以執行競爭法促進Data Sharing — 美國與歐盟的立場漸趨一致？ | 雜誌

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魏杏芳／政治大學法學院兼任副教授

在大數據盛行的年代，似乎擁有數據就擁有了市場。因此，數據的壟斷也成了市場壟斷的指標之一，特別是像Google這一類以數據為基礎提供服務的公司。另一方面，在AI發展熾熱的時候，數據也是AI深度學習不可或缺的寶貴材料。基於以上種種，歐美的競爭主管機關均希望以「資料共享」(Data Sharing) 來達到反壟斷的目的。雖然目標一致，但手段方法本質上仍有不同；此外，「資料共享」雖可避免市場被獨占，但也可能會對用戶隱私造成傷害，這些都值得觀察。

從美國司法部對Google提起反托拉斯訴訟說起

2020年10月，美國司法部對Google提起反托拉斯訴訟，指控其利用排他性協議 (exclusionary agreement)，維持自身在線上服務市場的獨占地位[1]。起訴書雖然聚焦在反托拉斯相關原則的分析，但用戶隱私 (privacy) 的考量也是司法部主張的論點之一。司法部認為，Google 的行為不僅傷害了搜尋引擎的競爭對手，且在隱私、資料保護及使用消費者數據方面，減損了一般搜尋服務的品質，因此也傷害了消費者[2]。

哥倫比亞特區地方法院於2024年8月就此案作成判決，認定Google在一般搜尋引擎　(general search engines, GSEs)市場以及文字廣告 (general text advertising) 市場，違法濫用獨占地位而違反休曼法（Sherman Act）第2條。判決中分析了Google擁有巨量資料的實況，以及利用此項優勢進入AI領域，開發大型語言模型 (LLM) 並將之導入搜尋服務，藉此策略維持Google在相關市場的壟斷地位[3]。不過就Google的市場行為如何對消費者隱私造成負面影響，以及它與濫用支配力之間的因果關係，法院經過相當的分析之後，終究未能支持司法部的主張[4]。

司法部建議法院應命Google進行「資料共享」

就法院應如何命Google改正其違法行為，司法部在2024年11月首次向法院提出矯正措施(remedies)的建議，並於2025年3月進一步提出修正意見。除建議應拆分Chrome業務之外，司法部還要求Google應就搜尋索引 (Google’s Search Index) 以及廣告數據 (Ad data) 資料，允許合格競爭者存取及共享 (access and sharing)，且應提供發佈商退出權(Publisher Opt-Out)。在用戶端數據 (User-Side data) 方面，司法部要求Google 應採用「一般作業程序中常用的技術」移除任何可識別個人身分的資訊 (to use “ordinary course techniques to remove any Personally Identifiable Information”)，同時應在10年內以邊際成本的價格，向現在及未來的競爭對手，就數據集提供足夠的背景資料，以利其理解數據內容，其中包括（但不限於）：資料集的內容說明、用於建立資料集的抽樣方法，以及所採用的匿名化處理或其他強化隱私的技術等[5]。

對矯正措施建議的批評

司法部的矯正措施建議隨即在美國引起反彈與批評，主要論點有二。第一，司法部要求Google資料共享時，應在適當的安全及隱私防衛下進行 (suitable security and privacy safeguards)[6]，然而矯正措施如何執行並不明確，資料共享的結果可能引發更大的隱私風險。例如何謂「一般作業程序中常用的技術」？這項技術標準在美國並無共識。其次，命Google資料共享的結果，只是讓包括中國在內的競爭者，搭Google投資研發技術創新的便車 (free-riding concerns)，使競爭者取得並輕易複製Google的專有技術，這將嚴重損害美國的技術領先地位[7]。

上述疑慮雖合情合理，但司法部的新版矯正措施似乎已考量相關風險，而有防衛機制的設計。例如，為了確保Google落實矯正措施，司法部建議應成立「技術委員會」(Technical Committee)，但該委員會成員的選擇、組織運作及其權力行使的方式，主要仍在司法部控制之下。此外，有資格分享 Google資料的所謂「合格競爭者」(Qualified Competitors)，依其定義及認定標準，包括是否具有合格的資料安全能力、是否已規劃進入相關市場投資並參與競爭，且未對美國國家安全造成疑慮等等，諸多面向的審查，都在司法部的掌握之中。此外，適用於合格競爭者的資料安全標準，雖然是由技術委員會提出，但仍需經過司法部批准。

顯然Google資料共享義務並非全面開放，而是有限度實施，藉由完全掌控對多項不確定概念的解釋權，司法部仍能就前述隱私保護、國家安全等因素做充分考量，使風險降低以化解疑慮。

