rotulum, que
se referia a listas de contribuintes para controle da
cobrança de impostos. Em sentido amplo, controle pode
significar dominação (hierarquia e subordinação), direção
(comando), limitação (proibição), vigilância (fiscalização
contínua), verificação (exame) e registro (identificação)
(CASTRO, 2008).
Órgãos de controle como
mecanismos de accountability
O controle interno na Administração Pública
brasileira, estruturado em auditoria,
ouvidoria, corregedoria e controladoria,
fortalece o Estado Democrático de Direito ao
promover transparência, integridade e
eficiência, funcionando como mecanismo de
equilíbrio entre os poderes e de preservação da
República (Brasil, 2017).
No Brasil, a Lei Federal nº 4.320/1964 apresenta
o capítulo do Controle Interno, composto pelos
artigos de 76 a 80, inserido no título VIII relativo
ao Controle da Execução Orçamentária, e que
esse controle compreenderá (Brasil, 1964).
Órgãos de controle como
mecanismos de accountability
No campo do Direito Administrativo, o controle pode
assumir diversas acepções: dominação (subordinação),
direção (comando), limitação (regulação), vigilância
(fiscalização), verificação (exame) e registro
(identificação). Em essência, o controle interno na
Administração Pública busca assegurar a conformidade
das ações administrativas com normas legais,
possibilitando a atuação corretiva ou preventiva por
parte dos órgãos responsáveis (MEDAUAR, 1993).
Estrutura e funções dos órgãos
de controle interno
Principais áreas de atuação e competências
Auditoria interna: Planejamento e execução de auditorias
operacionais, financeiras e de conformidade.Uso de IA‑CM para
instituir processos robustos, repetíveis e
mensuráveis.Governança, gestão de riscos e compliance
Monitoramento de integridade institucional em estatais (ex.:
SC).Estruturação de comitês, planos estratégicos e políticas
anticorrupção.
Transparência e controle socia: lPortais de dados abertos (MG),
atendimento à LAI e eventos participativos (Minas).Divulgação
de resultados e interação com a sociedade e órgãos de
controle.Correição e ouvidoriaRecepção e apuração de
denúncias com ações corretivas, celeridade e prevenção.
Articulação institucional: Participação nos conselhos nacionais
(p.ex., Conaci), troca de metodologias entre CGEs.Cooperação
interestadual (MT servir de referência para MG).
Estrutura e funções do dos órgãos de controle
interno
Controle Interno é realizado por órgãos da própria
administração, como as Controladorias-Gerais dos Estados e
Municípios e a Controladoria-Geral da União (CGU). Seu
papel é prevenir falhas, orientar gestores e promover o bom
uso dos recursos públicos.
Fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e a legalidade
dos atos administrativos;
Auditar e emitir pareceres sobre as contas públicas;
Prevenir irregularidades e orientar boas práticas de gestão;
Responsabilizar gestores por atos ilegais ou lesivos ao
patrimônio público;
Promover a transparência e o acesso à informação pública;
Estimular a participação popular na fiscalização da gestão
pública. (Silva, 2012)
Estrutura e funções dos órgãos de
controle interno
Quadro Comparativo de maturidade em auditoria interna. Nível 2 do Modelo de
Capacidade de Auditoria Interna (IA CM). Esse é um reconhecimento internacional que
avalia a maturidade do sistema de auditoria interna com base em padrões globalmente
aceitos.
Estado Nível IA‑CM IMGG Principais avanços
Processos internacionais, credibilidade,
MS Nível 2 (2024) – processos de auditoria reforçados (
cge.ms.gov.br, cge.mg.gov.br, cge.mt.gov.br)
Planejamento, sistema digital, programa
MG Nível 2 (2022) – anticorrupção, eventos envolvendo
sociedade
Inserido entre os dois primeiros estados
GO Nível 2 (2022) –
certificados
Metodologia madura, piloto IA‑CM, elevada
MT Nível 2 (2024) Bronze 4 (2025)
governança
Diagnóstico em estatais e estratégia de
SC – –
compliance
Fonte: Elaboração própria a partir dos publicados nos sites das contraldorias oficiais e órgãos de
controle (2022-2024).
Origem dos Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas são órgãos autônomos de controle
externo que auxiliam o Poder Legislativo na fiscalização
da administração pública. Eles têm como principal função
analisar a legalidade, legitimidade, economicidade e eficiência
dos atos administrativos relacionados à arrecadação e aplicação
dos recursos públicos.