美司法部對獨占事業課以資料共享義務，歐盟數位市場法有類似的規範思維

Google提供多樣而整合的線上服務，掌握消費者使用數據，再透過付出鉅額費用，與設備製造商、無線通訊電信商及瀏覽器開發商成立排他性交易，預載特定作業系統、搜尋引擎及內鍵自家應用程式，這一切都使得Google更快速取得競爭者不可能企及的規模資料(scale data)，用來訓練演算法以提供較佳的搜尋結果，進而使用戶黏著並吸引更多使用者，達到排除競爭者維持其市場獨占地位的目的[8]。Google的商業模式完全植基於規模資料的技術邏輯，因此唯有直接從資料著手，也就是如何使競爭者在資料的量與質上，有機會與Google 並駕齊驅，降低市場進入門檻，否則無從調整已經極度傾斜的市場結構，並促進資料的利用與創新。美司法部建議法院命Google 對合格競爭者，承擔既深且廣的資料共享義務，其原因在此。

司法部上述的規範思維，與2023年5月2日已經開始在歐盟施行的「數位市場法」(Digital Markets Act, DMA)足堪類比。作為歐盟資料戰略及整體競爭政策的一環，數位市場法的立法目標之一，就是對被歐盟執委會認定為具「守門人」(gatekeepers)地位的事業，課以特定的「事前」 (ex ante) 義務，使數據資料得以自守門人的核心平台服務 (core platform services) 向第三方流動，降低個人及企業可能面臨的鎖入效果，促進數位市場的公平與可競爭性。數位市場法分別就「事業對事業」(B2B)及「事業對消費者」 (B2C) 的情境，對守門人事業課以資料共享義務，以確保平台的轉換或多棲 (multi-homing)不會受到限制。例如該法第6(9)條規定，守門人事業對於終端使用者或其授權的第三人，就該使用者的用戶資料，應免費提供有效的資料可攜服務；第6(10)條亦規定，對使用守門人事業核心平台服務的企業用戶，守門人事業應使之能有效、高品質且即時的存取相關使用數據。

美國與歐盟的執法立場是否趨於一致，仍有待觀察

觀察美國Google 案的發展與歐盟數位市場法的立法，似乎對Google這類大型科技事業課以資料共享義務，已成為美、歐競爭法執法機關的共識，但事實上雙方的作法仍存在重大差異。首先，美司法部要求Google應履行資料共享義務的前提，是在特定個案下、針對單一事業施以的矯正措施，其他事業並不適用；但是歐盟數位市場法規範的共享義務雖限於「守門人事業」，但該法對歐盟事業與人民而言，是具有普遍適用性的法律，而非個案的決定。

其次，司法部向法院提出的建議，是為執行美國休曼法第2條，在事業從事違法行為後，由競爭主管機關予以訴追的「事後」(ex post) 管制性質，與歐盟數位市場法屬於「事前」管制的手段，大不相同。再者，在 Google案的特定情境下，存取與共享資料的對象是Google的「合格競爭者」，但數位市場法並不存在認定競爭者的問題。最後，美司法部雖然在執行反托拉斯法的個案中，考量到隱私保障的因素，但受保障的對象，顯然侷限於Google案中相關服務的使用者，其他平台服務使用者並不當然受到保護，顯示美國人民隱私保護的程度不一致。但歐盟數位市場法的設計，是以歐盟「一般資料保護規則」(General Data Protection Regulation, GDPR) 為基礎，數位市場法對守門人事業課以資料共享義務，可說是GDPR之下資料主體控制權的延伸與強化，並且歐盟人民享有共通的隱私保護水準。

美司法部在Google 案中建議以資料共享作為矯正措施之一，的確令人耳目一新，與歐盟數位市場法有異曲同工之妙，但二者終究不同，再加上如何對Google施以矯正措施為妥當，猶待法院裁決，因此藉競爭法的執行促進資料共享，美、歐的立場是否趨於一致，仍有待持續觀察。

備註：

[1] United States v. Google LLC, 1:20-cv-03010 (APM), ECF No. 1, October 20, 2020.

[2] Id, para. 167. “…Google’s conduct has harmed consumers by reducing the quality of general search services (including dimensions such as privacy, data protection, and use of consumer data), …”

[3] United States v. Google LLC, 1:20-cv-03010 (APM), ECF No. 1033, August 5, 2024, pp. 34-45.

[4] Id, pp. 155-156.

[5] United States v. Google LLC, 1:20-cv-03010 (APM), ECF No. ECF No. 1184-1, March 7, 2025, pp.14-18.

[6] Id, pp.14, 16.

[7] Trevor Wagener, “Mandated Tech and Data-Sharing: A Remedy to “Cure” Privacy, Innovation, and U.S. Leadership”, Computer & Communications Industry Association (CCIA), March 24, 2025, https://ccianet.org/articles/mandated-tech-and-data-sharing-a-remedy-to-cure-privacy-innovation-and-u-s-leadership/, last visited April 26, 2025.

[8] Supra note 1, paras. 8, 35.

作者：	魏杏芳
現任：	政治大學法學院兼任副教授
經歷：	公平交易委員會第八屆、第九屆委員長榮大學國際企業學系專任副教授司法院大法官助理
學歷：	政治大學法律學研究所博士教育部公費留學赴歐洲聯盟執委會競爭總署博士後研究
專長：	歐盟競爭法與競爭政策、公平交易法、世界貿易組織研究