O modelo dos Tribunais de Contas tem origem na França, com
o surgimento do Cour des Comptes, em 1807, instituído por
Napoleão Bonaparte. No Brasil, a ideia foi incorporada com a
Criação do Tribunal de Contas da União (TCU) por meio do
Decreto n.º 966-A, de 7 de novembro de 1890, por
iniciativa de Rui Barbosa.
Segundo Giacomoni (2017), “o Tribunal de Contas da União foi
criado com o objetivo de exercer o controle contábil, financeiro,
orçamentário e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, tornando-se referência para os
demais Tribunais de Contas” (GIACOMONI, 2017, p. 230).
Estrutura dos Tribunais de
Contas
Os tribunais de contas se organizam em nível:
Federal: Tribunal de Contas da União (TCU);
Estadual: Tribunais de Contas dos Estados (TCEs);
Municipal: em alguns estados, existem Tribunais de
Contas dos Municípios (TCMs), como na Bahia, Goiás e
Pará;
Distrito Federal: Tribunal de Contas do Distrito Federal
(TCDF), com competências semelhantes às dos TCEs.
Cada tribunal possui ministros ou conselheiros, indicados
conforme previsão constitucional, e é composto por
gabinetes técnicos, procuradorias e setores
administrativos. Além disso, conta com o apoio dos
Ministérios Públicos de Contas, que atuam como fiscais da
lei.
Funções dos Tribunais de Contas
De acordo com o art. 71 da CFRB/88, os Tribunais de Contas
têm, entre outras, as seguintes competências:
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos;
• Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e
concessão de aposentadorias;
• Realizar auditorias e inspeções;Fiscalizar a aplicação de
recursos repassados por meio de convênios e
transferências;
• Emitir parecer prévio sobre as contas dos chefes do
Executivo (União, estados e municípios).
Conforme ensina Oliveira (2020), “os Tribunais de Contas
não apenas julgam contas, mas exercem papel pedagógico
e preventivo, orientando os gestores públicos quanto ao
correto uso dos recursos públicos” (OLIVEIRA, 2020, p. 145).
Órgãos de controle como mecanismos
de accountability
Quadro Sinóptico dos Órgãos de Controle no Brasil
Quantidade
Tipo de Órgão Existência Finalidade / Observações
Aproximada*
Tribunal de Órgão de controle externo do governo
Contas da União 1 Único órgão federal federal, fiscaliza aplicação dos recursos
(TCU) públicos federais.
Tribunais de Controlam e fiscalizam a gestão dos
26 (um para cada
Contas Estaduais Um por estado recursos públicos estaduais, com
estado)
(TCEs) autonomia e estrutura própria.
Tribunais de Exercem controle externo da administração
Aproximadamente Existência restrita a
Contas pública municipal, porém sua criação
30 (em grandes alguns municípios
Municipais depende de legislação municipal. Nem
municípios) maiores
(TCMs) todos os municípios possuem TCM.
Órgão central do sistema de controle
Controladoria-
Única controladoria interno do Poder Executivo Federal, com
Geral da União 1
federal foco em auditoria, prevenção à corrupção e
(CGU)
correição.
Varia, presente Órgãos subordinados Exercem controle interno, auditoria e
Controladorias
em quase todos os ao Executivo correição dentro da administração pública
Estaduais
estados estadual estadual.
Presente em
Órgãos subordinados Realizam controle interno e auditoria na
Controladorias muitos municípios,
ao Executivo esfera municipal, porém variam muito em
Municipais principalmente os
municipal estrutura e existência.
maiores
Fonte: Elaboração própria a partir de documentos oficiais do governo federal e órgãos de controle (1988-
2024).
Considerações finais
Ao longo da apresentação, foi possível compreender que a
accountability, enquanto princípio essencial da gestão
pública democrática, depende da atuação articulada de
mecanismos institucionais (controle interno e externo) e
da participação ativa da sociedade (controle social).
Os órgãos de controle, como as controladorias e os
tribunais de contas, exercem papel crucial tanto na
fiscalização e na responsabilização dos gestores, quanto
na orientação e prevenção de irregularidades.
Reforça-se, portanto, a importância de fortalecer esses
instrumentos e promover a cultura da prestação de
contas, para garantir maior integridade, transparência e
efetividade nas políticas públicas.
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